Читать книгу Пенсионная история России: с древнейших времен и до октября 1917 года. События. Участники. Факты - Михаил Сухоруков - Страница 5

К началу XIX века в Российской империи были заложены системные основы государственного военно-пенсионного обеспечения. Постепенно в рамках этой системы сложились 4 основные группы обеспечения и социальной поддержки отставных и раненных военных чинов:

– передача во временное пользование («на кормление») или в пожизненное поместное владение земельных наделов с проживающими на них сельчанами;

– пожизненное содержание на полном обеспечении в благотворительных учреждениях при монастырях, а позже – в государственных богадельнях, приютах, госпиталях и инвалидных домах;

– направление для прохождения нестроевой службы в инвалидных командах в гарнизонах и крепостях с выплатой установленных видов довольствия;

– денежные пенсионные выплаты в зависимости от сроков службы, полученных чинов и наград или с учетом тяжести ранений и увечий.

Однако с течением времени все большее распространение получила выплата пенсий и пособий в денежной форме.

Государственные пенсии

В 1803 году указом императора Александра I пенсия отставным военным чинам от казны за выслугу лет была узаконена и окончательно обрела денежную форму. Поскольку этим документом фактически и юридически было зафиксировано введение системы пенсионного обеспечения для всех военнослужащих в соответствии с вполне определенными условиями, то этот указ часто называют первым Уставом о пенсиях в Российской империи. На основании установленных причин выхода в отставку при соблюдении сроков обязательной выслуги, все военные чины для определения их пенсионных право были разделены на 2 класса:

– пенсия в размере 1/3 жалованья назначалась прослужившим не менее 20 лет и увольнявшимся в отставку по ранению или болезням;

– пенсия в размере 1/3 от начисленного в меньших размерах жалованья для тех, кто оставлял службу по другим причинам.

Позже сроки выслуги были существенно увеличены, а условия получения военных пенсий были изменены. Теперь при 20-летней выслуге можно было рассчитывать лишь на незначительные пенсионные выплаты в размере инвалидного содержания. Пенсию в размере половины жалованья назначали отставному военному чину при 30-летней выслуге, а полную пенсию в размере всей суммы жалованья выплачивали лишь при 40-летней выслуге.

В 1-й четверти XIX века законодательно были расширены пенсионные основания для гражданских чиновников разных ведомств, чинов горного ведомства, таможенной, медицинской, ветеринарной и других служб и ведомств. Приоритетными направлениями оставались медицинская и учебная части, а также формирование аппарата управления в Сибири и других отдаленных районах империи. Чинам и служителям этих профессий даровались пенсионные льготы и преимущества. Так, для медицинских чинов при 20-летней выслуге была определена пенсия в размере половины жалованья, а за 30 лет выслуги полагалась полная пенсия в размере получаемого жалованья. А с 1805 года медики получили право на получении установленной им пенсии вместе с жалованьем по чину и должности.

Все ходатайства о назначении казенных пенсий поступали на рассмотрение в департамент государственного казначейства. Одновременно в числе других документов представлялись послужной список чиновника, а для выходящего в отставку по болезни – свидетельство о результатах медицинского обследования.

Пожалуй, самые большие льготы по выслуге лет в ту пору были у служащих императорской публичной библиотеки. Пенсии им назначались в размере полного жалованья за 15 лет, а в половинном размере – за 10 лет выслуги.

Частые войны и заграничные военные походы вынуждали самодержавную власть постоянно увеличивать пенсионные расходы и расширять круг получателей военных пенсий от казны. Например, отставники по ранению в войне 1812 года сохраняли пенсию при поступлении на гражданскую службу. Пенсионные права были дарованы ополченцам, чинам Войска Донского, оружейникам Сестрорецкого завода и другим служителям разных учреждений и ведомств. Для выплаты некоторых видов пенсий и пособий стал формироваться специальный пенсионный капитал.

К 1820 году недостаточно регулируемый процесс назначения пенсий из казначейства и разного рода выплат и пособий привел к значительному росту государственных расходов на эти цели. Когда сумма годовых выплат из казны увеличилась до 7,5 млн. рублей, потребовалось принятие экстренных мер как по снижению самих расходов, так и по законодательному упорядочению всех пенсионных законоположений в рамках единого, общего для всех пенсионного документа.

Общий для всех Устав о пенсиях

В том же 1820 году император Александр I повелел упорядочить пенсионное законодательство и систематизировать порядок и правила назначения пенсий в империи. В частности, была поставлена задача – разделить гражданские чины на специальные классы по должностям с целью их сравнения с военными чинами и получаемыми ими пенсиями. Другое важное направление работы – это упорядочение процедуры назначения пенсий и пособий вдовам и сиротам гражданских и военных чинов.

Для реформирования пенсионного законодательства и разработки единого положения о пенсионном обеспечении вдов и сирот был создан особый комитет в составе 5 министров: финансов, внутренних дел, юстиции, военного и морского. Процесс разработки общего пенсионного устава затянулся на несколько лет. Были разработаны и обсуждались проекты устава в редакциях, подготовленных министрами финансов империи графом Гурьевым, а затем графом Канкрином при активном участии военного министра графа Аракчеева.

В декабре 1827 года уже новый император Николай I утвердил окончательный вариант Устава о пенсиях. Размер пенсии теперь полностью зависел от выслуги: за 35 лет службы – полная пенсия; от 30 до 35 лет – 2/3 жалованья по чину; от 20 до 30 лет – 1/3 жалованья. Классные гражданские чины были соотнесены с военными чинами. Все должности гражданских ведомств были разделены на 9 разрядов, каждому из которых присвоили пенсионный оклад в пределах от 300 до 4.000 рублей. Пенсии высшим чинам первых двух классов назначались по усмотрению царя, все остальные военные и гражданские чины приобретали пенсионные права в соответствии с выслугой лет и занимаемой должностью. Болезни и ранения сокращали сроки выслуги на 10—15 лет. Время пребывания в военных походах при расчете пенсионной выслуги увеличивалось в 2 раза. А вот пребывание в отпуске дольше 4-х месяцев вовсе вычиталось из срока службы. Пенсионные выплаты мальчикам-сиротам производились до 18-летнего возраста. Приобрели право на пенсию родители, братья и сестры погибших или умерших чинов. В этих случаях пенсионные документы каждый раз представлялись на усмотрение императора. Была установлена единая процедура – назначение пенсии осуществлялось по представлению начальства, а все пенсионное делопроизводство было передано в ведение государственного казначейства. Начисление пенсий и их выдача в соответствии с положениями нового Устава о пенсиях и единовременных пособиях началось с 1 января 1828 года.

Однако в империи еще продолжали действовать более 30 различных пенсионных уставов и положений в прежних редакциях, а сама пенсия была значительно меньше реального денежного содержания военных и гражданских чинов. При этом расходы на выплату пенсий и пособий от государственного казначейства продолжали расти и к середине XIX века вновь приблизились к 7 млн. рублей в год.

Пенсии по Уставу: традиции и перемены

Для пересмотра основных положений Устава о пенсиях и пособиях и приведения их в соответствие с текущей социально-экономической ситуацией в империи были созданы Особый и Эмеритальный комитеты. Каждый комитет был наделен определенными функциями. Эмеритальный комитет осуществлял сбор и анализ статистических данных по всем вопросам пенсионного обеспечения от казны, а Особый комитет занимался сбором и рассмотрением проектов и предложений по улучшению пенсионного обеспечения от всех заинтересованных министерств и ведомств. Подготовка новой редакции Устава была возложена на графа Блудова, который в ту пору возглавлял Второе отделение собственной канцелярии императора Николая I. Отделение занималось составлением Свода законов империи. По своему месту в системе государственной власти отделение императорской канцелярии соответствовало рангу министерства.

Представленная графом Блудовым на обсуждение записка об основах нового Устава о пенсиях была воспринята неоднозначно. Острые дискуссии возникли в отношении его мнения о том, что пенсия для чиновника не есть его право, заслуженное беспорочной службой, а всего лишь проявление монаршей милости. В записке предлагалось лишить пенсий всех, у кого имеется собственное имущество, а также значительно повысить сроки выслуги для получения пенсии. Рассматривался предельный срок службы 45 лет с правом получения полуторного размера пенсии. При этом право дослужить до этого срока должен был получать не каждый чин, а только тот, кого начальство посчитало нужным для дела.

Эти и другие предложения графа Блудова по переустройству пенсионной системы империи не получили поддержки ни среди сановников, ни в обществе. Главный начальник военно-учебных заведений принц Ольденбургский и министр государственных имуществ граф Киселев выступили за сохранение пенсии от казны как признания долголетних заслуг военных и гражданских чинов перед государством, доставить «возмещение трудам и успокоение ослабевшим силам». Свое несогласие с проектом высказали министр народного просвещения и другие высокопоставленные чиновники империи. Ознакомившись с различными точками зрения, Николай I пришел к выводу, что в короткий срок принципиально пересмотреть все положения Устава о пенсиях и пособиях невозможно. Поэтому он повелел внести в него лишь те изменения, которые позволят стабилизировать ежегодные расходы казны на выплату пенсий в текущем размере, не допуская их дальнейшего роста.

Указом императора от 6 ноября 1853 года Устав о пенсиях был изменен. Была установлена двухступенчатая выслуга в 25 и 35 лет для половинной и полной пенсии соответственно. Была отменена выплата пенсий сверх жалованья профессорам и ученым. Размер пенсии гражданских чинов стал рассчитываться по разряду последней должности, которую он занимал не менее 5 лет. За 40 лет (1828—1868 годы) число пенсионеров и объем пенсионных выплат выросли почти в 6 раз. Но средний размер пенсии увеличился незначительно: с 109 руб. 82 коп. (1828 г.) до 114 руб. 45 коп (1868 г.). Вызывал тревогу рост числа пенсионеров по отношению к количеству чинам, остававшимся на действительной службе. Ведь это соотношение за четыре десятилетия сильно изменилось – в 1868 году на одного служившего приходился один пенсионер. Общее число пенсионеров, получавших регулярные выплаты из казначейства, выросло в 4,5 раза.

Свои коррективы в пенсионное обеспечение вносили частые войны и необходимость повышения денежного довольствия и пенсий военным чинам. Поэтому все годы вплоть до 1917 года власти Российской империи пытались решить две альтернативные финансовые задачи, лежащие в основе пенсионной системы – как повысить размер пенсий военным и гражданским чинам при одновременном снижении расходов казны.

Основные положения пенсионного устава с некоторыми дополнениями и изменениями действовали вплоть до 1917 года. Вместе с тем сохраняли свое значение и являлись действующими пенсионными нормативными актами примерно 50 отраслевых (ведомственных) пенсионных уставов и положений для определенных видов государственной службы.

Одновременно с выплатой из казначейства пенсий и пособий за многолетнюю и беспорочную службу военным и гражданским чинам постепенно формировался 2-й уровень в виде частных структур в системе пенсионного обеспечения империи. Система частного пенсионного обеспечения и страхования жизни, пенсионные и сберегательные кассы и товарищества для одних категорий пенсионеров становились дополнительной пенсией, а для некоторых сословий и профессий были единственным источником существования в старости.

Эмеритура или добровольно-принудительные накопления

Поскольку расходы казны на выплату пенсий ежегодно увеличивались, постоянно возникал вопрос о необходимости снижения пенсионной нагрузки на государственный бюджет. В числе хорошо зарекомендовавших себя на практике и получивших положительный отклик в обществе стало создание системы добровольно-обязательных взносов чинов и низших служащих в специально созданные эмеритальные кассы. Их название произошло от латинского слова emeritus, в переводе означающего «заслуженный». Помимо внесения обязательных накопительных взносов-отчислений, право на такую пенсию надо было еще и заслужить.

После тяжелых неудач в Крымской войне и возросшем числе получателей пенсий и пособий по ранению, увечью или смерти вновь возник вопрос о снижении расходов казначейства на пенсионные выплаты. В качестве одного из решений было предложено принять меры по созданию эмеритальных пенсионных касс, функционирующих по страховому принципу за счет добровольных или обязательных вычетов из жалованья участников кассы. Таким образом, военные и гражданские чины получили возможность накопительного формирования индивидуальной пенсии на принципах взаимного страхования.

В качестве образца был взят пример успешно работавшей эмеритальной кассы прежней армии Польского царства. Поскольку статистических данных и расчетных показателей работы подобных касс на тот период времени просто не существовало, то было решено принять все положения и расчеты этой кассы в качестве примера с условием их последующей доработки и адаптации к общероссийским условиям. Первоначальный капитал кассы формировался, как правило, за счет поступлений из внешнего источника (из казначейства, инвалидного капитала, добровольных пожертвований и т.д.). Капиталы эмеритальных касс, размещенные в ценных бумагах, позволяли получать ежегодно примерно 4% дохода. Расчеты, проведенные на 50-летний период вплоть до 1919 года, показали рост размеров персональных накопительных пенсий примерно в 3 раза. Выплаты в эмеритальную кассу устанавливались обычно в пределах 4—6% от жалованья и некоторых других доходов участника кассы.

В 1860-е годы числе первых были утверждены положения об эмеритальных кассах военно-сухопутного и морского ведомств, а также по ведомствам горных чинов и инженеров железных дорог. Спустя время такие кассы появились и в других учреждениях и ведомствах. Участие в кассе обычно было обязательным для чинов и большинства низших служащих министерств, ведомств и казенных предприятий. Могли приниматься в кассы и добровольные участники из других ведомств. Эмеритальные капиталы и число участников касс росли из года в год вплоть до 1917 года.

Пенсия из эмеритальной кассы назначалась с учетом сроков выслуги и периода отчислений в кассу и выплачивалась только после выхода в отставку. Выплаты пенсий вдовам и детям предусматривались в определенных случаях: 1) смерти участника кассы; 2) пострижением его в монашество; 3) при его безвестном отсутствии и 4) при лишении его всех прав состояния.

Страховая модель пенсионной кассы

Помимо эмеритуры существовали пенсионные кассы страхового типа. Например, на казенных и частных железных дорогах империи кассы такого вида считались наиболее предпочтительными. Однако ввиду немногочисленности служащих и рабочих на многих частных дорогах, создание таких касс оказалось экономически невыгодным. Было решено идти по пути создания общей страховой пенсионной кассы для обслуживания всех служащих железных дорог империи. Однако процесс разработки и согласования положения о кассе, подготовки пенсионных таблиц и руководств по их применению затянулся.

Летом 1894 года было утверждено положение о пенсионной кассе для служащих на казенных железных дорогах. Обязательное участие в ней было для всех служащих железнодорожного ведомства, включая постоянных рабочих.

При вступлении в кассу выплачивался 6% взнос из расчета годового содержания (обычно с годичной рассрочкой). Затем ежемесячно вносился такой же процент взноса с месячного содержания и по 10% со стоимости полученных вознаграждений. Не допускались к участию в кассе участники эмеритальных касс и работники железной дороги, достигшие возраста 60 лет. Кстати, у машинистов, их помощников, кочегаров, сцепщиков вагонов и кондукторов был льготный возраст выхода на пенсию – 50 лет. Чтобы получить полную пенсию, при прочих равных условиях, надо было прослужить на железной дороге не менее 25 лет.

Особенностью добровольного вступления в кассу служащих других ведомств было то, что спустя время выйти из кассы было невозможно. Добровольные взносы перечислялись в индивидуальном размере и в самими определяемые сроки. Капитал кассы дополнительно пополнялся за счет сумм от продажи невостребованного багажа, штрафных денег, арендной платы за торговлю газетами и книгами на железнодорожных станциях, пожертвований и иных поступлений.