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Equipar a Europa para la globalización: ¿qué puede hacerse desde la UE?.

Roger Liddle

¿Qué países de la UE han alcanzado buenos resultados y qué factores explican su éxito?

Teniendo en cuenta el crecimiento económico, el incremento del empleo y los indicadores de inclusión social comúnmente aceptados, los nórdicos son los países que más han progresado en la última década.1 Tradicionalmente, los analistas de las políticas sociales explican la excepción nórdica aludiendo al hecho de que se trata de países pequeños con un alto grado de homogeneidad y solidaridad social, lo que posibilita la construcción de un consenso social duradero por cuyo mantenimiento el público se muestra dispuesto a pagar impuestos significativamente más elevados que en el resto de Europa. En otras palabras, aunque los nórdicos hayan tenido un gran éxito, su experiencia es de una relevancia marginal para el resto de la Unión Europea. Yo creo, sin embargo, que Europa puede aprender algunas lecciones importantes de la experiencia nórdica que escapan de las explicaciones convencionales basadas en la excepción nórdica.

– Se trata de gobiernos activos que han intentado construir nuevas fuentes de ventajas competitivas. No solo es una cuestión de inversión en i+d, que en Suecia alcanza el porcentaje del pib más alto del mundo. También puede aplicarse a la velocidad en la difusión de las tecnologías de la información y a la inversión en educación. En este último aspecto, además de la prioridad que se otorga a la educación superior, influye una aproximación comprehensiva que invierte en la formación de la juventud desde una edad muy temprana, considerándose el modo más fiable para superar las desventajas heredadas y alcanzar el máximo potencial del individuo. Los nórdicos, por tanto, no se han limitado a desregular, liberalizar y esperar resultados (lo que uno de nuestros expertos define como el «consenso de la ocde»2) sino que han diseñado políticas públicas de forma activa que aseguran nuevas ventajas competitivas.

– Sus gobiernos mantienen un compromiso con la flexibilidad del mercado basado en el reconocimiento de que la única alternativa de los países pequeños es competir en una economía abierta y cada vez más global. Esta apertura se ha extendido al mercado laboral y en el caso danés, por ejemplo, la regulación para «contratar y despedir» se ha rebajado a niveles mínimos. De esta forma, todos los países nórdicos han intentado promover diferentes formas de flexi-seguridad.

– Al mismo tiempo, los gobiernos nórdicos han reafirmado su compromiso con formas modernas de la protección social: se trata de proteger personas no empleos. Este compromiso implica, por tanto, perseguir políticas activas que equipen a las personas con herramientas que les permitan afrontar los cambio del mercado laboral. Además, incluyen condiciones a unos beneficios sociales que implican derechos pero también responsabilidades.

La otra característica distintiva de la experiencia nórdica es que, en diversos momentos a finales de los 80 y principios de los 90, sus Estados del bienestar entraron en crisis; sin embargo, como gobiernos y sociedades fueron capaces de superarla mediante la reforma. Por el contrario, otros países europeos se han encontrado con el problema de los «vetos» –por ejemplo, normas constitucionales que afianzan la necesidad del consenso político o la oposición directa de las fuerzas sindicales– que han obstaculizado el camino reformista.3 Aunque los resultados no son siempre visibles, han existido esfuerzos considerables de reforma en la mayoría de los países de la ue, y, a pesar de las divergencias evidentes entre los diferentes modelos sociales, muchas de las reformas han seguido una tendencia convergente en asuntos como incentivar la creación de empleos de baja remuneración o contener el crecimiento insostenible del gasto social. Considerar estas reformas como fracasos implica ignorar el considerable periodo de incubación que precisa cualquier reforma para ser efectiva.4

¿Cuál debe ser el rol de la Unión Europea en la promoción de las reformas?

El impulso reformista inicial debe surgir de los propios Estados miembros. Mientras tanto, la ue puede jugar un rol importante en el proceso incentivando la reforma con razones sólidas y bien fundadas. Resulta simplista defender una división de competencias en la que Bruselas asume como tarea básica la liberalización, mientras la reforma social se mantiene en manos de los Estados miembros. A nivel europeo, las reformas del mercado son difíciles de vender políticamente si al mismo tiempo no se proponen mecanismos correctores que ayuden a los inevitables «perdedores» del proceso. Al mismo tiempo, existe un beneficio colectivo en la «reforma conjunta» basado en el impacto de los excedentes que produce un mayor potencial de crecimiento en la eurozona, siempre que se mejore la flexibilidad estructural.

(i) Nuevas fuentes de ventajas competitivas

Las recientes propuestas del Presidente de la Comisión sobre los Presupuestos de la UE en el sentido de «lisbonizar» los fondos estructurales y derivar un mayor gasto de la Política Agrícola Común (PAC) al desarrollo rural son un paso en la dirección adecuada. El desafío europeo consiste, como nos muestra la colaboración de Luc Soete, en «activar el conocimiento». El gasto del sector privado de la UE en investigación podría reconducirse positivamente si los Estados miembros aceptaran adoptar un marco común sobre las ayudas fiscales al I+D. A nivel europeo, las reglas de ayuda estatal están, actualmente, siendo revisadas para permitir un mayor apoyo público a la innovación.

Sin embargo, el principal problema del gasto europeo en investigación es que se extiende de manera difusa a través de demasiadas insti-tuciones. Los organismos de investigación de los Estados Unidos son mucho más disciplinados y concentran los fondos en un número limitado de centros de excelencia. Por otra parte, es necesario pensar en in-centivos para obtener una mayor cuantía de fondos privados en las universidades, e incluir la posibilidad de retrasar el pago de las tasas universitarias para que puedan abonarse en etapas posteriores a la vida estudiantil, ya que la educación superior incrementa las posibilidades de una mejor remuneración.

Otra idea podría ser explorar vías de financiación para crear nuevas cátedras a nivel europeo y así neutralizar la actual «fuga de cerebros» a Estados Unidos. Como indica Patrick Weil en su trabajo sobre la política de inmigración, Europa debería sustituir la actual «fuga de cerebros» por una verdadera «circulación de cerebros». Particularmente, las actuales políticas restrictivas de inmigración hacia los extranjeros formados y educados en universidades europeas imposibilita la obtención de beneficios a largo plazo, tanto en las economías europeas como en las del mundo en desarrollo.

(ii) La flexibilidad del mercado

En este apartado, las responsabilidades de la UE son claras: fortalecer el Mercado Único mediante la utilización de sus competencias y directiva de servicios, y crear un mejor escenario regulador para los negocios a través de una «mejor regulación». Pero también existe la posibilidad de utilizar instrumentos complementarios de la UE que asistan a los ciudadanos a través de los procesos de ajuste económico. En este sentido, las ideas del presidente Barroso sobre un Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) son bienvenidas. Loukas Tsoukalis ha escrito un texto específico sobre la racionalidad de dicho Fondo y cómo podría funcionar. Las ayudas deberían dirigirse a las personas y no ser instrumentos al servicio de empresas en apuros. Deberían estar a disposición de los Estados miembros como una ayuda de emergencia ante los shocks provocados por el mercado. También deberían incentivar la adopción de políticas innovadoras que dieran respuesta a la reestructuración del mercado, como becas de formación de trabajadores en paro, ayudas para crear nuevos negocios, ayudas para adquirir habilidades básicas y recibir una educación continuada (posiblemente a través de fórmulas de aprendizaje a lo largo de toda la vida) en un nuevo y quizás menos atractivo trabajo que aceptarían para aumentar su potencial productivo.

Además, como afirma Patrick Weil en su contribución, necesitamos suprimir el periodo transitorio fijado a los ciudadanos de los nuevos Estados miembros para ayudar a consolidar mercados laborales más flexibles, al menos en el caso de los que tienen títulos universitarios. Esta política podría tener el beneficio adicional de frenar la inmigración ilegal tanto interna como procedente de fuera de la UE.

(iii) Las formas modernas de protección social

Los sistemas del bienestar y los mercados de trabajo son principalmente responsabilidad de los Estados miembros. La UE asume la función de aplicar unos estándares legales mínimos; sin embargo, la «legislación dura», en la forma de imponer estándares mínimos, es un instrumento muy débil para conseguir reformas y puede acarrear nuevas formas de inflexibilidad. La cuestión consiste en averiguar si pueden conseguirse avances útiles mediante una «legislación blanda» –como el Método Abierto de Coordinación (MAC) y la revisión de la Estrategia de Lisboa, que enfatizan la asociación real basada en el compromiso mutuo entre los Estados miembros y las instituciones europeas, además de la obligación, aceptada por los Estados miembros, de preparar programas de reforma nacional que estén sujetos al análisis colectivo. En su capítulo, como veremos, Maurizio Ferrera defiende la necesidad de incluir una ambiciosa dimensión «asistencial» para Europa.

En este momento, el problema político es que resulta improbable que los Estados miembros presten demasiada atención a las guías y «hojas de ruta» dictadas desde Bruselas, porque el ánimo dominante en la Unión tiende a culpabilizar a las instituciones europeas y a las «tonterías» de Bruselas. Sin embargo, un progreso inicial sería factible si el Consejo Europeo identificara un número específico y selectivo de reformas prioritarias. Creemos que el área más prometedora, y una de las más minusvaloradas, es la que se centra en el cuidado de la infancia y el apoyo a su potencial de crecimiento. Teniendo en cuenta la considerable atención que se dedica al problema de las pensiones, el olvido de esta área resulta sorprendente. Un nuevo enfoque específico dirigido a la infancia podría incluir objetivos como la pobreza infantil, los incentivos europeos destinados al cuidado de la infancia y un examen del marco regulador de las bajas por maternidad y permisos de paternidad, así como facilitar un mayor equilibrio entre vida y trabajo.

De manera más general, el análisis colectivo a escala de la UE es deficiente, particularmente en asuntos como la evaluación de la calidad del gasto público de los Estados miembros. Por el contrario, existe una tendencia generalizada a centrar la atención en el nivel más cuantitativo y en el impacto sobre el déficit, sin entrar en detalles sobre cómo se realiza el gasto. Existe la posibilidad de que Europa encuentre una «hoja de ruta» para realizar una reforma integral que aborde los problemas de justicia social, al tiempo que reconduce el gasto hacia inversiones generadoras de ventaja competitiva. Pero para dinamizar estos procesos, deberían existir mejores mecanismos de evaluación de la calidad de los planes de gasto de los Estados miembros. Un Presupuesto reformado de la UE necesitaría dotarse de una estructura vigorosa que dirigiera a los Estados miembros hacia la reforma y asegurase que éstos van a cumplir sus compromisos.

1. La mejor aproximación sobre este tema la encontramos en el trabajo de André Sapir «Globalisation and the Reform of the European Social Models», presentado en el encuentro informal ECOFIN en Manchester en septiembre de 2005.

2. Karl Aiginger ha escrito de manera extensa sobre la experiencia nórdica. Véase, por ejemplo, «Labour Market Reforms and Economic Growth; the European Experience in the Nineties», WIFO Working Papers n.º 232, septiembre de 2004.

3. Wolfang Merkel analiza el fracaso relativo de los intentos de reforma de los gobiernos socialdemócratas en Francia y Alemania, en comparación con el resto de Europa.

4. El trabajo de Anton Hemerijk «Recalibrating Europe’s Semi-Sovereign Welfare States» muestra una visión más amplia y positiva de los intentos de reforma de los diferentes miembros de la Unión.