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Introducción

Patrick Diamond

El objetivo de la propuesta que presentamos es proporcionar elementos de debate de cara al Consejo Europeo del 23 y 24 de marzo de 2006. Desde el lanzamiento de la estrategia de Lisboa hace ya seis años, los jefes de gobierno han dedicado la Cumbre de Primavera a revisar el progreso económico y social europeo, además de evaluar los logros de la Unión Europea sobre los objetivos de Lisboa. Con ello la UE pretende convertirse en la primera economía mundial del conocimiento para 2010.

La intención inicial era dedicar una reunión anual a analizar el progreso sobre Lisboa y, de este modo, impulsar los esfuerzos encaminados a reformar la UE. Pero hasta los más ardientes defensores de la estrategia de Lisboa –incluyendo los colaboradores del presente trabajo– encuentran grandes dificultades para defender el éxito de este mecanismo de evaluación al más alto nivel. En demasiadas ocasiones, el debate de la Cumbre de Primavera ha caído en el ritualismo mientras que la agenda era secuestrada por crisis coyunturales de última hora. Las instituciones europeas han estado demasiado centradas en los procesos en lugar de en los resultados concretos.

Esperamos que la reunión de 2006 sea diferente. Hace un año desde que la Comisión Barroso relanzó Lisboa como la «estrategia de crecimiento y empleo» para Europa. Además, es la primera Cumbre de Primavera desde las derrotas en los referendos de Francia y los Países Bajos, una negativa que tiene serias implicaciones sobre la confianza pública en la integración europea y en la condición de la economía europea y sus Estados del bienestar.

Esta reunión supone, también, la primera oportunidad de evaluar sistemáticamente lo realizado por la Comisión Europea para avanzar en el desarrollo de las nuevas políticas aprobadas en la cumbre de Hampton Court en octubre de 2005.

Sin duda, nos encontramos ante una situación nueva para la reforma económica y social europea, en la que ya existen trabajos sobre las implicaciones de la globalización y la demografía para el futuro de la Europa Social, propuestas para la creación de un Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), el estimulante Informe Aho sobre innovación, y el Libro Verde de la Comisión sobre energía.

Se esperan pronto otros análisis de la Comisión Europea sobre los desafíos del I+D, la educación superior, la inmigración, la seguridad y las implicaciones de la demografía en la política social. Mientras tanto, nuevas ideas e iniciativas empiezan a surgir. Aun así, el asunto más importante sigue siendo comprobar si el mandato de la UE es suficientemente amplio y ambicioso, y si está en sintonía con los programas de reforma de los Estados miembros.

En este contexto, el proyecto de Policy Network sobre el futuro del Modelo Social Europeo (MSE) lo inició un grupo de renovadores provenientes de la socialdemocracia británica y de otros países europeos. De manera breve y concisa, el punto de partida de Policy Network es la creencia en un modelo social europeo reformado y el rechazo del modelo norteamericano o neoliberal como alternativa. En la economía global, la Europa Social debería reflejar las prioridades gemelas de la justicia social y la competitividad económica: un Estado del Bienestar de carácter solidario y unos servicios sociales sólidos serán, de hecho, fundamentales para triunfar en la economía del conocimiento y de los servicios del siglo XXI.

Por consiguiente, el tema que inspira esta colección de ensayos es la revitalización de la protección social en Europa. Aquí negamos el argumento de que la globalización ha convertido en obsoletos los objetivos originarios de protección e inclusión social diseñados por la UE –esto es, que una Europa Global no puede ser una Europa Social.

Por supuesto, muchos comentaristas piensan lo contrario.1 Se observa una crisis de proporciones históricas en la Unión Europea –una crisis en la protección social básica proporcionada a los ciudadanos europeos que es el resultado de los nuevos desafíos del mundo industrializado: la globalización, el envejecimiento y el cambio tecnológico acelerado. Precisamente, la política económica y social se encuentra en el núcleo de las actuales dificultades de la Unión Europea, mientras las presiones competitivas de China y la India fomentan miedos al futuro entre los pueblos europeos.

Los neoliberales argumentan que, en su loable deseo de proteger a los más vulnerables de la sociedad, los gobiernos europeos están lastrados por modelos corporatistas que los hacen menos flexibles y por tanto menos competitivos. Esto supone costes reales en términos de puestos de trabajo y crecimiento en el conjunto de la UE, y explicaría el bajo rendimiento europeo desde finales de los 80.

Los costes laborales y los impuestos son supuestamente mucho más altos en Europa que en los Estados Unidos y, según los defensores del neoliberalismo, esto implica tasas de crecimiento y de creación de empleo mucho más bajas. De hecho, se afirma que si Europa hubiera seguido el modelo americano habría creado 28 millones de puestos de trabajo más y cada trabajador habría producido 7.500 euros más al año. Y por si las comparaciones desfavorables con los Estados Unidos no fueran suficientes, se recuerda que Europa necesita, además, despertarse ante el desafío que emerge del Pacífico. Como muestra, la carga impositiva media en la región del Pacífico es del 29.6%; en Estados Unidos es del 28.9%; sin embargo, en la Unión Europea es del 41%.

Desde la creación de las Comunidades Europeas en los años 50, Europa ha buscado la integración económica, no sólo como sustrato de una mayor unión política, sino manteniendo la creencia de que la liberalización de los mercados produciría crecimiento e innovación. El programa del Mercado Único de mediados de los 80 también pretendía que los países europeos pudieran competir globalmente. Pero los críticos neoliberales de la integración europea argumentan que el peso de los impuestos y la regulación en los Estados miembros, combinado con las directivas impuestas desde Bruselas, ha tenido el efecto opuesto, «conteniendo el flujo empresarial que debería estar inundando Europa».2 Según este análisis, Europa debería asemejarse más a Estados Unidos mediante el recorte del gasto público, la reducción de la regulación, la rebaja de los impuestos, etc.

Esta visión de la superioridad de las prácticas y políticas norteamericanas sobre las europeas, y su inevitable reivindicación a largo plazo, está bien documentada. En la Europa contemporánea, esta posición se relaciona con tres afirmaciones a menudo fundidas en una sobre la globalización:3

1 En una era caracterizada por la inversión extranjera directa y la movilidad del capital productivo, los regímenes de impuestos «punitivos» asociados al bienestar y la provisión social sólo consiguen precipitar la huída de los capitales.

2 Las políticas económicas nacionales están convergiendo alrededor de normas neoliberales en una era caracterizada por la liberalización y la desregulación financiera.

3 En una era de gran movilidad laboral, los mercados de trabajo altamente cualificados y de alta remuneración son difíciles de proteger, lo que genera una «carrera» desreguladora a fin de atraer y retener inversiones.

Pero si los exponemos a escrutinio empírico, estos argumentos muestran serias limitaciones. En general, se ha demostrado que exageran los efectos homogeneizadores de la globalización. No explican, por ejemplo, el caso de los países nórdicos, que constituyen las economías más dinámicas del contexto europeo y, al mismo tiempo, tienen las tasas de impuestos en relación al PIB más elevadas de la UE.

La tasa de impuestos es solamente uno de los factores que determinan la localización empresarial y las decisiones de inversión, siempre que el régimen de impuestos promueva fórmulas para neutralizar los efectos negativos que éstos puedan tener. Por ello, aunque es cierto que los mercados liberalizados pueden facilitar la innovación y el ajuste en un ambiente económico de cambio acelerado, no existe una inconsistencia inherente entre la competitividad en el mercado global, la creación de una economía flexible y la promoción de Estados del bienestar sólidos en Europa.

Esta propuesta desafía directamente la idea neoliberal de que las presiones contemporáneas sobre los Estados del bienestar europeos son el resultado exclusivo de la lógica de la globalización. Necesitamos ver la globalización «no como una inexorable dinámica sino como una tendencia en la que existen contra-tendencias, o al menos ante la cual se pueden movilizar contra-tendencias».4

No somos complacientes ni creemos que existen estructuras intocables en los Estados europeos del bienestar. Indudablemente, la Europa Social es un paisaje que ha estado congelado demasiado tiempo y no ha conseguido adaptarse a los nuevos desafíos estratégicos. Dentro de los Estados miembros, los modelos de protección social europea no han hecho frente a las fuerzas endógenas –el progresivo envejecimiento de la población, los nuevos modelos de familia, los estilos de vida de la post-escasez– que suponen ahora las mayores prioridades de la reforma estructural.

En la actualidad, Europa se encuentra amenazada por desigualdades crecientes que demandan una nueva respuesta igualitaria. Las tendencias estructurales en la economía global están provocando desigualdades sustanciales en salarios y distribución de la renta; sin embargo, con de-masiada frecuencia en los debates sobre la reforma europea estas cuestio-nes no se han tomado en consideración. A todos los niveles, los gobiernos han fracasado ante el reto de equipar a los individuos con los recursos necesarios para enfrentarse a las nuevas incertidumbres de la vida laboral, a la necesidad de afrontar realidades como la posesión de habilidades obsoletas o una educación inadecuada. Sorprendentemente, durante la última década, la pobreza infantil ha seguido creciendo en la UE. Ante esta situación, los Estados del bienestar han puesto demasiado énfasis en la redistribución pasiva de la renta y la protección social –y no han hecho lo suficiente para fomentar las capacidades y equipar a los individuos para los nuevos desafíos competitivos.

Paradójicamente, el bajo rendimiento económico y social de los Estados miembros alimenta la crisis de legitimación ante la que, actualmente, se encuentra la UE. Se responsabiliza a la UE de perpetuar la liberalización económica y la expansión europea, y de permitir una mayor inmigración –elementos que se consideran causa principal del hundimiento de los niveles de vida y empleo. Las decisiones de Bruselas pueden parecer alejadas de las tensiones étnicas en nuestras ciudades, o de las angustias del paro de larga duración en las regiones desindustrializadas, pero sin una Europa Social robusta, las aspiraciones de una Europa Global quedarán disipadas mientras el populismo y el nacionalismo se reafirman.

Necesitamos, por tanto, un profundo debate sobre el futuro de la Europa Social. Tal como se han desarrollado los acontecimientos, la agenda de Hampton Court corre el riesgo de convertirse en una serie desconectada de iniciativas políticas, sin ninguna duda deseables, pero incoherentes como estrategia conjunta de futuro. En este sentido, veremos como la contribución de Anthony Giddens sugiere, de forma clarificadora y decidida, una amplia visión conceptual de Europa que puede ayudar a esta puesta en común.

En su propuesta, Giddens argumenta que las ideas europeas del bienestar tienen que cambiar: necesitamos pensar más en términos de bienestar positivo e introducir, en nuestro concepto de justicia social, nuevos elementos como los de vida saludable y medio ambiente sostenible.

Estos temas tienen que resolverlos en gran medida los Estados miembros a nivel nacional. El debate sobre el futuro de los modelos sociales europeos debería reflejar el espíritu de la subsidiaridad. Como afirma Roger Liddle en su trabajo, centralizar la acción en el nivel europeo puede ser contraproducente –aunque la UE puede incentivar y estimular reformas dentro de los Estados miembros que vayan más allá del Método Abierto de Coordinación (MAC). La revisión del presupuesto de la UE en 2008, según él, debería plantear la necesidad de crear nuevos instrumentos presupuestarios que proporcionen incentivos para la reforma en los países europeos.

En este sentido, Maria João Rodrigues enfatiza que las políticas de inclusión social deben actualizarse y prestar una mayor atención al desarrollo de nuevas capacidades sociales y profesionales que vayan más allá de asegurar una renta básica. El impulso de las políticas de bienestar debería dirigirse a fomentar capacidades, en lugar de centrarse en la redistribución como medio de compensación individual ante las crisis que puedan producirse. Como sherpa portuguesa que inició el proceso de Lisboa en 2000, Maria João Rodrigues propone algunas reflexiones sobre los pasos a seguir en este sentido.

Otros ensayos del presente volumen se prepararon para la cumbre de Hampton Court durante la presidencia británica de la UE en octubre de 2005.

Joakim Palme da un testimonio elocuente del éxito de los Estados del bienestar escandinavos, que combaten las desigualdades sociales manteniendo al mínimo las tasas de pobreza en las familias con hijos y en los ancianos. Este modelo de política de familia apoya la participación de la fuerza laboral femenina, al mismo tiempo que incentiva la participación masculina en el cuidado de los hijos.

Maurizio Ferrera también propone la creación de servicios de aten-ción para familias y niños, con medidas específicas para asistir a las familias monoparentales. Tanto Palme como Ferrara pretenden mostrar cómo la política social es un elemento esencial que determinará la base impositiva del futuro, y por tanto piden que Europa sitúe a la infancia en un lugar privilegiado y desarrolle la «dimensión asistencial» como cuarto pilar de la integración europea.

Estos autores nos recuerdan que el propósito de la reforma en Europa no es recortar los gastos del Estado del bienestar sino crear una base industrial más productiva y dinámica que pueda financiar de manera sostenible los sistemas de protección social europeos en los años venideros.

Luc Soete propone incrementar el nivel mínimo de habilidades en cada sector y cluster de la economía europea mediante la «activación del conocimiento», y renovar la educación superior para disminuir la distancia que nos separa de los Estados Unidos. La capacidad en I+D no depende solamente de las instituciones dedicadas a la investigación, sino que además se potencia con la creación de unas condiciones adecuadas, a través de incentivos fiscales, promoción de carreras de investigación y derechos de propiedad intelectual –que resultarán esenciales si Europa pretende continuar siendo competitiva en la economía global.

Loukas Tsoukalis defiende la idea del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), que puede ayudar a los trabajadores a adaptarse al cambio económico. En lugar de proteger los puestos de trabajo mediante subsidios a empresas que no tienen viabilidad a largo plazo, la clave se encuentra en promover la rapidez de la reinserción en el mercado laboral.

Patrick Weil argumenta que Europa necesita repensar su visión de la inmigración. Afirma que la política de cuotas ha fracasado y que la UE debería adoptar una política de re-circulación, mediante la cual los inmigrantes que trabajan o estudian en Europa, y luego vuelven a sus países de origen, no pierdan el derecho de regreso.

En conclusión, el propósito de la política social, a nivel europeo, consiste en señalar objetivos deseables e incentivar la reforma, asumiendo la variedad de prácticas de carácter nacional y regional mediante las que se financian las pensiones o los sistemas de salud. Esta pluralidad de prácticas, sin embargo, no evita la necesidad de programas europeos que otorguen un valor añadido a la reforma de los Estados del bienestar y los servicios públicos de los Estados miembros. La subsidiaridad no es una idea arcana procedente de la teoría política sino la clave para una política social y económica efectiva. A través de ella puede conseguirse vitalidad, flexibilidad e innovación, a la hora de diseñar políticas que beneficien a todos los Estados miembros de la UE y aseguren la Europa Social como Europa Global en el siglo XXI.

1. Véase Irwin Stelzer, «Euro Death», The Sunday Times, 13 de junio, 2005.

2. Michael Howard, discurso en la Conferencia de News Corporation en Cancún, México 19 de marzo de 2004.

3. Véase C. Hay, M. Watson y D. Wincott, «Globalization, European Integration and the Persistence of European social Models», polsis Working Papers 3/99, Universidad de Birmingham, 2005.

4. Véase C. Hay et al.