Читать книгу Dobre rządy - Pierre Rosanvallon - Страница 6

WSTĘP

Od jednej formy demokracji do innej

Nasze systemy polityczne można nazwać demokratycznymi, jednak nasze społeczeństwa nie są demokratycznie rządzone. W tej rozbieżności tkwi przyczyna szerzącego się obecnie poczucia bezradności i rozczarowania demokracją. Mówiąc dokładniej: nasze systemy są uważane za demokratyczne w tym sensie, że wybieramy władze w drodze głosowania na rywalizujących ze sobą kandydatów oraz że żyjemy w państwie prawa, które uznaje i chroni wolności jednostki. Systemy te niewątpliwie nie są jednak idealne. Wyborcy często mają wrażenie, że ich prawni reprezentanci o nich zapominają, i poza momentem wyborów lud właściwie nie czuje się suwerenem. Jednak zjawiska te nie powinny przesłaniać innego, którego istota nie została jeszcze właściwie zdefiniowana; chodzi o złe rządzenie, które podstępnie toczy nasze społeczeństwa. W rzeczywistości życie polityczne to nie tylko interakcje między instytucjami właściwymi dla danego systemu politycznego, lecz także konkretne działania rządów, to znaczy codzienne zarządzanie sprawami publicznymi, podejmowanie decyzji i wydawanie nakazów. Chodzi o sprawowanie władzy, a zatem o to, co w terminologii konstytucyjnej nazywane jest władzą wykonawczą – właśnie z nią obywatele mają bezpośrednio do czynienia w życiu codziennym. Środek ciężkości dezyderatów kierowanych pod adresem demokracji niepostrzeżenie się przesunął. Długo skupiano się na związku między wyborcami a wybranymi przez nich przedstawicielami, obecnie na pierwszy plan wysunęła się relacja między rządzącymi a rządzonymi. Jednak dokonało się przesunięcie akcentu, a nie całkowita zmiana optyki. Problem właściwej reprezentacji wciąż jest istotny, zresztą mówi się nieustannie o „kryzysie przedstawicielstwa” (do której to kwestii wrócimy później). Lecz obecne poczucie niedostatku demokracji ma także inne źródło. Obywatele odczuwają niedosyt demokracji, bo nikt ich nie słucha, decyzje są podejmowane bez konsultacji z nimi, ministrowie nie wywiązują się ze swoich obowiązków, przywódcy kłamią bezkarnie, politycy żyją w zamkniętym światku, niedostatecznie rozliczani ze swoich działań, a funkcjonowaniu administracji daleko do przejrzystości.

Problem tkwi w tym, że ten wymiar życia politycznego nigdy nie był sam w sobie przedmiotem pogłębionej refleksji. Demokracja zawsze była rozważana jako ustrój polityczny, nie była traktowana jako szczególna forma sprawowania rządów. Świadczy o tym poniekąd fakt, że słowa régime (ustrój) i gouvernement (rządy) pierwotnie miały to samo znaczenie^[1]. Kwestia ta istotnie mogła wydawać się drugorzędna w historycznie pierwszej formie ustroju demokratycznego – formie parlamentarno-przedstawicielskiej, w której władza prawodawcza odgrywała dominującą rolę. Lecz obecnie rdzeniem systemu stała się władza wykonawcza, przez co demokracja przyjmuje inną formę – formę prezydencko-gabinetową (modèle présidentiel-gouvernant). Dawniej krytyka systemu skupiała się nieodmiennie na niewłaściwej reprezentacji społeczeństwa we władzach, obecnie należy brać także pod uwagę niewłaściwe sprawowanie rządów. W niniejszej książce przedstawiam historię tej przemiany i wcześniejszej tendencji do minimalizowania znaczenia władzy wykonawczej, a następnie kładę fundamenty pod teorię demokratycznego rządzenia.

Dryfowanie demokracji ku formie prezydenckiej

Niech punktem wyjścia dla naszej refleksji będzie stwierdzenie następującego faktu: od mniej więcej trzydziestu lat naturę i formę ustrojów demokratycznych radykalnie odmienia tendencja do umacniania politycznej roli prezydenta. Tendencja ta wyraża się w najprostszy i najbardziej oczywisty sposób w trybie wyłaniania osoby stojącej na czele władzy wykonawczej – na drodze wyborów powszechnych. Wydarzenia polityczne na całym świecie stale przypominają o głównej roli tej postaci w życiu politycznym narodów. A jednak do tej pory nie zdawano sobie sprawy z doniosłości tego zjawiska. Wynika to z różnych przyczyn. W nowych demokracjach, a takie są najliczniejsze – w Azji, Afryce, Ameryce Łacińskiej, w państwach powstałych z rozpadu Związku Radzieckiego lub w świecie arabskim – przyjęto tę procedurę wyboru prezydenta bez namysłu, jako logiczną konsekwencję obalenia reżimów despotycznych i uznania suwerenności ludu; stosowność procedury nie wymagała uzasadnienia. Nawet w krajach, w których ujawniają się najsilniejsze tendencje nieliberalne, takich jak Rosja czy Turcja, nikomu do głowy nie przychodzi, by ją podważać. W młodych demokracjach wybory prezydenckie jawią się jako równoznaczne z wyborami powszechnymi.

Na obszarze starszych demokracji dokonująca się przemiana też nie była przedmiotem pogłębionych analiz, choć z innych powodów. W Stanach Zjednoczonych dlatego, że funkcja prezydenta została wprowadzona już w Konstytucji z 1787 roku i że nawet jeśli wybory szefa władzy wykonawczej są tutaj formalnie dwustopniowe, to od blisko stu lat są one praktycznie równoważne wyborom powszechnym, zważywszy na wprowadzenie systemu prawyborów w poszczególnych stanach. Trzeba jednak pamiętać, że zasada rozdziału władz charakteryzująca amerykański system polityczny ogranicza dominującą rolę prezydenta. Nic więc dziwnego, że Amerykanie mają nie tyle poczucie przemiany^[2], ile stopniowej ewolucji, w której takie wydarzenia, jak kryzys 1930 roku czy zamachy z 11 września 2001, miały istotny wpływ na rozszerzenie sfery prezydenckich uprawnień. Argument walki z terroryzmem sprawił, że ostatnio akceptuje się nawet działania rządu właściwe dla stanu wyjątkowego i tendencję do wyposażania władzy wykonawczej w nieograniczone kompetencje w niektórych dziedzinach.

W całej Europie wybory powszechne wywalczono ponad sto lat temu. Były one wówczas związane z ustanowieniem zgromadzeń przedstawicielskich i początkowo nigdzie nie miały zastosowania do wyłaniania szefa władzy wykonawczej – z wyjątkiem Republiki Francuskiej 1848 roku i niemieckiej Republiki Weimarskiej z 1919. Zdecydowana większość krajów europejskich pozostała, w wymiarze konstytucyjnym, w tym pierwszym stadium ustroju demokratycznego. Stało się tak z różnorakich powodów. Po pierwsze, w wielu krajach rozwój demokracji dokonywał się w ramach monarchii konstytucyjnej. Tak było w Wielkiej Brytanii, Belgii, Holandii, Luksemburgu, Danii, Szwecji i Norwegii. Pod tym względem Europa jawi się jako przechowalnia instytucji liberalnej demokracji, jakie pojawiły się w XIX wieku. W tych monarchiach nigdy nie było mowy, i być mowy nie mogło, o wyłanianiu premiera, szefa egzekutywy, na drodze wyborów powszechnych – oznaczałoby to podważenie prerogatyw Korony. Premierem zawsze zostaje mianowany przywódca partii bądź koalicji, która wygrała wybory, a zatem zdobyła większość w parlamencie. Następnie mamy przypadek krajów, które zaznały nazizmu i faszyzmu, czyli Niemcy i Włochy. Oba przyjęły instytucję prezydenta, lecz jest on wybierany przez parlament i pełni tylko funkcje reprezentacyjne; premier z kolei jest mianowany przez tegoż prezydenta w zależności od tego, kto w wyniku wyborów zdobył większość w parlamencie. Niemcy po 1919 roku przeprowadziły eksperyment z wyłanianiem prezydenta Rzeszy w drodze wyborów powszechnych, co doprowadziło w efekcie do objęcia władzy przez Adolfa Hitlera, we Włoszech w 1925 roku Benito Mussolini wprowadził dyktaturę. Wspomnienie tragicznej historii międzywojnia sprawiło, że po 1945 roku oba te kraje zdecydowały się na obecne instytucje. W państwach południa Europy, Hiszpanii, Grecji i Portugalii, które późno, bo dopiero w latach 70. XX wieku, pożegnały się z dyktaturą, też zdecydowano się na ostrożną, rzec by można, drogę powrotu do demokracji. Hiszpania przywróciła monarchię, Grecja przyjęła tradycyjny ustrój parlamentarny, w którym prezydent jest wybierany przez parlament i nie jest faktycznym szefem władzy wykonawczej. Portugalia stanowi wyjątek. Prezydent jest tutaj wybierany w wyborach powszechnych, ale zajmuje dość szczególną pozycję, ukształtowaną zgodnie z dawną liberalną koncepcją władzy moderującej (w żadnym innym kraju w XX wieku nie szukano tak często inspiracji w dziełach Benjamina Constanta!). Teksty prawne czerpią z tej koncepcji, ale to praktyka nadała prezydentowi szczególną rolę po 1976 roku; rolę mało widoczną w spokojnych czasach, bardziej aktywną w okresach kryzysowych, przy czym jego stosunki z parlamentem są regulowane zarazem jego legitymacją wyborczą i moralną. W późniejszych latach, po rozpadzie bloku komunistycznego w 1989 roku, państwa Europy Wschodniej, inaczej niż państwa powstałe z rozpadu samego ZSRR, dokonały takiego samego wyboru jak wspomniane kraje południa, na ogół wprowadzając system, w którym na czele władzy wykonawczej stoi premier^[3].

Tak więc Europa zdaje się nie uczestniczyć w ogólnoświatowej tendencji do zwiększania roli prezydenta w życiu politycznym. Oczywiście ważnym wyjątkiem jest Francja^[4], która w wyniku referendum przyjęła w 1962 roku procedurę wyłaniania prezydenta w drodze bezpośrednich wyborów powszechnych i tym samym zapoczątkowała współczesny trend ku prezydenckiej formie rządów. Model amerykański istniał co prawda już wcześniej, ale było to konstytucyjne dziedzictwo przeszłości, nie nadające się do powielania w XX wieku^[5], tymczasem formułę francuską można było zaszczepiać na całym świecie. To zwiększenie znaczenia funkcji prezydenta zostało bardzo dobrze przyjęte przez francuskich wyborców, lecz w oczach polityków długo jawiło się jako podejrzane. Usankcjonowane konstytucyjnymi zapisami możliwości działania prezydenta były uważane za niebezpieczne, a nieufność potęgowały wspomnienia cezaryzmu, który został odrzucony z racji związanego z nim antyliberalizmu, a nikt nie zastanawiał się, dlaczego w oczach znacznej części społeczeństwa stanowił on wcielenie demokratycznego ideału. Tak więc we Francji wzrost znaczenia prezydenta często uchodził za niezbędny, lecz problematyczny, za swoistą narodową chorobę, z której należy się wyleczyć, a nie za pierwszą przymiarkę nowej formy demokracji.

Podstawowa przesłanka − supremacja władzy wykonawczej

Poza wzmiankowanymi różnicami, będącymi głównie dziedzictwem przeszłości, trzeba dostrzec, że dryfowanie ku prezydenckiej formie demokracji jest wszędzie konsekwencją głębszej ewolucyjnej przemiany politycznej: wzrostu znaczenia władzy wykonawczej. To właśnie zjawisko leży u podstaw rosnącej roli instytucji prezydenta; gdy obecnie mówimy po prostu o władzy, mamy na myśli władzę wykonawczą. Władza wykonawcza ciągle i bezpośrednio oddziałuje na społeczeństwo, dzień w dzień podejmuje decyzje i wyraża swoje opinie i zamiary – to od niej obywatele oczekują, że będzie satysfakcjonująco zarządzała warunkami ich działalności zawodowej i życia osobistego. Żądają zatem, by wykazywała się skutecznością działania i ponosiła odpowiedzialność za swoje czyny^[6]. Stąd tendencja do polaryzacji i personalizacji władzy wykonawczej. O ile formalny trend do prezydenckiej formy demokracji, wyrażający się w przyjęciu wyborów powszechnych jako trybu wyłaniania prezydenta, nie objął niektórych krajów, o tyle zjawisko polaryzacji i personalizacji władzy wykonawczej związane ze wzrostem jej znaczenia jest powszechne. Nie dziwi zatem, że specjaliści z zakresu nauk politycznych mówią o „zamaskowanych wyborach” w odniesieniu do trybu wyłaniania premiera w starej Europie^[7]. Dokonało się globalne przeobrażenie demokracji, niezależnie od tego, czy znalazło ono odbicie w konstytucjach, czy nie.

Chcąc należycie opisać tę przemianę, należy omówić także inne organy rządzące obok samej instytucji prezydenta, choć to ona jest w większości krajów osią systemu rządzenia. Organy te są aktywnym rdzeniem nowej, prezydencko-gabinetowej formy demokracji. Termin „władza wykonawcza”, choć wciąż używany, w rzeczywistości nie odpowiada już nowemu statusowi tych organów, a to ze względu na skojarzenia z mechaniczną biernością, które długo wywoływał w przeszłości. Nawet władza ustawodawcza, wykażemy to szczegółowo poniżej, została de facto podporządkowana funkcji rządzenia. Tak więc organy rządzące trzeba rozpatrywać jako zintegrowaną całość. Obecnie uznajemy tę dominację funkcji rządzenia za rzecz tak oczywistą, że umyka naszej uwadze przewartościowanie, do jakiego doszło. Jeżeli jednak na sprawę spojrzeć z perspektywy historyka, uderza fakt, że dokonała się diametralna zmiana względem założycielskiej wizji nowoczesnych demokracji, która wyraziła się między innymi w rewolucji francuskiej i rewolucji amerykańskiej. U podstaw niniejszej książki leży hipoteza, że trudno nam dostrzec prawdziwe przyczyny współczesnego rozczarowania demokracją właśnie dlatego, że nie przeanalizowaliśmy w klarowny sposób tej zmiany paradygmatu; dlatego też trudno nam wskazać drogę dalszego postępu demokracji.

Model parlamentarno-przedstawicielski

Zacznijmy od omówienia modelu parlamentarno-przedstawicielskiego, pierwszego, jaki się pojawił w dziejach. Jego zdefiniowaniu poświęcili swój trud ojcowie założyciele, autorzy pierwszych konstytucji amerykańskiej i francuskiej. Został on zbudowany w oparciu o dwie zasady: zaprowadzenia rządów prawa i nastania ludu jako prawodawcy^[8]. Rządy prawa, bo prawo było pojmowane jako forma władzy w swej istocie nieuciskająca, gdyż było bezosobową regułą. Ta bezosobowość była uważana za najbardziej pożądaną cechę polityczną, cechę nierozerwalnie liberalną i demokratyczną. Władza była dobra, tylko jeżeli posiadała ten przymiot. Dla ludzi końca XVIII wieku tak wyrażało się najpełniej zerwanie z absolutyzmem, utożsamianym z władzą jednej osoby, władzą strukturalnie arbitralną. Ta właśnie cecha uzmysławia, jak bardzo model prezydencko-gabinetowy, oparty na personalizacji władzy, różni się od modelu parlamentarno-przedstawicielskiego.

Drugą zasadą było nastanie ludu jako prawodawcy, gdyż uznawano, że to lud jest źródłem wszelkiej władzy. W Ameryce określano go mianem fountain of power, we Francji mówiono o nim „suweren”. W takiej sytuacji prawo mogło być rozumiane jako „wyraz woli powszechnej”, zgodnie z formułą użytą w Deklaracji praw człowieka i obywatela z 1789 roku, w której artykuł 6 głosił, że „Wszyscy Obywatele mają prawo brać osobiście lub poprzez swoich przedstawicieli udział w [jego] tworzeniu”. Tak więc główną, centralną władzą była władza ustawodawcza, podczas gdy władza wykonawcza była traktowana jako drugorzędna, także ze względu na ograniczony wymiar ówczesnej sfery działalności publicznej. W efekcie, dyskusja nad systemem demokracji skupiała się w XVIII i XIX wieku na określeniu optymalnej organizacji władzy ustawodawczej, a jej jądrem była natura relacji przedstawicielstwa.

Poszukiwania dróg ulepszania demokracji koncentrowały się na trzech kwestiach. Po pierwsze, na demokratyzacji wyborów. Chodziło na przykład o to, by zmniejszyć wpływ ugrupowań u władzy i różnorakich koterii na decyzje wyborcze obywateli. I tak we Francji 1848 roku i w czasach Drugiego Cesarstwa grupy robotnicze energicznie sprzeciwiały się dominacji adwokatów i dziennikarzy nad komitetami wyborczymi. W Ameryce na przełomie XIX i XX wieku cel ten przybrał formę kampanii ruchu postępowego, ostatecznie zwycięskiej, na rzecz wprowadzenia systemu prawyborów i ograniczenia znaczenia bosses, pociągających za wszystkie polityczne sznurki. Toczono również bitwy o ograniczenie kumulacji mandatów i czasu ich trwania – te zdecydowanie rzadziej były wieńczone sukcesem. W XIX wieku często też rozważano wprowadzenie mandatów imperatywnych^[9]. Pomysł ten – formalnie niekompatybilny z klasyczną doktryną parlamentaryzmu, opartą na zasadzie niezależności przedstawiciela w stosunku do tych, których reprezentuje^[10] – częściowo się przyjął i doprowadził do formułowania programów czy platforms, które, choć pozbawione wartości prawnej, stanowią pewną formę uznania zależności reprezentantów od wyborców.

Drugim kierunkiem poszukiwań było dążenie do wzmocnienia przedstawicielskiego charakteru osób wybranych. Chodziło w szczególności o to, by grupy społeczne były należycie reprezentowane; właśnie dlatego powstawały partie klasowe (wątek „specjalnej reprezentacji proletariuszy” pojawił się w Europie już w 1830 roku). W połowie XIX wielu walczono o reprezentację proporcjonalną, mającą ulepszyć „ekspresyjną funkcję” parlamentu, jak mówiono w Wielkiej Brytanii, gdzie idea doczekała się pierwszego opracowania teoretycznego i była przedmiotem najintensywniejszych kampanii politycznych.

Po trzecie, propozycje ulepszenia demokracji skupiały się na procedurze referendum. W ostatnich dekadach XIX wieku w Europie toczyły się ożywione dyskusje na temat bezpośredniego stanowienia prawa przez lud. Najdonośniej wypowiadali się w tej kwestii amerykańscy działacze ruchu postępowego oraz niemieccy i francuscy socjaliści, spadkobiercy bonapartyzmu. Do chóru dołączały nawet głosy konserwatystów, między innymi w Wielkiej Brytanii – sądzili oni, że w pewnych okolicznościach prawo weta przyznane ludowi może stanowić pożyteczny zawór bezpieczeństwa.

Te różne wizje postępu demokracji, wpisane w model parlamentarno-przedstawicielski, pojawiały się w szkicowej postaci już w czasach rewolucji francuskiej, a ostre krytyki „arystokracji przedstawicielskiej” rozlegały się już jesienią 1789 roku. Uderza fakt, że dwa stulecia później zniecierpliwienie i oczekiwania związane z postępem demokracji nadal ogniskują się wokół tych trzech kwestii. Oczywiście adaptując je do nowego kontekstu. Na przykład idea reprezentacji klasowej została przyćmiona przez postulat reprezentacji mniejszości czy kwestię równości politycznej kobiet i mężczyzn. Lecz poza tym, co zadziwiające, nie widać większych zmian. Jedyną prawdziwą innowacją jest pojawienie się pomysłu wyborów losowych. Jednak w gruncie rzeczy jest to propozycja zastąpienia wyborów przedstawicieli w drodze głosowania inną procedurą, mającą w założeniu zapewnić lepszą reprezentatywność instytucji władzy, tak więc pozostaje ona wpisana w paradygmat parlamentarno-przedstawicielski^[11]. Także pojęcie demokracji uczestniczącej wpisuje się zasadniczo w trend poszukiwania metod doskonalenia demokracji przedstawicielskiej bądź wyjścia poza nią. We wszystkich przypadkach fundamentalnym elementem demokratycznego ideału jawi się natura i jakość związku między przedstawicielami a tymi, których reprezentują, jak również możliwości bezpośredniej interwencji obywateli.

Stosunek rządzący−rządzeni

W epoce, gdy dominującą pozycję zajmuje władza wykonawcza, kluczową sprawą dla demokracji jest kontrola tejże władzy wykonawczej przez społeczeństwo. Tak więc niezmiernie ważna staje się relacja rządzący−rządzeni. Próby optymalizacji tego stosunku nie mogą mieć na celu pełnej samorządności ludu (podczas gdy ideał ludu-prawodawcy jest realizowalny), samo bowiem pojęcie rządzenia zakłada funkcjonalne rozróżnienie między rządzonymi a rządzącymi^[12]. Celem jest utrzymanie wyłącznie funkcjonalnego charakteru tej relacji, a to poprzez zdefiniowanie warunków, jakie muszą spełniać działania rządzących, by obywatele mogli je aprobować, uznając jakby za własne, i by nie stały się one aktami dominacji, wyrazem oligarchicznej władzy, oderwanej od społeczeństwa. Problem tkwi w tym, że jedyne, co do tej pory wprowadzono dla osiągnięcia tego celu, są wybory powszechne osoby stojącej na czele aparatu wykonawczego. Lecz w ten sposób zaprowadzona zostaje jedynie demokracja przyzwolenia (démocratie d’autorisation), wydane zostaje zezwolenie na rządzenie. Ni mniej, ni więcej. A to nie wystarcza, zważywszy na to, jak często na świecie wybrani demokratycznie prezydenci nie zachowują się, jak na demokratów przystało.

Można uznać, że wybór przez głosowanie, jeśli spełnia pewne warunki, może generować właściwą relację między przedstawicielami a tymi, których reprezentują^[13], jednak nie odnosi się to do relacji między rządzącymi a rządzonymi. To kwestia fundamentalna. Historycznie rzecz biorąc, wyłonienie przedstawiciela polegało zasadniczo na wyrażeniu własnej tożsamości lub przekazaniu mandatu, a obu tych rzeczy można doskonale dokonać poprzez głosowanie. Uważano bowiem, że wybory nadają przedstawicielowi właściwe mu cechy i celowość oraz trwałość. Natomiast wybór rządzącego tylko legitymizuje jego pozycję instytucjonalną. W tym sensie wybory rządzącego w mniejszym stopniu spełniają demokratyczny ideał niż wybory przedstawiciela^[14]. Dlatego w tym przypadku pojawia się absolutna konieczność uzupełnienia demokracji przyzwolenia demokracją sprawowania władzy. Chodzi o określenie cech, jakich ludzie oczekują od rządzących, oraz zasad regulujących ich stosunki z rządzonymi. Obecnie sprawą najwyższej wagi jest zaprowadzenie takiej demokracji. To jej niedostatek dopuszcza do tego, że wybory osoby stojącej na czele władzy wykonawczej otwierają drogę dla nieliberalnego reżimu, a w niektórych przypadkach wręcz dla dyktatury. Najnowsza historia dostarcza mnóstwa przykładów tego typu, a najstarszą ilustracją tego zjawiska był francuski cezaryzm w XIX wieku. Dwudziestowieczne mordercze i destrukcyjne patologie demokracji oraz reżimy totalitarne były patologiami przedstawicielstwa. Ówczesne władze tego typu twierdziły, że pokonują strukturalne niemożności i ograniczenia systemu przedstawicielskiego, gdyż doskonale ucieleśniają społeczeństwo, i ta doskonała adekwatność usprawiedliwiała absolutyzm ich rządów. Jasne jest, że te dawne patologie wciąż istnieją, lecz w XXI wieku pojawiły się patologie innej natury. Wywodzą się one ze sprowadzenia demokracji do zwykłej procedury przyzwolenia. Jeżeli faktycznie istnieje choroba „prezydencjalizacji”, to właśnie w takim sensie – zaniku pewnych funkcji^[15].

Głównym celem niniejszej książki jest zdefiniowanie cech demokracji sprawowania władzy. W tym samym kierunku prowadzą poszukiwania – po omacku i ogólnikowo – liczne ugrupowania społeczeństwa obywatelskiego i kręgi aktywistów społecznych. Wysuwają one żądania przejrzystości, transparentności, wzywają do budowy demokracji sieciowej, nawiązują do idei rządu otwartego (ang. open governement) – żeby przywołać kilka zwrotów, które pojawiają się na wszystkich ustach, pod wszystkimi piórami. Niniejsze opracowanie to propozycja uporządkowania tych aspiracji i refleksji, przy czym odrębnie będą rozpatrywane cechy, jakie powinni posiadać rządzący, oraz zasady regulujące relacje między rządzącymi a rządzonymi. Razem tworzą one reguły demokracji sprawowania władzy, czyli reguły dobrych rządów.

Jeśli chodzi o punkt omawiany w pierwszej kolejności, czyli o zasady regulujące relacje między rządzącymi a rządzonymi, skupimy się na trzech: czytelności (klarowności, wyrazistości), odpowiedzialności i reaktywności (ang. responsiveness). Te trzy zasady to fundamenty demokracji politycznego uwłaszczenia obywateli (démocratie d’appropriation) – ich wprowadzenie w życie pozwoliłoby obywatelom na bardziej bezpośrednie wykonywanie demokratycznych funkcji, które przez długi czas były zawłaszczone przez władzę prawodawczą, czyli parlament. Te trzy zasady uzmysławiają również wyraźnie, że władza nie jest rzeczą, lecz relacją, i że to cechy tej relacji określają, czy dana sytuacja jest sytuacją dominacji, czy sytuacją zwyczajnego rozróżnienia funkcjonalnego, dopuszczającą jakąś formę przejęcia władzy przez obywateli. Następnie zostaną omówione cechy osobowe wymagane, by ktoś był dobrym rządzącym. Nie chodzi tu o sporządzenie wyidealizowanego portretu, sumy wszelakich talentów i cnót, lecz o podejście do sprawy czysto operacyjne: jakie cechy rządzących są niezbędne dla powstania więzi zaufania między rządzącymi a rządzonymi, tak by mogła zaistnieć demokracja zaufania. Zaufanie jest postrzegane jako jedna z tych „niewidzialnych instytucji”, które nabrały decydującego znaczenia w dobie personalizacji demokracji. Nasza refleksja skupi się na dwóch cechach rządzących: prawości i mowie prawdy.

W dobie prezydencko-gabinetowej formy demokracji kluczowe dla postępu jest ukształtowanie demokracji zaufania (między rządzonymi a rządzącymi) i demokracji uwłaszczenia (obywateli). Jednak te zasady dobrego rządzenia muszą znaleźć zastosowanie nie tylko w poszczególnych instancjach władzy wykonawczej. Powinny ich przestrzegać także wszystkie instytucje nie pochodzące z wyborów, które pełnią funkcje regulacyjne (niezależne władze), rozmaite kategorie sądów i ogół urzędów publicznych. Są to bowiem osoby i instytucje, które mają pewną władzę nad obywatelami i z tej racji należą do organów rządzących.

Schyłek i redefinicja partii politycznych

Partie polityczne były organizacjami, które odegrały pierwszoplanową rolę w funkcjonowaniu parlamentarno-przedstawicielskiego typu demokracji. Wraz z nastaniem powszechnego prawa wyborczego (najpierw dla mężczyzn) przyczyniły się do nadania form wyrażaniu opinii politycznych. Organizowały „liczby”, jak mówiono w XIX wieku. W szczególności robiły to, regulując rywalizację wyborczą przez selekcję kandydatów. Równolegle strukturalizowały życie parlamentarne: dzięki nim powstały zdyscyplinowane grupy posłów, które samodzielnie albo w koalicji z innymi grupami mogły tworzyć większość parlamentarną. Pełniąc te dwie funkcje, partie polityczne umożliwiły zerwanie z dawnym światem sieci notabli, które zdominowały życie polityczne i parlamentarne w czasach systemu wyborczego ograniczonego cenzusem majątkowym lub wyborów dwustopniowych.

Stopniowo partie polityczne stawały się organizacjami masowymi. Dzięki temu, obok pełnienia funkcji wyborczo-parlamentarnej, odgrywały też rolę reprezentacji społeczeństwa. Wyrażały opinie i potrzeby klas społecznych, były nośnikami ideologii, to znaczy określonych interesów społecznych i wizji społeczeństwa, zarówno obecnego, jak i przyszłego. Dzięki nim system parlamentarno-przedstawicielski odpowiadał swej definicji. Oczywiście ich biurokratyczny i hierarchiczny charakter szybko zaczął wzbudzać ostrą krytykę. We Francji już w 1848 roku, przy okazji pierwszych wyborów bezpośrednich i powszechnych odezwały się głosy krytykujące partyjne bolączki (chodziło o komitety wyborcze, które sporządzały listy kandydatów). „Za pierwszym razem, gdy korzystacie ze swego prawa politycznego – grzmiała jedna z ważnych osobistości epoki – gromadzi się was bez pytania, wkłada się wam do ręki listę, której nie przedyskutowaliście ani nawet nie przeczytaliście, i nakazuje się wam: wrzućcie to do urny. Robi się z was maszynki do głosowania”^[16]. Oskarżenia będą głębiej przemyślane i poważniejsze na przełomie XIX i XX wieku, czego dowodem są dwa założycielskie dzieła nauk politycznych: La Démocratie et l’organisation des partis politiques [‘Demokracja i organizacja partii politycznych’] Mojsieja Ostrogorskiego (1902), poświęcone Stanom Zjednoczonym i Wielkiej Brytanii, oraz Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Democratie [‘Socjologia partii politycznych w nowoczesnej demokracji’] Roberta Michelsa (1911), poświęcone Niemieckiej Partii Socjaldemokratycznej. Obie te prace ukazują, że wraz z partiami automatycznie odradzają się w demokracji pewne formy arystokracji. Autor pierwszej książki kładzie nacisk na formowanie się partii na kształt „maszyn”, które uniezależniają się w rękach profesjonalistów, podczas gdy autor drugiej analizuje, w jaki sposób ci profesjonaliści przeobrażają się w nowy typ oligarchii. Stąd ambiwalentne odczucia w stosunku do partii politycznych. Mimo jednak biurokratycznej ociężałości i mogących z niej wynikać form dominacji aparatu partyjnego nad obywatelami – dominacji o różnym nasileniu w różnych formacjach, przy czym dyscyplina obowiązująca w partii komunistycznej jest przykładem skrajnym – partie polityczne bez wątpienia dały możliwość ekspresji i dostęp do forum publicznego kategoriom ludności wcześniej odsuniętym od życia politycznego.

Funkcja przedstawicielska partii politycznych ulegała stopniowej erozji, by zaniknąć w ostatniej dekadzie XX wieku. Stało się tak z dwóch powodów. Pierwszym i najbardziej oczywistym jest to, że samo społeczeństwo stało się mniej przejrzyste, pod niektórymi względami wręcz nieczytelne, tak więc trudniej znaleźć właściwą mu reprezentację, trudniej niż w przypadku społeczeństwa klasowego o wyrazistych konturach i podziałach. Wkroczyliśmy bowiem w nową epokę, epokę indywidualizmu odmienności (individualisme de singularité)^[17], którą cechuje wzrost złożoności i zróżnicowania świata społecznego i jednocześnie fakt, że jednostki są teraz w równej mierze zdeterminowane swoją historią osobistą, co pozycją społeczną. Obecnie reprezentowanie społeczeństwa wymaga odwzorowania nowych warunków społecznych: z jednej strony, przemiany kapitalizmu organizacji w kapitalizm innowacji, a z drugiej – sytuacji, doświadczeń, lęków i oczekiwań, które składają się na życie jednostki. Nieczytelność obecnego społeczeństwa jest związana z nakładaniem się tych dwóch porządków rzeczywistości. Dawne partie polityczne miały potencjał reprezentatywności, którą można by określić mianem tożsamościowej, a to z uwagi na ich masowy charakter. Obecnie utraciły ten potencjał. Także dlatego, że świat społeczny się zmienił, więc zmieniła się natura reprezentacji społeczeństwa. Aby była adekwatna, aby oddawała całą złożoność społeczeństwa, musiałaby zawierać w sobie wymiar narracyjny, w który partie polityczne nie są w stanie się wyposażyć. Nic dziwnego zatem, że oddaliły się od świata doświadczanego przez obywateli, a ich wypowiedzi trafiają w pustkę, bo są naszpikowane abstrakcyjnymi kategoriami i wyrażeniami, które mają się nijak do tego, co przeżywają i odczuwają ludzie. Korzenie natury socjologicznej tej nowej epoki złego przedstawicielstwa są obecnie lepiej zbadane, ja sam opublikowałem kilka prac poświęconych tej kwestii^[18].

Jednak do spadku znaczenia partii politycznych walnie przyczynił się inny jeszcze czynnik, rzadziej dostrzegany, a ważniejszy dla przedmiotu tej pracy: ich rosnące zaangażowanie w rządzenie. Same siebie nie postrzegają już jako pośredników między społeczeństwem a instytucjami politycznymi. W pierwszym rzędzie dlatego, że same parlamenty nie są już ani instancjami przedstawicielskimi, ani inicjatorami ustaw, ani miejscem ich wypracowywania; zasadniczo zadanie to jest obecnie przywilejem organów wykonawczych. Lecz przede wszystkim dlatego, że główna rola parlamentów sprowadza się dzisiaj do wspierania rządu – to zadanie większości parlamentarnej, albo do jego krytykowania w oczekiwaniu na moment przejęcia władzy – to zadanie ugrupowań opozycyjnych. W efekcie partie stały się formacjami akcesoryjnymi dla władzy wykonawczej^[19]: to one prowadzą walkę, by zapewnić nieustające jej uprawomocnienie albo przygotowywać jej porażkę w następnych wyborach przez wykazywanie szkodliwego charakteru prowadzonej przez nią polityki. W rzeczywistości w większym stopniu przedstawiają obywatelom racje albo błędy rządów, niż reprezentują obywateli przed rządami. Deputowani wciąż są wybierani w okręgach wyborczych, lecz reprezentowanie własnych wyborców stanowi dla nich zadanie marginesowe, zajmują się przede wszystkim działalnością czysto polityczną^[20]. Obecnie stanowią zdominowaną, bo względnie bierną, frakcję rządzącej oligarchii. To właśnie funkcjonalne podporządkowanie władzy wykonawczej, obok utraty reprezentatywności społecznej i biurokratyzacji struktur członkowskich, tłumaczy fakt, że politycy są coraz bardziej odcięci od społeczeństwa i sprofesjonalizowani – stają się czystymi aparatczykami^[21]. Ich rzeczywistość to świat polityki: aktualne trendy, zjazdy, konwencje, rozgrywki personalne, które determinują układ sił i dostęp do władzy.

Działalność partii została więc sprowadzona do przygotowywania się do wyborów, przy czym najważniejsze są wybory prezydenckie – to one są osią życia politycznego. Z uwagi na skupianie się partii na pełnieniu funkcji akcesoryjnych względem rządów, liczba „zwyczajnych”^[22] członków niemal wszędzie drastycznie spada, a partie przypominają sobie o nich z czysto utylitarnych względów tylko wtedy, gdy zbliżają się prawybory (tam, gdzie takie rozwiązanie funkcjonuje) – ich poparcie jest wówczas na wagę złota. Pod jakim względem by nie rozpatrywać demokratycznej funkcji partii politycznych, wniosek jest jeden: obecnie zaangażowane są one jedynie w funkcjonowanie demokracji przyzwolenia.

Skoro partie polityczne porzuciły de facto funkcję przedstawicielską, coś innego musi tę funkcję pełnić. Rozwiązania muszą być wielorakie: można rozwijać formy przedstawicielstwa skoncentrowane na życiowej narracji jednostek albo formy reprezentacji problemów społecznych, na przykład za pośrednictwem organizacji działających w różnych dziedzinach życia społecznego i kulturalnego. To ważne zadanie, a trzeba się z nim uporać, by zwalczyć jakże szkodliwe dla demokracji poczucie obywateli, że nie mają właściwego reprezentanta, przez co skłonni są ulegać syrenim śpiewom populistów. W książce pt. Parlament niewidocznych^[23], która posłużyła za manifest dla inicjatywy „Raconter la vie” (Opowiedzieć swoje życie) z 2014 roku^[24], zaproponowałem narzędzia analizy i działania, które w epoce „popartyjnej” mogłyby posłużyć do reanimacji funkcji przedstawicielskiej.

W stronę nowych organizacji demokratycznych

Zważywszy na fakt, że partie polityczne stały się strukturami akcesoryjnymi dla organów rządzących, nie mogą one odegrać pozytywnej roli w procesie demokratyzacji relacji rządzący−rządzeni. Jest to oczywiste, gdy należą do koalicji sprawującej władzę, ale też wówczas, gdy znajdują się w opozycji i krytykują rząd. Bowiem partie opozycyjne działają raczej pod kątem ponownego zdobycia władzy niż w celu rozszerzenia uprawnień obywateli, mimo że niestrudzenie powtarzają niczym mantrę wezwania do częstszego odwoływania się do formuły referendum^[25]. Poza tym ich uwaga jest skupiona przede wszystkim na relacjach rząd−parlament, w które są bezpośrednio uwikłane^[26].

W takim właśnie kontekście pojawiły się nowe formy działań politycznych, dystansujące się wobec starych form organizacyjnych, obecnie oderwanych od realiów. Pojawiają się partie, które startują do wyborczej rywalizacji, starając się jednocześnie zachować charakter partycypacyjny – przykładem niech będzie hiszpańska Podemos (o której koniecznie trzeba dorzucić, że ma bardzo charyzmatycznego lidera); pojawiają się ruchy protestacyjne nowego typu, jak hiszpański ruch Indignados, który rozprzestrzenił się na inne kraje Europy po 2011 roku, albo amerykański Occupy Wall Street – ten definiował się w tym samym 2011 roku jako „ruch oporu bez przywódcy”, a pragnął być głosem 99 procent ludności, które nie chcą dłużej znosić zachłanności i korupcji pozostałego procenta; spektakularne masowe mobilizacje w różnych stolicach świata zmiotły znienawidzone reżimy. W tych różnopostaciowych ruchach dokonywała się odnowa idei przedstawicielstwa i demokratycznego forum politycznego, odnowa obszernie komentowana przez media i analityków sceny politycznej. Równolegle powstało wiele obywatelskich inicjatyw wcześniej niespotykanego typu, nazwanych, w krajach anglosaskich good government organizations [‘organizacje dobrych rządów’]. Celem tych inicjatyw nie jest zdobycie władzy, lecz jej nadzorowanie i kontrolowanie. Są mniej widoczne w mediach niż ruchy wspomniane wcześniej, niemniej działają już na pięciu kontynentach, by zmusić rządzących do rozliczania się z ich działań, do mówienia prawdy, wysłuchiwania obywateli, zachowywania się w sposób odpowiedzialny, do rozdarcia zasłony nieprzejrzystości, za którą często się skrywają – to wszystko stwarza nowe obszary, na których mogą politycznie zaistnieć obywatele. W niniejszej książce staram się przedstawić ogólne intelektualne ramy, które pozwolą lepiej zrozumieć rolę organizacji tego rodzaju i różnorakich eksperymentów prowadzonych na tym polu, a także związane z nimi nadzieje. Jednocześnie wpisuję te nowe zjawiska społeczne w rozszerzoną teorię demokracji, uwzględniającą praktykę rządzenia. Dzięki temu możliwe stanie się wskazanie metod demokratyzacji nowej, prezydencko-gabinetowej formy ustroju demokratycznego, co pozwoli uniknąć groźnych jej wynaturzeń.

Inny uniwersalizm demokracji

Określenie i wprowadzenie w życie zasad demokratycznego rządzenia pozwala również sformułować postulaty i wskazać kierunki działań w krajach, w których obywatele wciąż nie mogą wypowiadać się w wyborach. Wystarczy pomyśleć o Chinach – żeby podać przykład wielkiej wagi, choćby ze względu na liczbę mieszkańców. Obywatele mobilizują się, by walczyć z korupcją, obojętnością władz, brakiem przejrzystości polityki w niektórych dziedzinach, nieodpowiedzialnością przywódców, i domagają się od rządzących rozliczenia z ich działalności^[27]. W krajach, gdzie ustrój nie jest jeszcze demokratyczny, obywatele walczą o to, by ich rządy spełniały pewne minimalne standardy demokratyczne. Tak więc wywalczenie niektórych elementów demokracji rządzenia może poprzedzać wprowadzenie demokratycznych wyborów. Zresztą z historycznego punktu widzenia wydarzenia miały taki właśnie przebieg w krajach starej demokracji, w szczególności w Europie. W młodych demokracjach – na odwrót: aż nazbyt często pozostają one na poziomie prostej demokracji przyzwolenia^[28] o cechach nieliberalnych, populistycznych, jeśli nie wręcz totalitarnych (jak na Białorusi i w Kazachstanie). Demokracja, która jest jedynie demokracją przyzwolenia, pozostaje krucha, podatna na manipulacje, łatwa do przestawienia na tor rządów prezydenckich, bowiem u jej podstaw leżą personalizacja władzy i dynamika polaryzacji. Demokrację sprawowania rządów trudniej sprowadzić na manowce, gdyż jest z natury zdecentralizowana i wielopostaciowa. Dlatego jest obecnie pozytywnym biegunem dla uniwersalizmu demokratycznego.

Cztery rodzaje demokracji

Niniejsze opracowanie zamyka cykl publikacji poświęcony przeobrażeniom współczesnej demokracji. Omawialiśmy w nich cztery jej aspekty: działalność obywateli, ustrój polityczny, formę społeczeństwa i rządzenie. Obywatelski wymiar demokracji konstruował się na fundamencie powszechnego prawa wyborczego, które analizowałem w Le Sacre du citoyen [‘Namaszczenie obywatela’]^[29]: prawo to było prawem politycznym, to znaczy prawem do bycia aktywnym obywatelem i posiadania zatem pewnej władzy, i zarazem pozycją społeczną, gdyż nadawało status autonomicznej jednostki uczestniczącej na równi z innymi we wspólnocie obywatelskiej. Z upływem czasu wymiar ten się rozbudowywał, gdyż obywateli przestało zadowalać to, że jedyną formą wyrazu ich pozycji suwerena jest udział w wyborach. Tak więc obok pierwotnej sfery działań obywatelskich, którą można określić jako wyborczo-przedstawicielską, stopniowo rozwijały się praktyki nadzoru, blokowania i oceny, poprzez które społeczeństwo wywiera nacisk na władze i koryguje ich działania. Lud był już zatem nie tylko wyborcą, lecz także nadzorującym, wetującym i sędzią. A o ile wybory są mechanizmem budowy zaufania (między wyborcami a ich przedstawicielami), o tyle wspomniane praktyki, tworzące drugą sferę działalności obywateli, wyrastają z braku zaufania (obywateli do władz). Historię i teoretyczne ujęcie rozszerzenia sfery aktywności obywatelskiej, które odegrało ważną rolę, poczynając od lat 80. XX wieku, przedstawiłem w pracy Kontrdemokracja: polityka w dobie nieufności^[30].

Demokracja jako ustrój polityczny jest definiowana przez instytucje i procedury, które mają wcielać w życie wolę ogółu. Zasadniczo ustrój ten był budowany dwutorowo. Z jednej strony, mamy instytucje przedstawicielskie – prześledziłem ich dzieje i omówiłem wewnętrzne sprzeczności cechujące ich strukturę w Le peuple introuvable [‘Lud, którego nie sposób znaleźć’]^[31]. Z drugiej zaś strony, mamy instytucje suwerenności, których niepozbawioną wad konstrukcję opisałem w La Démocratie inachevée [‘Niedokończona demokracja’]^[32]. Z kolei w pracy La Légitimité démocratique [‘Demokratyczna prawomocność’]^[33] pokazałem, w jaki sposób, opierając się na nowym podejściu do woli powszechnej, próbowano pokonać ograniczenia jej definiowania jako woli większości. I tak, władza jest obecnie postrzegana jako w pełni demokratyczna tylko wówczas, gdy jest poddana procedurom kontroli i zatwierdzania, które są konkurencyjne i komplementarne względem większościowego wyrazu woli powszechnej. Oczekuje się od władz, że będą spełniały trzy wymogi: dystansowania się wobec szczególnych postaw politycznych i partykularnych interesów, co daje im legitymację bezstronności (légitimité d’impartialité); uwzględniania różnorodności sposobów pojmowania wspólnego dobra, co daje im legitymację refleksyjności (légitimité de réflexivité), czyli samoświadomości społecznej; uznawania zróżnicowania obywateli, co daje władzom legitymację bliskości (légitimité de proximité), czyli adekwatnego postrzegania społeczeństwa. Dlatego coraz ważniejszą rolę odgrywają w demokracji niezależne instytucje i trybunały konstytucyjne. Jednocześnie przeanalizowałem współczesny kryzys przedstawicielstwa i omówiłem warunki wyjścia z niego w eseju Parlament niewidocznych^[34].

Zacząłem analizować demokrację jako formę społeczeństwa w Le Sacre du citoyen. Wykazałem, że nowoczesna rewolucja była w swej najgłębszej istocie rewolucją równości, równości rozumianej jako relacja, zasada budowy społeczeństwa sobie podobnych. Pierwotnie bowiem równość nie była pojmowana jedynie jako metoda podziału dóbr, lecz także jako cecha demokratyczna, szczególny przypadek organizacji wspólnoty. Lecz to w La Société des égaux [‘Społeczeństwo równych’] rozpatrywałem tę problematykę w całej rozciągłości. W szczególności pokazałem, że awaria wcielania w życie idei równości była jednym z najważniejszych czynników, które doprowadziły do współczesnej eksplozji nierówności, wyniszczających demokrację jako formę społeczeństwa. To z kolei pociągnęło za sobą regres we wszystkich innych wymiarach ideału demokratycznego.

Niniejsza książka jest poświęcona czwartemu wymiarowi demokracji, demokracji jako formie rządów. Przedstawia warunki, w jakich doszło do nadania temu wymiarowi centralnego znaczenia, przemiany związanej z nastaniem nowej, prezydencko-gabinetowej formy demokracji. Fakt, że książka jest ostatnim elementem serii, nie znaczy wcale, że pytania, na które cała seria miała udzielić odpowiedzi, zostały wyczerpane. Satysfakcjonujące objaśnienie dziejów i współczesnych przeobrażeń demokracji wymaga jeszcze napisania wielu książek. Jednak mam nadzieję, że dzięki wspomnianym publikacjom udało mi się ukuć narzędzia dla nowej analizy tej problematyki. Historia depcze nam po piętach i być może nigdy wcześniej potrzeba wyjaśnienia otaczającego nas świata, tkwiącego w jakże chybotliwej równowadze, nie była tak nagląca jak teraz.

Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki