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ОглавлениеCAPÍTULO I
INICIATIVA PRESIDENCIAL EXCLUSIVA EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO
Jorge Rodríguez* y Rodrigo Vergara*
RESUMEN
EN EL CONTEXTO del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está íntimamente relacionada con el tipo de régimen político.
En Chile esta regla tiene larga data. Hay antecedentes desde la Constitución de 1925, reforzados con las reformas de 1943 y 1970, y ampliados en la Constitución de 1980. Desde 1990 ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, a través de generar incentivos para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto. A pesar de ello, no se puede desconocer que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en política pública, por lo que ha comenzado a ser desafiada.
Revisando la evidencia comparada se verifica que hay casos similares al chileno; otros en los que parlamentarios tienen iniciativa en materias que impliquen mayores gastos, y otros con situaciones intermedias. En estos últimos, generalmente se permite que parlamentarios presenten un proyecto que implique gasto, pero se requiere que en alguna etapa de su tramitación logre el patrocinio del Gobierno.
Sobre la base de las alternativas analizadas y validando el objetivo último de tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa presidencial exclusiva de gasto público, asumiendo el contexto de un régimen presidencial. Manteniendo la norma, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, permitiendo que pueda presentar iniciativas que conlleven gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios, y que la mesa de la Cámara respectiva las entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo, en un plazo de 30 días, pudiendo seguir su tramitación solo en caso de que el Gobierno las patrocine.
Sin desmedro de esta propuesta, es pertinente preguntarse cuál sería la opción más conveniente si Chile cambiase su régimen político a uno semipresidencial o parlamentario. En ese caso, lo primordial es mantener el principio de hacer coincidir la responsabilidad del manejo de las finanzas públicas con quien ostenta las herramientas y atribuciones adecuadas para ello.
1. INTRODUCCIÓN
En el contexto del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define una serie de materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. En términos prácticos, esto implica que solo los proyectos de ley iniciados en mensajes del Presidente de la República pueden implicar un aumento del gasto público. En contraste, tanto las mociones parlamentarias como las indicaciones de parlamentarios a mociones o a mensajes presidenciales, para ser admisibles, no pueden, entre otras restricciones, implicar aumentos en el gasto público.
La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. De esta manera, acorde a las reglas imperantes, se espera que el gasto público ejecutado no sea mayor que aquel propuesto por el Gobierno. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está relacionada con el tipo de régimen político.
Por tanto, consideramos que el fin último de la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” es contribuir a la responsabilidad fiscal, entendida como mantener un nivel de gasto público sostenible, coherente con los ingresos, de forma que la deuda pública se mantenga en rangos razonables. Ello, bajo la concepción de un Poder Ejecutivo que, en un régimen presidencial, tiene una visión más amplia para tomar decisiones sobre disciplina fiscal, versus la visión más parcial que tendría cada parlamentario (o bien, una visión nacional versus una territorial). En efecto, un gasto específico impulsado por un grupo parlamentario en particular puede ser marginal, pero el gasto agregado impulsado por el conjunto de los parlamentarios puede tornarse insostenible (tragedia de los comunes).7 Complementariamente, esta norma también puede contribuir a dar una mayor gobernabilidad, en particular en regímenes presidenciales donde el Ejecutivo y el Legislativo pueden ser de signos opuestos.
Ciertamente, esta norma por sí sola no asegura la responsabilidad fiscal, por lo que el sistema de administración financiera del Estado chileno impone contrapesos, como el rol de la Contraloría General de la República, y reglas, como las contenidas en el DL N°1.263 Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley N°20.128 de Responsabilidad Fiscal y la propia Constitución, por ejemplo, exigiéndose quorum calificado para la contratación de empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial (artículo 63, número 7). Es evidente que todas estas normas tampoco aseguran que siempre se actúe con responsabilidad fiscal, por lo que es posible seguir perfeccionando la institucionalidad existente sobre la materia.8
Si bien es complejo aislar el efecto específico de la iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto en los resultados fiscales de Chile, conceptualmente se puede considerar que ella ha contribuido a que el país se destaque por su sostenibilidad fiscal, reflejada en niveles de deuda pública como porcentaje del PIB por debajo tanto de países emergentes como desarrollados.
A pesar de ello, no puede desconocerse que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en las políticas públicas, considerando que parte importante de ellas implica gasto. De hecho, la regla ha comenzado a ser desafiada y, en ocasiones, vulnerada. Por ello, es probable que esta norma sea un tema relevante en el debate constitucional.
En este contexto, presentamos una revisión de este mecanismo constitucional, tanto los antecedentes para el caso de Chile, como de la experiencia comparada. A partir de ello, hacemos nuestra recomendación.
2. INICIATIVA EXCLUSIVA DE GASTO EN LAS CONSTITUCIONES DE CHILE
La iniciativa exclusiva de gasto del Presidente de la República debe entenderse como un elemento dentro de un régimen político fuertemente presidencialista, el cual está configurado en la Constitución Política de la República. En este sentido, la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” se encuentra definida a nivel constitucional, junto con otras materias en las cuales el Presidente también tiene esta potestad exclusiva. Pero en ningún caso esta es una norma aislada, sino que forma parte de un conjunto de instituciones jurídicas coherentes para la administración financiera del Estado.9
Adicionalmente, la exclusividad de iniciativa en el manejo financiero y presupuestario del fisco tiene antecedentes constitucionales previos a 1980, pero que se volvieron más exigentes con el paso del tiempo. En efecto, el artículo 45 de la Constitución de 1925, inciso segundo, referido a la formación de las leyes, disponía que “los suplementos a partidas o ítem de la Ley General de Presupuestos solo podrán proponerse por el Presidente de la República”. Además, en su artículo 44 número 4°, primer inciso, establecía que “solo los gastos variables pueden ser modificados por ella (la Ley de Presupuestos); pero la iniciativa para su aumento o para alterar el cálculo de entradas corresponde exclusivamente al Presidente de la República”. Complementariamente, el mismo artículo 44 número 4°, establecía que “no podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a dicho gasto”.
Esta normativa fue fortaleciéndose en el tiempo. Es así como en la reforma constitucional de 1943 se incluyeron restricciones adicionales a la iniciativa legislativa parlamentaria. En materia de administración financiera del Estado, dicha reforma definió la iniciativa exclusiva presidencial para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y para aumentar sueldos o gratificaciones del personal de la administración del Estado.
Esta tendencia continuó con la reforma constitucional de 1970, la que nuevamente amplió las materias de iniciativa exclusiva presidencial relacionadas con la administración financiera del Estado. Así, al artículo 45 de la Constitución se le añadió como potestad presidencial el proponer suprimir, reducir o condonar tributos; fijar sueldos o salarios mínimos de los trabajadores; establecer o modificar los regímenes previsionales o de seguridad social, y conceder o aumentar por gracia pensiones u otros beneficios pecuniarios.
De esta manera, esta tradición constitucional fue recogida y ampliada en la Constitución de 1980, y se mantiene vigente hasta hoy. En particular, el artículo 65 de la Constitución de 1980 define la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en una serie de materias. Para efectos de este análisis, nos centraremos en aquella definida en el inciso tercero, que señala que “corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, …” (el énfasis es nuestro).10
También, es muy relevante notar que el mismo artículo 65 de la Constitución, en su inciso final, define el rol del Congreso en las materias de iniciativa exclusiva del Presidente, estableciendo lo siguiente: “El Congreso Nacional solo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República”.
Sin desmedro de lo anterior, cabe destacar que existen caminos para “hacer frente” a la iniciativa presidencial exclusiva en el Congreso, aunque con normas de rango menor al constitucional. Así, acorde a la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso, artículos 15, 24 y 25, corresponde al presidente de la comisión o cámara respectiva, resolver las cuestiones de admisibilidad. Adicionalmente, a petición de cualquiera de sus miembros, la comisión o la sala correspondiente, podrá reconsiderar de inmediato la resolución de su presidente. A ello se suma que el reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 14, señala: “Si se pidiere reconsiderar la declaración de inadmisibilidad, ella se someterá a votación, previo debate por diez minutos, del que usarán por mitad, hasta dos diputados pertenecientes a comités de distintos partidos que la apoyen y hasta dos, en iguales condiciones, que impugnen dicha declaración”.11 En la práctica, esto ha llevado a que muchas veces las cuestiones de admisibilidad se resuelvan siendo sometidas a votación de la comisión o sala respectiva, mediante mayoría simple.
Con todo, el Presidente de la República tiene dos herramientas adicionales para hacer valer su iniciativa exclusiva de gasto. La primera es la posibilidad de vetar (parte o toda) la ley aprobada por el Congreso, acorde a lo normado en los artículos 72 y 73 de la Constitución. El veto se puede ejercer dentro de los 30 días siguientes al despacho del proyecto de ley, y para su aprobación requiere el mismo quorum de la materia que trata el proyecto vetado. Si el Congreso rechazare el veto, no hay ley en esa parte, salvo que lograre insistir por 2/3 de los miembros presentes en lo por ellos despachado, haciendo primar en ese caso su voluntad por sobre la del Presidente.12
La segunda herramienta: de aprobarse una ley en el Congreso que el Presidente de la República considere que incumplió la normativa de iniciativa exclusiva, existe la posibilidad de recurrir al Tribunal Constitucional (TC), según lo normado en el artículo 93 de la Constitución. Es importante señalar que el Presidente puede recurrir al TC en cualquier minuto de la tramitación y hasta antes del quinto día de despacho por el Congreso o la promulgación de la ley si esta fuere antes.13 Sin desmedro de ello, la práctica habitual ha sido que se acuda al TC solo una vez despachado el proyecto.14
3. EVIDENCIA COMPARADA15
En la evidencia comparada se observan tres casos: 1) países, principalmente con regímenes presidencialistas, en que, como en Chile, el Gobierno tiene la iniciativa exclusiva en materias que implican mayor gasto público; 2) países, mayoritariamente con regímenes parlamentarios, donde el Poder Legislativo tiene iniciativa en este tipo de proyectos, y 3) casos intermedios, donde los parlamentarios pueden presentar iniciativas que impliquen mayor gasto, pero con ciertas limitaciones o condiciones que deben cumplirse, como por ejemplo, conseguir en algún momento el apoyo del Gobierno, o identificar, al momento en que ingresan el proyecto, una fuente de financiamiento.
En el primer grupo, con iniciativa exclusiva del Gobierno, está gran parte de los países de América Latina, de tradición presidencialista. Ello probablemente tiene relación con la larga experiencia en esta parte del mundo de altos déficits fiscales, elevada deuda pública y, más generalmente, con persistentes problemas con la solidez de sus cuentas fiscales.
El segundo caso, más común en regímenes parlamentarios, se refiere a países donde hay iniciativa del Legislativo. En estos regímenes, la iniciativa de gasto es un tema que, en principio, tiene menos relevancia. En efecto, desde el momento en que la coalición mayoritaria tiene el control del Gobierno y del Legislativo, cabría esperar que hubiera acuerdo en los proyectos que se presentan.
Entre los ejemplos de países donde hay iniciativa de gasto del Legislativo y el control simplemente es la votación en el Parlamento, se cuentan Austria, Bélgica, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Noruega, Suecia y los Países Bajos. Por lo general, en esos casos se menciona en las respectivas constituciones y normativas parlamentarias la facultad del Legislativo para presentar proyectos de ley, sin mencionar materias excepcionales a dicha potestad, la exigencia de algún apoyo por parte del Gobierno ni un mecanismo de este para controlar el trámite legislativo de una ley referida a ciertos temas. Por ejemplo, en la sección 39 de la Constitución de Finlandia se menciona explícitamente que los representantes pueden presentar iniciativas de gasto. Adicionalmente, en la sección 83, referente al presupuesto del país, se explicita que los parlamentarios pueden incorporar enmiendas a la propuesta del Gobierno creando gasto público. A su vez, en la Constitución de Dinamarca se establece en el artículo 41 numeral 1 que “todo miembro del Folketing tiene el derecho de presentar proposiciones de ley u otras disposiciones”, sin mencionar restricciones ni exigir contrapartidas.
Dentro del grupo de países que permite iniciativa de gasto por parte del Legislativo destaca Estados Unidos, un país con un régimen presidencial.16 Sin embargo, en este caso el Presidente cuenta con la facultad de vetar una iniciativa del Congreso, lo que constituye una poderosa herramienta del Ejecutivo, en cuanto dicho veto solo puede ser anulado por dos tercios de cada una de las cámaras.17
Por último, se encuentran los casos intermedios. Es interesante que varios países con regímenes parlamentarios están en esta situación, en cuanto establecen resguardos para que en algún momento la iniciativa no siga su trámite sin el apoyo del Gobierno. Por ejemplo, en Australia, España, Alemania y Canadá, entre otros, para avanzar en la tramitación de un proyecto presentado por el Legislativo que implique gasto, debe contarse con el apoyo del Gobierno. En otras palabras, se puede presentar una propuesta que involucre gasto y, en algunos casos, avanzar en ella, pero en algún momento se requiere que cuente con el visto bueno del Ejecutivo. Así, en Australia el proyecto tiene que presentarse en la Cámara de Representantes y debe contar con la aprobación del Gobierno para avanzar en su trámite legislativo (artículos 53 a 56 de Commonwealth of Australia Constituion Act).18
En el artículo 134, numeral 6, de la Constitución española, por otra parte, se establece lo siguiente: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Así, sin el apoyo del Gobierno el proyecto en cuestión no puede prosperar, aunque la no entrega de la conformidad debe ser justificada.
En Alemania se puede tramitar una ley de este tenor, pero no puede ser aprobada o implementada de no contar con el apoyo del Gobierno. En efecto, en el artículo 113 de la Constitución Federal se establece, en sus numerales 1 y 2: “(1) Requieren la aprobación del Gobierno Federal las leyes que aumenten los gastos presupuestarios propuestos por el Gobierno Federal o que impliquen nuevos gastos o los involucren para el futuro. Lo mismo regirá respecto de las leyes que impliquen disminuciones de los ingresos o que las involucren para el futuro. El Gobierno Federal podrá exigir que el Bundestag postergue su decisión sobre tales leyes. En este caso, el Gobierno Federal deberá hacer llegar al Bundestag un dictamen en el plazo de seis semanas; (2) El Gobierno Federal podrá exigir en un plazo de cuatro semanas, a contar desde la aprobación de la ley por parte del Bundestag, que este vuelva a adoptar una nueva decisión”. Es interesante destacar que en el caso alemán se habla explícitamente sobre gastos presentes o futuros, lo que no es del todo explícito en otros casos.
En Canadá se permite que la Cámara de Representantes presente proyectos que aumenten gastos o impuestos, pero, al igual que en Australia y España, solo pueden avanzar una vez que cuenten con el apoyo del Gobierno. En la práctica, a partir de lo dispuesto en el artículo 54 del Constitution Act (1867) y el artículo 79 de la normativa de la Cámara (Standing Orders), este tipo de proyectos se presenta y puede ser discutido antes de que ingrese la recomendación, y es el speaker el que debe determinar si se transgrede el principio o no.19
Se puede inferir que estos casos “intermedios”, en términos prácticos, son más cercanos a los de iniciativa exclusiva del Gobierno, en cuanto la última palabra proviene de aquel. La diferencia es que el proyecto se puede presentar, y puede avanzar su tramitación en algunos casos, pero si finalmente no logra el apoyo del Gobierno, no llega a convertirse en ley.
Otro caso interesante es Francia, que tiene un régimen semipresidencial. La Constitución francesa, en su artículo 40, dice que “no se admitirán a trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público”. En la práctica, no obstante, en Francia los parlamentarios pueden presentar una iniciativa que reduzca ingresos, pero se debe simultáneamente presentar otra que compense dicha disminución. En el caso del mayor gasto es más restrictivo, porque no se puede compensar una propuesta de mayor gasto con una “prenda” por menor gasto, a menos que se trate estrictamente de una misma partida (o carga). De ahí que la definición de carga es clave.
Portugal, también con un régimen semipresidencial, contempla en su Constitución (artículo 167, numeral 2) lo siguiente: “Los Diputados, Grupos Parlamentarios, las Asambleas Legislativas de las Regiones autónomas y los grupos de ciudadanos electores, no pueden presentar proyectos de ley, proposiciones de ley o proposiciones de modificación que supongan en el año económico en curso, aumento de los gastos o disminución de los ingresos, previstos en el presupuesto”.20 Lo consideramos un caso intermedio porque, en este caso, sí pueden presentar proyectos con aumentos de gastos futuros.
A modo de resumen, el cuadro del anexo clasifica a algunos países seleccionados de acuerdo a los tres tipos de opciones presentadas en cuanto a iniciativa de gasto, incluyéndose además el régimen de gobierno en cada caso.
4. CONCLUSIONES
En términos generales, podemos decir que la sociedad trata de protegerse de la tendencia a un gasto público insostenible, limitando la iniciativa de aumentos de gastos —y usualmente también la de modificación de impuestos— a la instancia de gobierno a la cual la institucionalidad le ha asignado la responsabilidad de las finanzas públicas. De esta forma, se busca vincular la tarea a cargo con las herramientas adecuadas para poder cumplirla, y así alinear la toma de decisiones con hacerse cargo y rendir cuenta de sus efectos.
En el caso de un régimen presidencialista, como el chileno, el supuesto es que el Gobierno tiende a ser más responsable porque es quien paga más directamente las consecuencias por la eventual administración descuidada de las cuentas públicas. En la práctica, es más difícil que la ciudadanía haga responsables a un grupo de parlamentarios por un alto endeudamiento público, o incluso de la posibilidad de caer en default debido a ello, que al Gobierno.
Teniendo en cuenta la discusión respecto de la responsabilidad pública del manejo de las cuentas fiscales, la relevancia de contar con cifras fiscales sólidas para cada país y la experiencia comparada aquí presentada, existen, en el marco de la actual discusión constitucional en Chile (y en términos generales), tres grandes opciones.
La primera, dejar tal como está hoy en la Constitución la iniciativa presidencial exclusiva de gasto, en el contexto de un régimen presidencialista. Esto se puede sustentar en que ella tiene larga data en Chile, ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, da los incentivos adecuados para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto y, además, junto al rol de la Contraloría General de la República, el DL Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley de Responsabilidad Fiscal y las exigencias de quorum calificado para el endeudamiento público, generan un todo coherente que contribuye a incentivar la necesaria responsabilidad fiscal. Sin embargo, tal como se ha visto en los últimos años, la norma ha empezado a ser desafiada. Se sostiene que le da un rol menor al Congreso, que con gobiernos débiles la norma se puede sobrepasar, que puede generar impasses legislativos cuando el Gobierno no tiene mayoría parlamentaria, y que genera una suerte de profecía autocumplida, pues los costos para los parlamentarios de ser “fiscalmente irresponsables” son menores.
La segunda opción es darle iniciativa de gasto también al Legislativo, sin mayores restricciones. Ello tiene el efecto de darle un mayor rol al Congreso en la formación de las políticas públicas, lo que se espera llevaría a hacer compartida la responsabilidad del gasto entre ambos poderes del Estado. Con todo, no es claro que genere incentivos suficientemente fuertes en los parlamentarios para ser fiscalmente responsables en un régimen presidencialista, a la vez que el Gobierno perdería control sobre el presupuesto de la Nación, lo que en otros países en desarrollo ha generado experiencias con resultados fiscales menos sostenibles.
Por último, está la opción intermedia. Esto es, darle algún grado de iniciativa de gasto al Legislativo, pero con ciertas restricciones. Por ejemplo, 1) que los parlamentarios puedan presentar proyectos que impliquen gasto, pero que, en alguna instancia de la discusión, tengan que lograr el patrocinio del Gobierno; 2) que puedan generar solo gastos menores, o 3) que, al generar gastos, deban proponer también una fuente de financiamiento, ya sea vía nuevos ingresos o vía reasignaciones.
La primera de estas alternativas intermedias se ve como más factible, pues hay bastantes países que la utilizan, incluyendo regímenes parlamentarios. Se debe destacar que bajo esta opción el Gobierno mantiene la palabra final. Pero claramente implica más poder al Legislativo que el que tiene hoy en Chile, porque los parlamentarios pueden presentar iniciativas que conllevan gastos, el Gobierno debe fundamentar su posición, a la vez que hay espacio para un debate entre ambos poderes, en que el Legislativo tiene más herramientas para persuadir al Ejecutivo. En todo caso, sigue presente el menor incentivo parlamentario a la disciplina fiscal y, además, se puede generar un conflicto mayor entre ambos poderes del Estado, cuando existan mociones parlamentarias que implican mayor gasto, que hayan avanzado con amplio apoyo y en forma significativa en su tramitación en el Congreso, y que son finalmente desechadas porque el Gobierno no las respalda. Por lo mismo, es clave que la posición del Gobierno (patrocinio o rechazo) sea temprana, como es el caso en España, para minimizar potenciales conflictos.
La segunda opción intermedia, la de generar solo gastos menores, puede transformarse en una cantidad enorme de iniciativas “pequeñas”, pero que en total suman mucho; esto es, que en términos agregados igual podrían afectar de manera significativa el presupuesto.
La tercera alternativa intermedia, en teoría, mantendría el equilibrio fiscal, al calzar gastos con ingresos, pero en el caso de que las propuestas parlamentarias vengan financiadas con nuevos impuestos, implicaría darle también atribuciones al Congreso en materia tributaria, hoy de iniciativa presidencial exclusiva. Además, ello significaría la pérdida del control del presupuesto por parte del Gobierno. Si esta opción se restringe a financiar los nuevos gastos solo con reasignaciones, habría que agregarle restricciones adicionales, tales como no reasignar desde gastos por una vez hasta gastos permanentes.
A partir de las alternativas analizadas, y considerando que el objetivo último de la norma es contribuir a tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público, en el contexto de un régimen presidencial. Ello, por cuanto estimamos importante que esta iniciativa esté donde se perciben y reflejen mejor los efectos (positivos y negativos) de las decisiones de gasto, que es en el Gobierno. Consideramos que esta es una forma institucional de aumentar las probabilidades de responsabilidad fiscal.
Complementariamente, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, aunque con restricciones. En específico, proponemos permitir que parlamentarios puedan presentar iniciativas que conllevan mayor gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios de la Cámara respectiva (digamos 15% o 20%),21 y que la mesa de dicha Cámara la entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo en un plazo acotado. Así, el Gobierno tendría 30 días para tomar una opción, y si al final de dicho período no ha manifestado su parecer, se asume que apoya la iniciativa. En caso de entregar su rechazo fundamentado, la mesa de la Cámara respectiva debe desechar la moción.22 Esta opción mantiene la decisión final en manos del Gobierno, pero permite un mayor grado de participación del Poder Legislativo en la formación de las políticas públicas. Ciertamente esta opción intermedia no asegura que no existan controversias ni que el Congreso en ocasiones intente desafiar la norma, por lo que de todas maneras se hace necesaria una instancia a la cual las partes puedan acudir en caso de conflicto de competencia, tarea que en la actualidad cumple el Tribunal Constitucional.
Bajo el mismo argumento, si bien no es la materia principal analizada en este artículo, se podría también aplicar la propuesta descrita a las iniciativas legales que reduzcan ingresos fiscales, es decir, que exista un espacio de iniciativa parlamentaria, pero que la palabra final la siga teniendo el Gobierno. De hecho, en muchos países ambas materias se tratan de forma similar.
Sin desmedro de la propuesta descrita, cabe preguntarse también cuál sería la opción más conveniente en el caso de que Chile cambiase su régimen político a uno semipresidencial o parlamentario. En ese caso, lo primordial es mantener el principio de hacer coincidir la responsabilidad del manejo de las finanzas públicas con quien ostenta las herramientas y atribuciones adecuadas para ello. Con todo, es difícil pensar que la responsabilidad del Gobierno pueda atenuarse demasiado, incluso en regímenes parlamentarios o semipresidenciales. De ahí que, tal como se explicó en la sección respectiva, muchos países con ese tipo de regímenes igual tienen reglas que contemplan el apoyo del Gobierno en alguna instancia para que avancen los proyectos de gastos. Por lo mismo, se sugiere que, en caso de adoptarse un régimen parlamentario o semipresidencial, se consideren para esta materia las experiencias de países como Alemania, Australia, Canadá o España, donde existiendo un rol para el Legislativo, se requiere el patrocinio del Gobierno en aquellas iniciativas que impliquen mayor gasto público.
5. REFERENCIAS
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Constituciones y normativas del Parlamento de diferentes países.
Elkins, Z., Melton, J. y T. Ginsburg. (2015). The Constitute Project. Visitado en abril de 2020.
Fish, M. S. y M. Kroenig. (2009). The Handbook of National Legislatures. Cambridge: Cambridge University Press.
Irarrázaval, I., O. Larrañaga, J. Rodríguez, E. Silva y R. Valdés. (2020). “Propuestas para una mejor calidad del gasto y las políticas públicas en Chile”. En Temas de la Agenda Pública N°120, Centro de Políticas Públicas UC.
Medina, J. P., E. Silva, S. Soto y R. Valdés. (2019). “Institucionalidad y Política Fiscal en Chile: hacia un nuevo ecosistema de responsabilidad fiscal”. Centro de Políticas Públicas UC.
Sánchez, I. M. G. (2020). “Evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de «veto presupuestario» del Gobierno”. Revista Española de Derecho Constitucional, Año 40, N°118, páginas 273-305.
Sierra, L. (editor). (2016). “Cuestión III. Régimen Político”. En Propuestas Constitucionales. Santiago: Centro de Estudios Públicos, páginas 135-178.
Soto, S. (2007). “Iniciativa Exclusiva del Presidente de la República: un aporte del TC para su Interpretación”. En Sentencias Destacadas, A. Fermandois (editor). Santiago: Libertad y Desarrollo.
Stiglitz, J. y J. Rosengard. (2015). Economics of the Public Sector. Nueva York: WW Norton & Company, cuarta edición.
6. ANEXO
Evidencia comparada en iniciativa de gasto público
| País | Régimen político | Clasificación de iniciativa exclusiva de gasto |
| Alemania | Parlamentario | Intermedio |
| Australia | Parlamentario (MC) | Intermedio |
| Austria | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Bélgica | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Bolivia | Presidencial | Intermedio |
| Brasil | Presidencial | Iniciativa exclusiva gobierno |
| Canadá | Parlamentario (MC) | Intermedio |
| Chile | Presidencial | Iniciativa exclusiva gobierno |
| Colombia | Presidencial | Iniciativa exclusiva gobierno |
| Dinamarca | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Ecuador | Presidencial | Iniciativa exclusiva gobierno |
| Eslovenia | Parlamentario | Sin iniciativa exclusiva |
| España | Parlamentario (MC) | Intermedio |
| Estados Unidos | Presidencial | Sin iniciativa exclusiva |
| Estonia | Parlamentario | Sin iniciativa exclusiva |
| Finlandia | Parlamentario | Sin iniciativa exclusiva |
| Francia | Semipresidencial | Intermedio |
| Países Bajos | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Hungría | Parlamentario | Sin iniciativa exclusiva |
| Noruega | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Nueva Zelanda | Parlamentario (MC) | Intermedio |
| Perú | Presidencial | Iniciativa exclusiva gobierno |
| Portugal | Semipresidencial | Intermedio |
| Reino Unido | Parlamentario (MC) | Intermedio |
| Suecia | Parlamentario (MC) | Sin iniciativa exclusiva |
| Uruguay | Presidencial | Intermedio |
Nota: MC corresponde a “Monarquía Constitucional”.
Fuente: elaboración propia a partir de Elkins et al. (2015) y de constituciones, legislaciones y normativas de cada país.
7. COMENTARIOS DEL RESTO DE LOS AUTORES A LA PROPUESTA
Resumen
Suscriben: Sylvia Eyzaguirre y Rodrigo Valdés.
Suscriben con reserva: Sebastián Claro, Pablo Correa, Luis Eduardo Escobar y Andrea Repetto.
No suscribe: Claudia Sanhueza
Comentarios específicos
Sebastián ClaroLa Constitución vigente, siguiendo la tradición constitucional de Chile en buena parte del siglo XX, establece que el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva legal en una serie de materias, dentro de las que se incluye la posibilidad de proponer cambios legales que signifiquen aumentos en el gasto público. Esto obedece a un principio fundamental, a saber: que las herramientas para incrementar el gasto público estén radicadas en las autoridades que tienen la responsabilidad de la administración financiera del Estado. En el ordenamiento político actual en Chile, esta responsabilidad recae sobre el Presidente de la República. La iniciativa exclusiva en materia de gasto buscó evitar que el Parlamento legislara incrementos de gastos de manera irresponsable, y es una condición necesaria —más no suficiente— para mantener cuentas fiscales ordenadas y sólidas.La propuesta plantea ampliar, de manera limitada, la iniciativa de gasto a parlamentarios, aunque la palabra final sigue radicada en el gobierno. Ella se basa en la idea de que el proceso político está deteriorado, y que podría mejorarse dando un mayor espacio de acción al Parlamento en esta materia. Discrepo de la bondad de tal medida, y de su capacidad para solucionar el problema planteado. Más bien, puede generar una presión fiscal indeseada, sin contribuir a mejorar el debate. Existen otros mecanismos más adecuados para aumentar el rol del Congreso —tanto en el ámbito político como presupuestario— que mantienen las principales herramientas de control de gasto en la institución responsable ante el país.
Pablo CorreaSuscribo la alternativa propuesta por los autores, con algunas restricciones adicionales. Considero que la propuesta debe agregar un mecanismo que sancione a la mesa o a parlamentarios que, pese al rechazo fundamentado al patrocinio por parte del Gobierno, perseveren en la tramitación de la moción. En caso contrario, solo se entregan más herramientas al Congreso para el diseño de políticas públicas (cosa en que concuerdo), pero sin que exista ningún incentivo adicional a cumplir con la norma respecto del marco vigente. Se considera necesario que se imponga algún grado de responsabilidad compartida con el Ejecutivo. Una alternativa sería establecer en la Constitución el principio de preservar la sostenibilidad fiscal en la iniciativa legal, tanto para el Ejecutivo como para el Congreso.
Luis Eduardo EscobarCoincido con los autores en que es conveniente alinear la responsabilidad por la política fiscal con la capacidad de tomar decisiones e implementarlas. En Chile, los primeros grandes pasos en esa dirección se dieron durante la vigencia de la Constitución de 1925. Sin embargo, es necesario reconocer que este mecanismo no ha dado los resultados esperados. En particular, no ha asegurado la sostenibilidad fiscal de nuestros países. Por lo tanto, creo que, compartiendo el criterio general sobre la conveniencia de alinear responsabilidades con medios, es necesario admitir que parece ser una condición necesaria, pero insuficiente, para asegurar la sostenibilidad fiscal.
Andrea RepettoComo bien destacan los autores en el artículo, la iniciativa exclusiva en materia de gastos no parece ser suficiente para asegurar la sostenibilidad fiscal. Por algo, de acuerdo a información recopilada por el Fondo Monetario Internacional, cerca de 100 economías en el mundo han adoptado reglas que restringen la política fiscal. Estas reglas son compartidas por países con distintos sistemas políticos, ya sean presidenciales, semipresidenciales o parlamentarios. Esto es, la dificultad para la sostenibilidad fiscal no es una problemática que se les puede atribuir únicamente a los congresos.De este modo, la iniciativa exclusiva no asegura los beneficios que se esperan de ella. Asimismo, la iniciativa exclusiva, junto a otras medidas descritas por Claro y Repetto en el capítulo II, configura un balance en las competencias presupuestarias en Chile demasiado favorable al Ejecutivo en desmedro del Legislativo. ¿Por qué solo el Ejecutivo puede tomar decisiones de priorización de gastos, siendo que el Legislativo también ha sido elegido democráticamente?Al igual que los autores, me parece que se puede avanzar en dar una mayor relevancia al Congreso en este ámbito, sin perder la preocupación por la sostenibilidad fiscal. Pero iría un poco más allá: que los parlamentarios puedan hacer propuestas de gasto siempre que estas sean acompañadas de propuestas de financiamiento. Asimismo, y si bien no es materia constitucional, para entregar estas eventuales capacidades de iniciativa al Congreso, sería muy importante dotarlo de capacidades técnicas que permitan una evaluación independiente del impacto de sus iniciativas.
Claudia SanhuezaEn mi opinión, la principal consecuencia de la iniciativa exclusiva en la actual Constitución es que, sumado a un régimen presidencial, le da un poder excesivo al Ejecutivo en el sistema político, el que el resto de las instituciones políticas no puede contrarrestar. Esto, en el caso de malas decisiones, tensiona negativamente todo el sistema. Ahora bien, esto eventualmente puede cambiar en una nueva Constitución: en el caso de modificar el sistema político a uno semiparlamentario, como ocurre en Francia por ejemplo, sí tendría sentido mantener la iniciativa exclusiva de gasto.En cambio, si se mantiene el sistema presidencial (como supone este texto) sería conveniente avanzar hacia un sistema sin iniciativa exclusiva de gasto del Ejecutivo pero con responsabilidad fiscal, como en Estados Unidos, o hacia una iniciativa intermedia como la de Uruguay.Adicionalmente, creo que independiente de lo antes dicho, debe haber mayores niveles de democracia ciudadana o elementos de democracia directa. Por ejemplo, a través de iniciativas populares de ley, como en Suiza, aunque si las iniciativas superan un límite de gasto debe haber referéndum.
