Читать книгу Современные стратегии британской политической коммуникации - С. С. Бодрунова - Страница 12

Еще одной атлантической традицией, определяющих лицо британской политики, является тяготение послевоенных Кабинетов к практике «коллективного премьерства», что проявилось в традиции назначения министрам Кабинета (включая премьера) и другим видным политикам партийно-аффилированных советников по особым вопросам (spads, спэдов) из числа членов партии, наиболее приближенных к лидерам. В рамках партийной деятельности их работа финансируется из фондов партии; однако по попадании лидеров победившей партии в правительство и формировании Кабинета схема финансирования спэдов меняется (и, отметим сразу же, становится предметом постоянной критики со стороны СМИ и академической среды). Помогать министрам и премьеру справляться с их обязанностями имеют право только лица, состоящие на государственной службе (civil servants, госслужащие) и получающие зарплату из доли государственного бюджета, выделяемой на содержание Кабинет-Офиса (Даунинг-стрит, 11 и 12) и Офиса Премьер-Министра (Даунинг-стрит, 10, в просторечии – Number Теп, Номер 10). Таким образом, каждый министр имеет право нанять за государственный счет советников по законодательно закрепленному кругу вопросов и назначить их главами соответствующих вспомогательных служб (см. Приложение 1, 4). В Номере 10, например, имеется восемь служб (Офисов), каждую из которых возглавляют один или несколько Секретарей или глав Офиса; в их число входят Кабинет-секретариат (связи с Кабинетом), Личный офис (включая Пресс-офис), Политический секретариат (связи с парламентской фракцией через отдельного парламентского секретаря, а также общеполитические вопросы); в разные годы в Номере 10 также работали Офис иностранных дел и Центральный Отдел Пересмотра Политики (CPRS). До конца XX века Кодекс госслужащего Британии никак не оговаривал необходимость для госслужащего быть беспартийным и лояльным к любой партии, пришедшей в Офис; в основном лояльность и объективность госслужащих базировалась на традиционном негласном понимании долга госслужащего – служить народу, а не той или иной политической партии: советники могли оставаться на своих постах и после ухода той или иной партии с Даунинг-стрит и должны были с той же долей рвения и беспристрастности служить следующему Кабинету. Поэтому в силу отсутствия препятствий в Номере 10 постепенно сложилась такая традиция: новый премьер-министр назначает на должности личных секретарей и советников своих приближенных из числа членов партии, однако обязан отдельным указом по Совету (Order-in-Council)[115] в течение небольшого периода времени заявить, кому из советников высшего ранга придана политическая роль (возможность участвовать в формировании повестки дня правительства); в конце века таких советников могло быть не более трех человек. Эти лица через свою работу могут проводить линию партии в политические инициативы. На деле, однако, получалось так, что в такой работе участвовали много более трех спадов (как высшего, так и среднего ранга).

Потенциальных опасностей развития этой ситуации три, и все они оказались реализованы в правление Блэра. Во-первых, советники, «по контрасту с министрами Кабинета, не избраны народом»[116], но имеют право участвовать в формировании политики. В частности, их влияние формирует то, что исследователь Роджер Ларокка назвал «стратегическим отклонением в политической коммуникации». Р. Ларокка доказывает, что путем специфических приемов передачи информации принимающему решение лидеру (decision maker) советники могут влиять на принятие стратегических решений.[117] Но такое участие нарушает принцип демократической репрезентации.

Во-вторых, они, в отличие от беспартийных госслужащих, проводят политическую линию партии в разрабатываемые министерствами инициативы, то есть потенциально работают только на электоральную базу данной партии, ущемляя интересы остальной части населения страны. В-третьих, они составляют «ближний круг» министра (включая и премьера), и обладают самым большим неформальным влиянием на процесс принятия решений. В силу этого к концу века в британской политологии сложилось понимание культуры Даунинг-стрит как средоточия «серых кардиналов» и «людей в тени» (термин Клэр Шорт, бывшей соратницы Блэра), а также понимание современного процесса премьерства как коллективного,[118] где решения принимаются не единолично (премьером) и не на уровне правительства, а коллегиально в неформальном кругу близких друзей премьера. Решения этого круга впоследствии являются руководством для министров, хотя спэды не являются профессионалами в сфере компетенции того или иного министерства. К тому же с 1970 по 1999 год наблюдался лавинообразный рост числа госслужащих на Даунинг-стрит (с 64 до более 150, соответственно[119]) и особенно числа политических назначенцев (political appointees) из рядов правящей партии (с 8 при Мейджоре до 29 при Блэре в Номере 10 и с 38 до 74 в 1997–2000 годах во всем правительстве[120]). Поэтому вероятность нерепрезентативного непрофессионального коллективного премьерства сильно возросла. Хотя политологи Д. Каванах и Э. Селдон отмечают довольно малую численность административных работников правительства относительно таких офисов других атлантических стран, даже они согласны, что Британию уже не назовешь страной с небольшим аппаратом правительственной администрации.[121]

Еще большее внимание общества привлек тот факт, что при Блэре один из трех официальных постов советника с политическим влиянием получил пресс-секретарь Алистер Кэмпбелл, что означало повышенное внимание администрации к вопросам продвижения политических решений и привнесение проблем презентации в сердце процесса принятия правительственных инициатив, то есть открытую переориентацию задач правительства с «что лучше для нации?» на «как нам представить инициативу, выгодную партии, как инициативу, выгодную нации?». В результате в академической среде зазвучали призывы пересмотреть структуру офисов Номера 10, поскольку status quo «подрывает понятие премьерства»[122] и «трансформирует управление страной»[123].

Безусловно, британские парламентские комиссии предусмотрели опасность формирования вокруг премьера нежелательных кругов влияния, поэтому Кодекс госслужащего содержит рекомендацию, согласно которой оптимальным сроком службы на госдолжности является срок в три года. Однако на нарушителей этой рекомендации не налагается никаких санкций, и пресс-секретарь Бернард Ингхэм служил Тэтчер почти одиннадцать лет, а политический секретарь Марша Вильямс работала с Вильсоном во время обоих сроков его правления.

Книга Д. Каванаха и Э. Селдона дает нам представление о том, как устроен «самый влиятельный офис в британской политике»[124]. Авторы отмечают, что с 1970 года Офис изменился больше, чем за сто лет до этого, а с 1997 года – больше, чем за Bet послевоенное время.[125] Роль каждого из личных офисов и личных секретарей варьировала при разных премьерах; в соответствии с этим в Номере 10 нередко происходили переезды штатных госслужащих с этажа на этаж, объединения офисов в рамках комнат и т. п. (пространственную конфигурацию Номера 10 см. в Приложении 1,4). Но еще более важными были изменения в пропорциях «взаимозависимого влияния»: так, чем слабее министр и чем больше на нем сказывается общественное давление, тем влиятельнее, как правило, оказывается Главный личный секретарь и тем слабее влияние Кабинет-секретаря. О росте влияния политических спэдов по сравнению с беспартийными госслужащими говорит пространственная трансформация Номера 10 при Мейджоре и Блэре (см. Приложение 1, 5).