Читать книгу Источники и основания государственных политик в России - С. С. Сулакшин - Страница 2

В работе, цель которой – исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения[1].

Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.

Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.

Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.

Заметим, что «совокупность» целей и мер – это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет. «Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.

Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).

И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования. В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.

Рис. 1. Топология государственной политики, как управленческой практики

В предложенной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики. Возражая против исключительно институционального целеполагания (реформа ради реформы) и устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем возможность идентифицировать проблемы. Причем под последними понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявленных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может быть проведена только на втором этапе, лишь после определения ценностного поля.

Управление требует определенности в части субъектов и объектов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые основания государственных управленческих действий, под ресурсами – административные, природные, материальные, финансовые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия и политические возможности.

В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов – программная составляющая программно-доктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов – от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.

Сформированный именно так пакет управленческих документов должен быть реализован. Весьма целесообразна до этого момента так называемая априорная верификация решений (обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается предусмотреть умозрительно все возможные последствия предлагаемых решений, но они могут быть и масштабными и нежелательными. Необходима проверка, которая должна проводиться с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне традиционно, но и математических моделей. Например, в США в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической области не могут быть приняты без апробации на выбранной по рекомендациям ученых и законодательно утвержденной математической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы населения.

Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики.

В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см. рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.