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Prefacio a la presente edición

¿Por qué América Latina?

¿Por qué es importante estudiar la debilidad institucional en América Latina en particular, cuando se trata de un rasgo muy extendido en los países en vías de desarrollo y el mundo poscomunista, e incluso parece estar resurgiendo en las democracias occidentales establecidas? Nos enfocamos en América Latina porque presenta un importante conjunto de características que se repiten y una variación útil. Con pocas excepciones, los países latinoamericanos poseen, al menos, Estados mínimamente eficaces y regímenes electorales competitivos (para no decir “plenamente democráticos”). Por eso, no son casos en los que las instituciones políticas puedan desestimarse por carecer de predictibilidad y uniformidad. Además, la fortaleza institucional varía sustancialmente en la región cuando se comparan las experiencias de diferentes países, distintas instituciones y diversos períodos de tiempo. A la vez, las conclusiones que se desprenden del análisis de América Latina son claramente aplicables a otras regiones del mundo, y lo que aprendemos de la región puede contribuir a un debate más amplio sobre las instituciones en la ciencia política.

Las cuestiones referidas a la fortaleza institucional son sumamente importantes en América Latina. Dadas las grandes desigualdades y las deficiencias del Estado en la región, el impacto potencial de las reformas institucionales sería dramático si se cumplieran las normas tal como fueron escritas al sancionarse. Si las leyes destinadas a eliminar la corrupción, el clientelismo, la discriminación racial o la violencia contra la mujer, o las normas destinadas a redistribuir los ingresos a los pobres, hacer cumplir los derechos de propiedad contra los ocupantes ilegales o proteger el medio ambiente efectivamente se cumplieran a lo largo del tiempo, las consecuencias sociales y distributivas serían enormes. Por lo tanto, el cumplimiento institucional y su durabilidad tienen una relevancia alta. En la lucha por establecer qué reglas se aplican y cómo, y si permanecen vigentes o se descartan, hay ganadores y perdedores importantes.

Cabe advertir con claridad las consecuencias de la debilidad institucional en la debacle en torno a la elección presidencial de 2019 en Bolivia. La fragilidad de las instituciones políticas bolivianas se hizo evidente cuando el presidente Evo Morales ignoró la prohibición constitucional de una tercera reelección, incluso después de perder un plebiscito convocado para cambiar esa regla en 2016. La percepción de que las instituciones electorales no iban a tener la fortaleza para imponer un resultado adverso a un presidente poderoso llevó a una encendida reacción de la oposición cuando aparecieron denuncias de manipulación electoral. La sensación de que el gobierno no estaba respetando las reglas electorales activó las protestas y desencadenó un conflicto social violento, que en última instancia trajo aparejadas la renuncia y la salida del presidente Morales del país. Desde ya, algunos de los elementos de esa reacción también circularon por canales extrainstitucionales: protestas callejeras, la negativa de las fuerzas de seguridad a mantener el orden social, la “sugerencia” de las fuerzas armadas de que el presidente renunciara y una sucesión presidencial de problemática legitimidad. En pocas palabras, el conflicto se originó, en parte, en una situación de debilidad institucional que adoptó la forma de desobediencia de las reglas, una debilidad que también influyó en la reacción que siguió.

En su momento, la intervención de las fuerzas de seguridad, más aún, abrió interrogantes sobre el posible regreso de la inestabilidad política que caracterizó a Bolivia durante la mayor parte del siglo XX (en ese país hubo trece golpes militares entre los años veinte y los ochenta). La persecución a los partidarios de Morales y la revocación de algunas de sus políticas por parte del gobierno interino que siguió sugerían la posibilidad de que se prolongara la volatilidad institucional. Finalmente, en las elecciones presidenciales de octubre de 2020, se impuso Luis Arce, del MAS, con algo más del 55,1% de los votos. De hecho, las reformas neoliberales realizadas en Bolivia en los noventa se revirtieron en los años dos mil. En fin, es posible rastrear las raíces de la crisis boliviana en la debilidad de sus instituciones políticas, en especial en lo que respecta al bajo nivel de cumplimiento de las reglas constitucionales y electorales. Más importante aún es que las consecuencias de esa crisis profundizaron la debilidad institucional, caracterizada no solo por el incumplimiento de normas, sino también por su inestabilidad, lo que genera mayor incertidumbre acerca del futuro de otras instituciones políticas.

Simultáneamente, Chile también experimentó protestas extrainstitucionales en las que multitudes de personas salieron a las calles de las ciudades más importantes del país y que fueron acompañadas por focos de violencia. Las manifestaciones se originaron en demandas básicas contra la desigualdad económica y social, tales como mejores ingresos, salud, educación y jubilaciones, mientras la incapacidad de los partidos políticos para representar esas demandas profundizó la agitación popular. Con o sin justificación, la Constitución chilena de 1980 se convirtió en el foco de todos los reclamos para enfrentar la desigualdad socioeconómica. La percepción de que esa Constitución era una camisa de fuerza no deseada para la democracia chilena y contribuía a producir y mantener niveles altos de desigualdad la puso en el centro del conflicto. Ese cuerpo normativo central para el funcionamiento del sistema político y la estructura económica que este sostiene ha sobrevivido largo tiempo a la desaparición del régimen que le dio origen. Es un ejemplo claro de una institución fuerte, que logró alto niveles de cumplimiento y cuyas disposiciones centrales resultaron resistentes al cambio. El hecho de que esta Constitución tuvo el poder de producir resultados alejados de las preferencias populares –al impedir la adaptación de la política a las demandas de la sociedad–, y de que se volvió tan difícil de modificar más allá de cambios menores –el núcleo de lo que llamamos “fortaleza institucional”– se convirtió en el problema en sí mismo. En este caso, la fortaleza institucional contribuyó a una crisis de legitimidad del sistema democrático que esa Constitución estructuró mientras aumentó los costos que esta regla imponía en amplios sectores de la sociedad chilena. Para calmar la protesta popular, entonces, todos los partidos políticos acordaron llamar a un plebiscito sobre la necesidad de establecer una nueva Constitución. En octubre de 2020, una abrumadora mayoría del 78% votó a favor de la reforma constitucional. Este modelo de reforma institucional de “equilibrio puntual” [punctuated equilibrium][1] resulta inusual en la región. La trayectoria de esta reforma señala que no era posible modular el cumplimiento de las reglas o adaptar rápidamente la norma a las nuevas condiciones.

Las crisis políticas de estos dos países en 2019 ilustran cómo la fortaleza y la debilidad institucional pueden estar en el centro del conflicto político y social. En Chile, el marco constitucional era demasiado fuerte, muy poco representativo y no proveía una manera adecuada de canalizar la insatisfacción. La protesta desbordó hacia espacios extrainstitucionales y resultó en demandas de cambio institucional drástico. En Bolivia, el marco institucional era demasiado débil y no pudo contener ni la resistencia presidencial al resultado del plebiscito ni la reacción a un potencial incumplimiento de las normas. En este libro ofrecemos algunas herramientas para comprender este fenómeno, que con tanta frecuencia da forma a la política en la región.

Muy a menudo asumimos que la debilidad institucional es una condición de fondo, algo con lo que hay que lidiar, que da forma a la política, pero no algo que podría ser en sí una elección política consciente. Aquí, argumentaremos que la debilidad institucional suele ser una estrategia política y que, por lo tanto, los académicos deben intentar comprender qué es lo que impulsa estas opciones políticas y qué determina su resultado. ¿Por qué las políticas de elaboración de reglas conducen a veces a regulaciones cuyos efectos están muy por debajo de su ambición formal? ¿Por qué los expertos y los legisladores invierten tanto esfuerzo en definir nuevas reglas que no perduran o que son ignoradas por los actores cuyo comportamiento buscan moldear?

Si bien este libro se centra en América Latina, sus contribuciones son aplicables más allá de la región. La creación de instituciones que parecen diseñadas para producir un nivel bajo de cumplimiento o que no logran generar una coalición que sostenga su ejecución difícilmente sea algo exclusivo de América Latina. Los incentivos para crear instituciones débiles y las expectativas compartidas de debilidad institucional son endémicos en el Sur Global. De hecho, también se los puede encontrar en democracias avanzadas. Por lo tanto, las luchas de poder que subyacen al diseño, la implementación y la persistencia de instituciones débiles no solo son relevantes para América Latina sino también para nuestra comprensión de la política en general.

En el proceso de escribir este texto, adquirimos muchas deudas intelectuales. Recibimos comentarios a versiones anteriores de las ideas que aquí presentamos en dos conferencias, en Harvard (2015) y la Universidad de Texas, Austin (2017), y también en dos seminarios, en la Universidad de San Andrés y en la Universidad Nacional de San Martín (2019); agradecemos los comentarios que recibimos en tales ocasiones. Además, Kathleen Thelen, Peter Hall e Ira Katznelson leyeron el manuscrito y nos hicieron valiosas sugerencias. Por último, también estamos agradecidos por el apoyo financiero del Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos y el Centro Weatherhead para Asuntos Internacionales, de la Universidad de Harvard; el Centro por los Derechos Humanos y la Justicia Bernard y Audre Rapoport, de la Universidad de Texas, y el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Columbia, para la realización de las conferencias que dieron origen a este trabajo.

Por último, esperamos que este libro permita iniciar una conversación más amplia sobre la debilidad institucional en la región que involucre no solo a científicos sociales, sino también a actores políticos y legisladores.

[1] También mencionado como “equilibrio interrumpido”, el término proviene de una teoría de la biología desarrollada por Jay Gould y Niles Eldredge en 1972. que intenta explicar el ritmo al que se produce la evolución de las especies, en una sucesión de tiempos de estabilidad o cambios menores seguidos de períodos de “revolución genética” y grandes modificaciones. [N. de E.]