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Introducción

Durante mucho tiempo, América Latina ha sido una fuente de frustraciones para quienes estudian las instituciones políticas. La región tiene una larga historia constitucional. La mayoría de los Estados latinoamericanos adoptaron constituciones republicanas hace aproximadamente dos siglos. Sin embargo, estas nuevas instituciones se superpusieron a sociedades signadas por Estados débiles y enormes desigualdades socioeconómicas, étnicas y regionales. En general, el resultado fue una marcada brecha entre las reglas escritas [parchment rules] y su funcionamiento en la práctica, dado que las élites poscoloniales se dedicaron a discriminar, manipular y evadir la aplicación de las leyes. La tensión entre la promesa de igualdad política y las realidades de desigualdad económica y social fue una fuente constante de inestabilidad en el sistema. Algunas constituciones se desecharon y reescribieron varias veces (Elkins, Ginsburg y Melton, 2009), otras se suspendieron durante meses e incluso años por medio de “estados de excepción” (Loveman, 1994), y otras se ignoraron por completo. En muchos países, esto dio inicio a un patrón de debilidad institucional que perduró hasta el siglo XX. Las reglas escritas fracasaron al no generar los resultados deseados o esperados, lo que frustró tanto a los académicos como a los legisladores y a los encargados de diseñar políticas. De hecho, cuando en los años sesenta y setenta América Latina sucumbió frente a una ola de autoritarismo, muchos académicos de la región concluyeron que las instituciones políticas eran poco importantes.

La tercera ola de la democratización puso de nuevo en un primer plano el estudio de las instituciones. Hacia fines de los noventa, todos los países latinoamericanos excepto Cuba eran, al menos en forma nominal, democracias presidenciales con una variedad de nuevos derechos constitucionales que empoderaban a los ciudadanos. Una vez más, académicos y legisladores buscaron diseñar (o tomar prestadas) instituciones para fortalecer la estabilidad y la calidad de la democracia en medio de las desigualdades sociales generalizadas. Sin embargo, esas flamantes reglas escritas a menudo fracasaron y no lograron los resultados que sus impulsores deseaban o esperaban. El sistema de división de poderes establecido por la constitución no siempre limitó a los presidentes (O’Donnell, 1994). Los bancos centrales y el Poder Judicial, nominalmente independientes, a menudo carecieron de influencia en la práctica (Cukierman, Web y Neyapti, 1992; Bill Chavez, 2004; Helmke; 2004; Brinks y Blass, 2017), y las reformas electorales tuvieron pocos efectos en los sistemas de partidos (Remmer, 2008). Por lo general, los derechos sociales recientemente consagrados no se respetaron en la práctica. Los límites de los mandatos presidenciales se eludieron o revocaron. Las leyes de la función pública, las leyes tributarias, las regulaciones laborales y ambientales, y las normas que prohibían la ocupación ilegal y la venta ambulante se aplicaron en forma despareja, en el mejor de los casos.[2] Ya sea por una inestabilidad extrema, por una aplicación desigual o por ambas, la relación entre las reglas formales y los resultados esperados se mantuvo débil en muchas democracias latinoamericanas de la tercera ola. Pero también hubo una variación considerable –en los diversos países, instituciones y momentos–, tanto en la durabilidad de las instituciones formales como en su capacidad de moldear el comportamiento de los actores.

Esta variación es consecuente. La debilidad institucional reduce los horizontes temporales de los actores de maneras que pueden socavar tanto el desempeño económico (Spiller y Tommasi, 2007) como la estabilidad y la calidad de la democracia (O’Donnell, 1994). La democracia necesita que las leyes se apliquen en forma pareja, en todo el territorio y sobre diferentes categorías de ciudadanos. Es decir, todos los ciudadanos deben ser iguales ante la ley, a pesar de las desigualdades que entre ellos causan los mercados y las jerarquías sociales. La debilidad institucional socava esa igualdad y entorpece los esfuerzos por aplicar las leyes y las políticas públicas para combatir las desigualdades multifacéticas que siguen atormentando a gran parte de América Latina. Las instituciones no poseen un carácter uniformemente positivo; las leyes provocan desigualdades con la misma frecuencia con que las combaten. Pueden ser exclusivas o discriminatorias, potenciar la desigualdad u otras injusticias sociales o, como demuestran Albertus y Menaldo (2018), proteger a las élites autoritarias y sus intereses. En algunos casos, es posible que la democratización total requiera el debilitamiento y reemplazo de estas instituciones. Pero, por lo general, ninguna democracia puede funcionar bien sin instituciones fuertes.

A pesar de que hoy en día el problema de la debilidad institucional esté ampliamente reconocido en el campo de la política comparada, no se ha conceptualizado y teorizado al respecto de manera adecuada. Aún no contamos con un marco conceptual claro que nos permita identificar, medir y comparar diferentes formas de debilidad institucional. Este marco es fundamental si queremos desarrollar teorías sobre sus orígenes y consecuencias. En este libro, damos el primer paso hacia ese marco con la presentación de una tipología de diferentes formas de debilidad institucional y el análisis de las potenciales causas de dicha debilidad.

La fortaleza institucional en la política comparada

Algunas investigaciones recientes ponen de manifiesto la necesidad de ampliar el espectro comparativo del análisis de las instituciones y de teorizar acerca de la debilidad institucional en América Latina. Tomemos, por ejemplo, el estudio de Helmke (2004) sobre las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Judicial en la Argentina. Algunas teorías aceptadas de política judicial –en gran medida, inspiradas en el caso de los Estados Unidos– indican que la garantía de continuidad de por vida en el cargo que tienen los jueces de la Corte Suprema debería permitirles actuar con independencia política. Pero cuando se violan sistemáticamente las reglas de esta garantía y los jueces saben que votar en contra del Poder Ejecutivo puede provocar su destitución, su comportamiento cambia de forma significativa. Helmke descubre que cuando las instituciones de garantía de continuidad en el cargo son débiles, como en la Argentina durante gran parte del siglo XX, los jueces son más propensos a votar con los presidentes durante la primera parte de su mandato. Sin embargo, cuando el mandato del presidente está por concluir, los jueces tienden a practicar una “defección estratégica” y fallar en línea con el partido o el político que esperan que suceda al presidente saliente. De este modo, Helmke identifica, y teoriza, un patrón de comportamiento judicial que está basado sobre la expectativa de debilidad institucional y se aleja de manera marcada de lo que se esperaría en un contexto de fortaleza institucional.

En ese mismo sentido, el trabajo de Holland (2017) sobre tolerancia y redistribución resalta la importancia de tomar con seriedad la variación en la aplicación de las leyes. La mayor parte de los análisis de las políticas redistributivas en América Latina se enfocan en las políticas sociales, como las jubilaciones y los gastos en el sistema de salud. Si se miran esas medidas, los esfuerzos de redistribución en la región resultan sorprendentemente bajos: el gasto social como porcentaje del producto bruto interno (PBI) es apenas la mitad del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), y a diferencia de la mayoría de ellos, los impuestos y las transferencias reducen la desigualdad del ingreso solo en forma marginal (Holland, 2017: 69-70). En democracias desiguales como las de gran parte de América Latina, la persistencia de Estados de bienestar tan pequeños puede resultar desconcertante. Al sumar el aspecto de la tolerancia, o no aplicación deliberada de la ley, Holland aporta una perspectiva poderosa para entender por qué perduran tales resultados. La tolerancia hacia actividades ilegales por parte del Estado, como la ocupación indebida y la venta ambulante, conlleva una distribución considerable de recursos a los pobres (Holland, 2017: 9, estima que en Lima alcanza unos 750.000.000 de dólares por año). Así, mientras la mayoría de los Estados latinoamericanos hacen poco, en términos formales, para financiar la vivienda y el empleo para los pobres, la no aplicación de las leyes contra la ocupación ilegal y la venta ambulante crean un “Estado de bienestar informal” en el que “la redistribución hacia abajo ocurre porque el Estado deja que suceda, y no porque haga algo al respecto” (2017: 11).

Así, en América Latina la tolerancia hacia los pobres ha sido un vigoroso molde para el desarrollo del Estado de bienestar a largo plazo. Dado que la tolerancia implica una menor tributación que la redistribución formal, es posible que la prefieran quienes no son pobres (y los gobiernos), y, cuando los pobres se organizan para preservar la tolerancia, suelen atenuarse las demandas populares de redistribución formal. Esta “trampa de la tolerancia” puede mantener Estados de bienestar informales durante décadas (2017: 237-276). Por lo tanto, una enseñanza fundamental del trabajo de Holland es que, para entender las políticas redistributivas en democracias desiguales, hay que prestar atención no solo al diseño de las políticas, sino también a su aplicación.[3]

La investigación de Post (2014) sobre la inversión extranjera y nacional en infraestructura en la Argentina aporta otro ejemplo de que la variación en la fortaleza institucional determina los resultados que se obtienen con las políticas. Por lo general, se espera que las empresas multinacionales extranjeras –con sus grandes bolsillos y sus extensos horizontes temporales– tengan ventaja sobre las corporaciones locales a la hora de conseguir y mantener contratos favorables para realizar obras de infraestructura en que los que mecanismos institucionales de veto limiten la modificación subsecuente de las reglas por parte de los gobiernos (Levy y Spiller, eds 1996; Henisz, 2002; Cox y McCubbins, 2002) o incluyan contratos con arbitraje internacional como autoridad de aplicación (Elkins, Guzman y Simmons, 2006; Büthe y Milner, 2008). Sin embargo, Post demuestra que esto no suele ocurrir en entornos de debilidad institucional. En un contexto de alta volatilidad política y económica, en el que los gobiernos pueden modificar los términos de los contratos independientemente de las reglas formales, los inversores nacionales con numerosas conexiones con las economías y los políticos locales están mejor posicionados para mantener, y cuando sea necesario renegociar, contratos.[4] Estos “respaldos contractuales informales” quizá tengan poca relevancia en un entorno institucional con derechos de propiedad sólidos. Sin embargo, en un contexto de inestabilidad institucional, como el de la Argentina en los años dos mil, ayudan a explicar por qué predominan las inversiones locales por sobre las extranjeras. Así, Post señala cómo cambia el comportamiento tanto de los gobiernos como de los inversores en un entorno institucional frágil, lo que produce resultados de inversiones que difieren notablemente de aquellos que predice la bibliografía existente.

La atención a la inestabilidad institucional también ha reformulado nuestra interpretación del diseño electoral. La mayoría de los estudios comparativos al respecto dan por sentado que quienes diseñan las normas electorales lo hacen con un objetivo motivado por el interés propio: maximizar su ventaja en los comicios. El trabajo más influyente en esta área sugiere que los políticos desarrollan un diseño institucional a futuro. En otras palabras, diseñan normas electorales en busca de objetivos de largo plazo (Rokkan, 1970; Rogowski, 1987; Boix, 1999). Por ejemplo, Boix (1999) sostiene que a principios del siglo XX las élites conservadoras de la mayor parte de Europa reemplazaron los sistemas electorales de mayoría con sistemas de representación proporcional (RP) en un esfuerzo por minimizar las derrotas frente a la creciente fuerza electoral de los partidos socialistas. Estas teorías de diseño a futuro se apoyan sobre ciertos supuestos fundamentales: por ejemplo, los actores deben creer que las reglas que diseñan subsistirán más allá del mediano o largo plazo; y deben tener alguna certeza de que ellos mismos se mantendrán activos y, por lo tanto, podrán seguir esas reglas. En otras palabras, los diseñadores de las reglas electorales a futuro deben ser capaces de “predecir con alguna certeza la futura estructura de la competencia electoral” (Boix, 1999: 622). Ninguno de estos supuestos se sostiene en entornos de fragilidad institucional. Cuando la volatilidad electoral es alta y las instituciones se reemplazan fácilmente y a menudo, el diseño a futuro se vuelve más difícil. En ese contexto, quienes diseñan las reglas siguen interesados en su propio beneficio, pero es menos probable que piensen a futuro. En cambio, según sostienen académicos como Remmer (2008) y Calvo y Negretto (2020), es más probable que los políticos diseñen reglas que apunten a asegurar ventajas electorales en el corto plazo. Esta visión limitada bien puede tener el efecto de potenciar la inestabilidad institucional. Por lo tanto, permitir la variación del horizonte temporal de quienes diseñan las reglas debería mejorar la validez externa de las teorías de diseño institucional y así facilitar su aplicación en los diferentes contextos nacionales.

Por último, la atención a la variación de la fortaleza de las instituciones ha dado lugar a nuevas perspectivas sobre la dinámica del cambio institucional. Un trabajo reciente sobre la tradición institucionalista histórica se ha centrado en las formas de cambio gradual que surgen de la reinterpretación o la lenta reutilización de reglas escritas existentes (Streeck y Thelen, 2005; Mahoney y Thelen, 2010). Estos estudios responden a las limitaciones de una bibliografía anterior que hacía hincapié en el cambio discontinuo: momentos de cambios drásticos y de gran alcance seguidos de largos períodos de estabilidad que dependen del pasado o de la trayectoria [path-dependent] (Krasner, 1988). Aun así, los patrones de estratificación, desplazamiento, conversión y desgaste identificados por Thelen y sus colaboradores actúan en un contexto de instituciones formales sólidas. Como ya hemos sostenido (Levitsky y Murillo, 2009, 2013, 2014), la dinámica del cambio institucional puede ser bastante diferente en un entorno de debilidad de las instituciones. En vez de caracterizarse por su “adherencia”,[5] el cambio institucional tiende a ser repentino y total, a menudo seguido por un patrón de sustituciones en serie, en el que se reemplazan reglas y procedimientos en masa, sin siquiera lograr asentarse en un equilibrio estable (Levitsky y Murillo, 2013, 2014).

En segundo lugar, los actores en un entorno de debilidad institucional pueden alcanzar cambios verdaderamente sustanciales con modificaciones de los niveles de aplicación o cumplimiento en lugar de cambios en las reglas. Mahoney y Thelen (2010) han demostrado que las brechas en el cumplimiento pueden actuar como un mecanismo de cambio encubierto merced a la reinterpretación sutil de las metas institucionales, incluso si las estructuras institucionales formales permanecen intactas. Desde esta perspectiva, estudios recientes exponen que la “activación” de instituciones hasta entonces latentes puede ser una fuente importante de cambio (véase Levitsky y Murillo, 2013, 2014). Por ejemplo, el análisis de Saffon y González Bertomeu (2020) sobre los derechos de propiedad mexicanos durante el período del Porfiriato –entre 1876 y 1911– revela que cambiar los patrones de aplicación puede tener consecuencias de largo alcance sin alterar la letra de las leyes.[6] Al mismo tiempo, el incumplimiento también puede ser una fuente de estabilidad institucional formal, en especial cuando modera las consecuencias distributivas de una institución (Levitsky y Murillo, 2014).[7] Por ejemplo, durante los años noventa, los gobiernos de América Latina, en busca de mercados laborales más flexibles, relajaron la aplicación de las leyes laborales existentes sin eliminarlas de los libros (Bensusán, 2000; Cook, 2010).

Algunas investigaciones recientes sugieren la necesidad de un enfoque más consciente de la debilidad institucional como objeto de estudio, en lugar de tomarla como una especie de “error aleatorio” que obstruye el correcto análisis de las instituciones. Esa es la meta que persigue el presente libro.

[2] Sobre los límites de los mandatos presidenciales, véanse Helmke (2017), Pérez-Liñán (2007), Corrales y Penfold (2014); sobre las leyes laborales, Bensusán (2000), Piore y Schrank (2008), Ronconi (2010), Murillo, Ronconi, y Schrank (2011), Coslovsky (2011), Amengual (2014); sobre la función pública, Grindle (2012), Gingerich (2013); sobre las leyes tributarias, Bergman (2009); sobre la ocupación ilegal de predios y la venta ambulante, Holland (2017), Hummel (2017).

[3] La variación en la aplicación también debería influenciar las preferencias individuales sobre la política social, en línea con el hallazgo de Mares (2005), según el cual la experiencia individual previa con las instituciones estatales afecta las preferencias de las políticas. La bibliografía de política social se vería beneficiada si se agregara la variación de la aplicación a la gama de estrategias disponibles para los políticos, tal como se benefició al enfocarse en los efectos del cambio encubierto a pesar de la continuidad institucional formal (Hacker, 2005; Palier, 2005).

[4] Este tipo de renegociación suele implicar convenios intersectoriales que violan las normas que regulan la concentración de mercado y los conflictos de interés (Post, 2014; Post y Murillo, 2016).

[5] Por ejemplo, Streeck y Thelen (2005: 18) asumen de manera explícita la “rigidez de las estructuras institucionales” en su debate sobre la liberalización de la economía en democracias avanzadas.

[6] América Latina exhibe instancias de activación y desactivación de mayor alcance que las que sugieren Mahoney y Thelen (2010), ya que los actores políticos no necesariamente están limitados a la discrecionalidad otorgada por la letra de las leyes. Los procesos de activación y desactivación también pueden revertirse. Holland (2017, 2020) demuestra que los fines electorales promueven la activación y desactivación de las normas para la venta ambulante en Bogotá, Lima y Santiago de Chile.

[7] Por ejemplo, durante un debate de 2018 sobre la reforma de las leyes que prohíben el aborto en la Argentina, los defensores de la actual prohibición argumentaban que dicha reforma no era necesaria porque ninguna mujer era realmente castigada por interrumpir su embarazo (“Aborto: no faltar a la verdad”, La Nación, 29/7/2018, disponible en <www.lanacion.com.ar>).