Читать книгу Innovación en la política educativa - Teresa Bracho González - Страница 6

Introducción

El PEC es una iniciativa del gobierno federal originada en el año 2001, cuyo propósito general es mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelas públicas de educación básica, especialmente en las que atienden a poblaciones en condición de marginalidad urbana, mediante la construcción de nuevos modelos de gestión escolar, práctica docente y participación social, que permitan transformar la cultura organizacional y el funcionamiento de las escuelas públicas que voluntariamente se incorporen al programa. Si bien no fue su misión al inicio, muy pronto, en su implementación, incorporó como eje central de sus actividades el tema de fortalecimiento, articulación y alineación de los programas federales, estatales y municipales enfocados hacia ese nivel educativo, así como la prioridad por la atención a la equidad educativa. Se buscó con ello transformar el diseño de la política educativa, de una formulación central que concentra todas las decisiones acerca de las prioridades, las estrategias, los recursos y su distribución, hacia un esquema que permita generar proyectos desde la escuela y las administraciones estatales hacia todo el sistema educativo. Se trata de un programa de relativamente reciente creación, que inicia sus operaciones en el ciclo escolar 2001-2002.

El libro que aquí se presenta busca ampliar el análisis del programa a aquellos aprendizajes que a mi juicio han sido poco discutidos en la amplia producción académica y de evaluación que generó el propio programa, o a aquellos en los que la contribución del programa no ha sido resaltada, pero que han tenido un impacto en el quehacer de la política educativa y la gestión escolar.

¿Por qué hablar de innovación en política? A continuación se destacan algunos de los elementos que fueron novedosos en la concepción del programa y que lograron incorporarse en la agenda educativa nacional.

Para la operación del programa se crea un fideicomiso nacional que recibe los fondos de la federación y los transfiere a los estados. Este fideicomiso no puede retener más del 5 por ciento para gastos de administración, evaluación, difusión, etc. Asimismo, en las entidades federativas se crean fideicomisos similares, que reciben fondos de la federación y del estado, en una relación de 3 a 1, y con reglas similares en cuanto a gastos de administración, capacitación, difusión, etc. Los recursos asignados a las escuelas como aportación inicial han variado a lo largo de los años: de aproximadamente cien mil hasta cincuenta mil pesos. La transferencia de recursos directos a las escuelas, así como la creación de un fideicomiso que permitiese la transferencia de recursos excedentes de un ciclo a otro fueron algunos de los aspectos innovadores en el Fideicomiso del PEC. Otro más, no de menor importancia, es que se estableció una regla para el gasto administrativo que no superara inicialmente el 6 por ciento del total del fondo del fideicomiso y el 4 por ciento a partir del tercer año.

Para que las escuelas ingresen al programa, cada gobierno estatal emite una convocatoria en la cual se establecen los criterios de incorporación. Las que deseen participar presentan una planeación estratégica escolar a cinco años y un plan anual de trabajo elaborado por la comunidad escolar (director, maestros y padres de familia). El proceso final de selección se lleva a cabo en cada estado, es responsabilidad compartida del Consejo Escolar de Participación Social en la Educación y del comité dictaminador, e implica la capacitación de directores y docentes, el apoyo para la elaboración del proyecto, el dictamen sobre solicitudes y la selección de las escuelas. Asignar una tarea específica a los Consejos de Participación, tanto estatal como escolares, fue una innovación más, que buscaba activar dichos consejos, la mayor parte de las veces no creados o sin funcionar.

En la planeación estratégica escolar se debe expresar la misión, la visión, establecer metas mensurables, determinar acciones pertinentes y firmar un convenio de desempeño. La estrategia del PEC es apoyar estos proyectos ofreciendo a las escuelas asesoría técnica especializada y recursos financieros para su ejercicio directo. El programa prevé que al término del ciclo escolar la escuela incorporada presente a la coordinación estatal un reporte técnico en el que se describa qué actividades se han desarrollado, y otro financiero que dé cuenta sobre en qué se han invertido los recursos; con base en ellos, se puede solicitar la reincorporación para el siguiente año, bajo restricción de elaborar los ajustes sugeridos por las evaluaciones. Aun cuando el antecedente inmediato del PEC puede rastrearse al programa de Gestión Escolar, este último operaba en un número muy reducido de escuelas y sin recursos o asesoría específica y evaluación.

Así, el PEC articuló los tres grandes ejes de política educativa del Programa Nacional de Educación (PNE 2002-2006): equidad, calidad y mejora de la gestión. Se trata, por tanto, de un programa que busca tener impactos en la calidad, atendiendo de manera particular la problemática de la equidad en el acceso a una educación relevante y por medio de una propuesta programática que impacte sobre la gestión educativa, tanto en el nivel de la política central como en los estados y, fundamentalmente, en los procesos de gestión escolar.

En este sentido, tanto el PNE como el PEC apostaron a un cambio en la cultura institucional y en las formas de gestión, planeación y control de la administración en su relación con las escuelas, además de buscar propiciar un cambio en las propias escuelas y en su relación con el entorno. Es a partir de lo anterior que la propuesta para iniciar el programa fue lograr cambios relevantes en las formas de hacer la política educativa y de instrumentarla en todo el país, cambios en la forma de definir la información pertinente para el diseño y seguimiento del sistema educativo y de usar esa información para la mejora del sistema, de hacer un uso eficiente de los recursos que se asignan a la educación, de incentivar y aceptar la crítica para mejorar.

Como veremos más adelante, al igual que en las evaluaciones externas anuales presentadas al Congreso de la Unión y coordinadas por Bracho (2001-2007), las evaluaciones más recientes también señalan que el PEC está contribuyendo a reducir la deserción y reprobación, a transparentar el ejercicio del gasto educativo, a fortalecer las relaciones intergubernamentales, a mejorar las condiciones de operación de las escuelas públicas incorporadas en el programa y a incentivar la participación de los padres en el proceso de gestión escolar, promoviendo procesos de rendición de cuentas claros (Heurística Educativa, 2003; 2005; Secretaría de la Función Pública (SFP), 2003; 2004; Murnane, Willet y Cárdenas, 2006; Shapiro y Skoufias, 2006; Universidad Pedagógica Nacional, 2006b).

Pese a ello y a los grandes logros del programa en términos de cobertura —la Evaluación Externa del Programa Escuelas de Calidad 2006-2007 (Bracho, coord., 2007) señala que para el ciclo escolar 2006-2007 el PEC ya atendía a un total de 37 892 escuelas, lo que superaba la meta estipulada durante el diseño del programa que preveía para el final del ciclo escolar 2006-2007 la participación de 35 000 escuelas—,[1] también debe reconocerse que cualquier cambio en la política educativa, como los que propone el PEC, requiere de un periodo de maduración; es decir, no es posible esperar resultados de mejoramiento en el aprendizaje de los estudiantes de manera inmediata cuando las propuestas y apuestas iniciales del programa se orientan a la modificación de la cultura escolar, una que facilite en el mediano plazo el mejor rendimiento de los estudiantes.

En este libro se documentan y analizan los alcances y aprendizajes del PEC en seis años de operación con base principalmente en sus evaluaciones externas relativas a la gestión del programa y a sus resultados como política pública (Bracho, 2001-2007), a fin de resaltar no sólo algunos de sus logros, sino de detectar los posibles nudos problemáticos en el proceso de diseño e implementación del programa que pudiesen obstaculizar el cumplimiento de los objetivos a mediano y largo plazos. Para ello, se pone especial atención en los aspectos relativos a la gestión escolar e institucional, así como en los avances de distintos indicadores de resultados, incluidos los de “calidad” y “equidad”. Para el análisis de estos dos indicadores se utiliza evidencia de algunas de las evaluaciones realizadas por Harvard, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y las propias, así como algunas de las evaluaciones coordinadas por Loera, bajo la firma de Heurística Educativa. Asimismo, se estudian los impactos que el programa ha tenido en materia de participación y rendición de cuentas, y en la evolución misma del programa, para ver hasta qué punto se puede ver al PEC como una política basada en evidencia.

El trabajo se divide en cuatro capítulos. En el capítulo 1 se presentan los impactos que ha tenido el programa en materia de gestión escolar e institucional. En el capítulo 2, se analizan cuáles han sido los efectos del PEC en los distintos indicadores que miden “calidad” y equidad”. En el capítulo 3, se analiza hasta qué punto el programa ha logrado incidir tanto en la participación social de distintos actores en el ámbito educativo como en la rendición de cuentas de la escuela y del propio sistema educativo. En el capítulo 4, por su parte, se analiza si el PEC puede verse como una política basada en evidencia. Finalmente, se presenta un breve apartado de conclusiones y recomendaciones.

[1] Dicha evaluación presenta una sistematización de las evaluaciones realizadas de 2001 a 2007, en donde se recogen los niveles de avance en el logro de metas y rediseño de procesos a nivel nacional, estatal y municipal.