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Capítulo IV

Principio de tipicidad

1. Rango de las normas que establecen las infracciones y

las sanciones

El art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, ley de régimen jurídico del sector público, declara: “1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”

La Constitución, en su artículo 25.1, viene de forma expresa a exigir el principio de tipicidad para el ejercicio de la potestad sancionadora: “1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan...falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. En referencia a este art. 25, la STC n. 42/1987, de 7 de abril, decía: “El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora” (doctrina reiterada en SSTC 101/1988, 219/1989, 207/1990, 6/1994, 133/1999, 60/2000, 577/2008).

El principio de tipicidad exige como primer requisito que la infracción y la sanción estén específicamente contempladas en una norma. En un segundo escalón, el principio de tipicidad puede requerir que la norma tenga un determinado rango. La STS de 18-1-1998, en este sentido, decía:

“Tercero...el análisis del principio de reserva de ley a partir de la Sentencia núm. 42/1987, del Tribunal Constitucional, permite señalar los siguientes criterios de aplicación, derivados de ésta y de las sentencias del Tribunal Constitucional precedentes sobre esta materia:

1ª) El artículo 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) la primera, de orden material y alcance absoluto, por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual y exigiendo la predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que establece el artículo 25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora, criterio que después es examinado por reiterada jurisprudencia constitucional (Sentencias, entre otras, 8/1981, 159/1986, 2/1987, 42/1987, 133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 150/1989, 219/1989 y 6/190) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y en sentido formal, exige el rango formal de ley, lo que se aplica en las relaciones de supremacía general y en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la Sentencia constitucional 61/1990.

3ª) El alcance, en suma, del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o, por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las Sentencias constitucionales 77/1983, 87/1985 y 2/1987, entre otras”.

El art. 27.2 de la Ley 40/2015 exige que la norma que tipifique la infracción sea una Ley: “2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”. De la dicción del apartado 1 y de este, se deriva que se exige una predeterminación de las conductas susceptibles de sanción con conocimiento del sujeto infractor de las consecuencias que conlleva su incumplimiento. Es necesario que se programen los comportamientos de las personas sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente (STC 133/1987), operando con tipos, es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 34/1996, 142/1999). Es necesario, por tanto, la existencia previa de lex certa, que defina la infracción y sanción. Diferenciándose entre tipicidad en la ley, es decir, la exigencia de la descripción concreta de cada uno de los elementos de la conducta y la sanción que corresponda; y la tipicidad en la aplicación de la ley, esto es, la adecuación absoluta entre el hecho realizado y el tipo descrito en la norma. Desde esta perspectiva en el derecho sancionador no se admiten tipos abiertos o fórmulas tipificadoras imprecisas que permita a la Administración actuar con excesiva libertad a la hora de subsumir los hechos en el tipo legal. La STC 105/1988, de 8 de junio, en este sentido y referida a los delitos, decía: “el cumplimiento del mandato del art. 25 de la Constitución exige una descripción de las conductas, acciones u omisiones constitutivas de delito, que cumpla las exigencias del principio de seguridad jurídica, lo que impide considerar comprendidos dentro del citado precepto constitucional los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación o inaplicación dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria en el estricto sentido de la palabra, de los Jueces y Tribunales”. En cuanto a la utilización de conceptos jurídicos indeterminados la STC 151/1997, de 29 de septiembre dice: “constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada”.

El TC viene precisando que “el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25 CE), en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación (la impuesta por los arts. 54.1 a, y 138.1 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común), identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción” (SSTC 229/2007, de 5 de noviembre, 113/2008, de 29 de septiembre).

Por último, hay que indicar que el art. 27 de la Ley 40/2105, dentro de la regulación del principio de tipicidad determina que las leyes clasificaran a la infracciones en leves, graves y muy graves, lo que parece que no cabe otro tipo de clasificación.

2. Los reglamentos como cooperadores de la Ley que fija las infracciones y sanciones

No obstante, el rango no alcanza a cualquier aspecto, ya que el apartado 3 del art. 27 permite que las disposiciones reglamentarias de desarrollo puedan introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente: “3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”. La STS de 3-6-2003, en este sentido, dice: “en el Derecho Administrativo sancionador, las exigencias del principio de legalidad no juegan con la misma fuerza que en el Derecho Penal, de manera que cabe una colaboración del reglamento en la determinación de distintos elementos de las infracciones y las sanciones, siempre y cuando esa regulación infralegal cuente con la cobertura legal necesaria, se mantenga en un plano secundario, no se utilice para afrontar los aspectos esenciales de ese ordenamiento punitivo y respete plenamente lo dispuesto por las normas de superior rango. El artículo 129.3 de la Ley 30/1992 (hoy art. 27.3 de la Ley 40/2015), así lo admite expresamente”. Parada Vázquez dice que “la diferencia entre el principio de reserva absoluta de Ley -que opera en materia penal- y de “cobertura legal” -aplicable a las sanciones administrativas- es que en el primer caso la Ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la penalidad como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de recurso alguno a un reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas sólo exige cubrir con Ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad”.

Pero las disposiciones reglamentarias no pueden crear nuevas infracciones ni sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla. Lo que significa -en palabras de Alejandro Nieto- que la colaboración reglamentaria no pude salir del ámbito de lo descriptivo sin entrar jamás en lo constitutivo. El objeto de la norma reglamentaria es la de contribuir a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

El Tribunal Constitucional en sentencia núm. 45/1994, de 15 de febrero, resume su doctrina sobre el alcance de la reserva de ley a la hora de tipificar las infracciones y sanciones: “conviene recordar que una constante doctrina de este Tribunal ha declarado que el derecho fundamental contenido en el art. 25.1 CE, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término «legislación vigente» contenido en el citado art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987 y 305/1993, entre otras).

En relación a esta garantía formal este Tribunal ha precisado que, si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo no puede ser tan riguroso en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencias a los tipos y sanciones penales en sentido estricto -bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter, en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias [STC 2/1987]-, no lo es menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, «la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal [STC 77/1983] habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan».

También se ha precisado por este Tribunal que la reserva de Ley no excluye en ese ámbito «la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» [STC 83/1984]. Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer [STC 3/1988), fundamento jurídico 9.º]. En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley.

Dicho esto y a la vista de las alegaciones del Abogado del Estado, debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987 y 83/1984, entre otras), a tenor de la cual no se produce una vulneración de las disposiciones del art. 25 de la Constitución si se dictan normas reglamentarias sancionatorias que representen un mero complemento o desarrollo de normas, aun sin rango legal, válidamente existentes. Justamente por ello, y como este Tribunal ya ha tenido oportunidad de señalar, no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma reglamentaria sancionatoria posterior a la Constitución, que «se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material ... En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas» (STC 42/1987)”. Este criterio lo viene manteniendo el TC en sentencias tales como la 132/2001, de 8 de junio; 16/2004, de 23 de febrero; 229/2007, de 5 de noviembre; 162/2008, de 15 de diciembre; 81/2009, de 23 de marzo.

3. El principio de tipicidad en las relaciones de sujeción especial