Читать книгу Реформы и догмы. Государство и экономика в эпоху реформ и революций. 1861–1929 - В. А. Мау - Страница 15

Мировая война резко усилила потребность в координации деятельности всех участников хозяйственной жизни. Централизованное регулирование экономики стало активно внедряться в практику воюющих держав. Меры по координации производственно-хозяйственной деятельности и по ее планомерному регулированию государство стало реализовывать с первых дней мировой войны. Процесс становления системы централизованного руководства экономикой продолжался на протяжении всех военных лет и эстафетой был передан Временному правительству, а от него – правительству народных комиссаров. Но это будет позднее.

В России формирование системы централизованного регулирования шло с двух сторон.

Во-первых, «снизу», путем создания или укрепления уже существующих органов частного капитала. Прежде всего это были военно-промышленные комитеты, призванные упорядочить деятельность крупных и средних частных предприятий, а также Союз земств и городов (Земгор), объединявший преимущественно мелкую и среднюю промышленность. Военно-промышленные комитеты стремились сосредоточить в своих руках все дело распределения военных заказов, устранив от этого по возможности правительственные учреждения. Земгор объединял преимущественно предприятия, обеспечивавшие армию одеждой и другими предметами потребления. А Совет съездов представителей промышленности и торговли (январь 1915 года) предложил создать наделенный большими полномочиями регулирующий орган, который не только руководил бы распределением военных заказов, но и обеспечивал бы первоочередное снабжение промышленности металлом, топливом, транспортом.

Во-вторых, «сверху», когда правительство создавало специальные органы для урегулирования основных проблем военной экономики. Таковыми стали особые совещания – по обороне, по продовольствию, по топливу и по транспорту, во главе которых стояли министры. Именно этот путь и стал доминирующим. Правительство с подозрением относилось к настойчивым предложениям крупных промышленников о регулировании хозяйственной деятельности через организации предпринимателей, увидев, похоже, в таком развитии событий угрозу традиционной модели управления (и собственной власти).

Разница между обоими подходами состояла в понимании механизма, обеспечивающего единство действий хозяйствующих субъектов. Сильная российская бюрократия связывала решение задачи регулирования экономической жизни прежде всего, или даже исключительно, с собственной деятельностью, с укреплением административно-распорядительных прав власти по отношению к предприятиям. Промышленники же желали взять решение этих задач в свои руки, поскольку их участие в политической жизни, несмотря на демократические реформы прошлого десятилетия, оставалось ограниченным, а отношения с царским правительством – прохладно-настороженными.

Помимо правительства и крупных промышленников, существовала в стране еще одна сила, уделявшая повышенное внимание вопросам урегулирования хозяйственной жизни. Набирали силу левые партии и мыслители, социальные организации, влияние которых на общественное сознание заметно возросло. Представители этих течений, резко критикуя власти и предпринимателей, постоянно подчеркивали необходимость принятия самых решительных мер для усиления централизации руководства экономикой. Осуществление таких мер связывалось непосредственно с повышением роли государства, хотя и значительно продвинутого в направлении демократии и политического либерализма.

Российские предприниматели стремились усилить свое влияние на процессы организации и централизации регулирования народного хозяйства. Государственная власть, как и следовало ожидать, относилась к этому настороженно, видя в общественной организации буржуазии опасные тенденции политического объединения чуждых самодержавному режиму сил. Старое, еще довоенное опасение власти получить оппонента в лице объединенных в экономическом и политическом отношениях частных предпринимателей в совокупности с верой в неисчерпаемые возможности государственного аппарата являлись доминирующими настроениями в правительственных кругах, и особенно в течение первого года мировой войны.

Формирование военно-промышленных комитетов пришлось на 1915 год, когда после IX съезда представителей торговли и промышленности (май 1915 года), после не очень успешных попыток наладить регулирование производства силами одного только государственного аппарата, власти согласились признать целесообразными и необходимыми усилия промышленников по созданию ряда общественных организаций, призванных координировать работу предпринимателей.

Делегаты съезда единогласно одобрили резолюцию, в которой содержались два важнейших момента. Во-первых, признавалось целесообразным создать в Петрограде Центральный военно-промышленный комитет из представителей торгово-промышленных организаций, железных дорог и пароходств, земств и городов, а также научно-технической интеллигенции. Во-вторых, предлагалось создать на местах аналогичные районные комитеты, объединяющие местную промышленность и торговлю. Целью этих комитетов провозглашалось приспособление предпринимателей к изготовлению всего необходимого для армии и согласование общей деятельности заводов и фабрик. Всем торгово-промышленным организациям поручалась выработка планов исполнения заказов, включая установление очередности, а также определение потребностей предприятий в сырье, топливе, транспортных средствах и рабочей силе. Стояла также задача выработки четкого плана работы промышленности и его реализации. Согласно Положению о военно-промышленных комитетах (от 27 августа 1915 года), они должны были содействовать снабжению армии предметами вооружения и потребления, восстановлению всех видов отраслей промышленности, снабжению населения предметами первой необходимости. Со временем предполагалась трансформация системы ВПК в организацию по координации работы всей промышленности, элиминирующей централизованное государственное регулирование.

Принципиально важно подчеркнуть, что с самого начала инициаторы этой системы экономического регулирования фактически противопоставляли ее регулировнию государственному, бюрократическому. Принимая решение о создании системы ВПК, участники IX съезда представителей промышленности и торговли прямо указывали: «Частная инициатива и предприимчивость должны находить себе широкую поддержку и поощрение. Всякие ограничения, сковывающие предприимчивость, должны быть уничтожены и навсегда преданы забвению»[111].

Наиболее сильными и влиятельными (в том числе и политически влиятельными) организациями стали Центральный (Петроградский) и Московский военно-промышленные комитеты во главе с А. И. Гучковым и П. П. Рябушинским соответственно. Они имели собственные печатные издания, были представлены в высших государственных органах по регулированию военной экономики. У них установились тесные связи с Земским и Городским союзами, из представителей которых в начале июля 1915 года было создано специальное «бюро для распределения заказов».

«Военно-промышленные комитеты в первые же дни своей деятельности выполняли огромную работу по объединению не только промышленных сил, но и тех трудовых элементов и представителей свободных профессий, которые связаны с промышленностью. Благодаря военно-промышленным комитетам было поставлено на правильную почву дело реквизиции и эвакуации предприятий…». По мнению идеологов военно-промышленной организации предпринимателей, благодаря деятельности этих комитетов уже вскоре после их создания «стала усиливать производительность казенных заводов и упорядочилось в некоторой мере дело распределения таких необходимых для правильной работы промышленности продуктов, как металлы, топливо и т. д.»[112].

Видные российские промышленники и общественные деятели, стоявшие у истоков этой негосударственной системы мобилизации народного хозяйства, весьма широко трактовали стоявшие перед ними цели и задачи. Фактически через этот механизм за счет казны стала возникать неконтролируемая государством параллельная система управления экономикой.

Во-первых, речь шла о внесении планового начала в работу значительной части народного хозяйства на основе добровольного (в известной мере) объединения деятельности производственных звеньев. «Необходимо установить общий контроль и создать такой орган, который бы мог приспособить эти заводы для более целесообразной работы… Нужен общий план работы, нужно, чтобы все фабрики и заводы в настоящий момент представляли огромную фабрику, которая работала бы только на армию», – подчеркивал П. П.Рябушинский, выступая на II съезде представителей военно-промышленных комитетов Московского района в августе 1915 года[113]. Характерно, что в этой речи одного из лидеров и идеологов крупного капитала, мы слышим столь характерный для марксистского видения социально-экономических процессов тезис о превращении народного хозяйства в «единую фабрику». Пусть даже этот пока вывод связывается преимущественно с необходимостью удовлетворения военных нужд.

Во-вторых, ставился вопрос о характере взаимоотношений с государственной властью как доминирующим субъектом регулирования хозяйственных процессов. Однако, признавая ведущую роль государства при определении общих направлений организации и развития народного хозяйства, тот же П. П.Рябушинский при одобрении своих коллег и единомышленников требовал сосредоточения конкретной, повседневной организационной работы по координации и регулированию деятельности предприятий в руках новых лиц, по возможности не связанных со старым бюрократическим аппаратом. «Им это должно быть предоставлено. Если не предоставят этого военно-промышленным комитетам, то мы сами должны его взять в свое ведение, создав такой аппарат, которому все молчаливо подчинились бы»[114].

Наконец, в-третьих, военно-промышленные комитеты с самого начала рассматривались многими их идеологами и приверженцами не как временное явление, а как новая, более высокая форма самоорганизации промышленности, обеспечивающая общее упорядочение и взаимное согласование работы отдельных предприятий. Недаром основатели этого движения характеризовали комитеты как «явление новое в области русской государственности». То есть как явление, рожденное в годы войны, но не обусловленное ею. Представлялось, что военно-промышленные комитеты имеют весьма неплохие перспективы и в послевоенное время. «Рожденные в годину великих испытаний, они не умрут и в будущем, когда русская жизнь войдет в колею мирного труда… Тогда, без сомнения, военно-промышленные комитеты, в условиях уже мирного существования, будут исполнять роль организации, направляющей, объединяющей и подготавливающей нашу промышленность на путях к ее полному расцвету…»[115].

Правительство не могло игнорировать это движение влиятельных общественных сил, хотя и относилось всегда с исключительной осторожностью к подобным организациям российской буржуазии, имеющим явный политический характер. В позиции военно-промышленных комитетов явно обозначились претензии на власть, и это могло иметь далеко идущие последствия для трансформации политической системы. Правительство, со своей стороны, стремилась поставить предпринимательскую активность по народнохозяйственному регулированию под свой контроль. Продолжая линию на создание особых совещаний, 14 июня 1915 года Николай II признал необходимым сотрудничество с общественностью в деле снабжения армии[116].

Впрочем, противостояние правительственных инстанций и лидеров предпринимательства нисколько не ослабевало. Власти постоянно ограничивали инициативу предпринимателей по координации своей деятельности: и не столько из-за экономических последствий подобных мер, усиливающих монополизм, сколько видя в частном секторе угрозу как собственной хозяйственной власти, так и политическим задачам ведения войны и послевоенного устройства. Власти использовали любой повод, чтобы ограничить деятельность предпринимательских ВПК, обходиться без них в организации снабжения армии[117]. Нередко это оказывалось оправданным, поскольку у бизнеса, берущего на себя функции общеэкономического регулирования, периодически возникала проблема конфликта интересов (или недобросовестного поведения)[118].

Неприятие частного бизнеса представителями государства было заложено на уровне идеологии. Вот как говорил об одном из заводов крупнейший организатор военного хозяйства, начальник Главного артиллерийского управления А.Маниковский: «Неплохой завод, но, к сожалению, находится в цепких руках банкиров. Банкиры думают о прибылях, а не о защите Родины. Они слишком много торгуются. У них – баланс, актив-пассив, различные соображения, а мы – военные люди, нам сейчас не до этого»[119]. Понятно, что даже принимая во внимание искренность подобного заявления, следование ему при игнорировании интересов «баланса» и «актива-пассива» чревато лишь многократным увеличением коррупции и экономической неэффективности.

Предприниматели также не доверяли правительству и неохотно шли на выполнение его директив, что негативно сказывалось на производстве. Характеризуя позицию правительства в этом вопросе, председатель Государственной Думы М. В. Родзянко писал тогда императору: «Здоровая экономическая политика требовала и требует, чтобы к делу устроения тыла были привлечены лица со специальными навыками и специальным опытом. В западноевропейских государствах это отлично понимают, и вся система тыловой хозяйственной организации покоится там на доверии к общественным силам, на широком участии последних в учреждениях, призванных организовывать национальное хозяйство в интересах обороны. К сожалению, в России отношение правительства к обществу построено на принципе прямо противоположном: общественной инициативе не доверяют, в ней видят опасного врага; общественные организации, несмотря на все оказанные ими огромные услуги стране и армии, преследуются… Правительство обратилось к услугам чиновников, в огромном большинстве случаев не знакомых с делом, внесших в него пустой и сухой формализм»[120]. По разным оценкам военные поставки по линии военно-промышленных комитетов составляли от 3 до 7 % от общего объема военных поставок[121].

Совершенно естественно, что в подобной политической ситуации именно государственные органы регулирования концентрировали в своих руках определяющее рычаги воздействия на производственно-хозяйственную жизнь. Несмотря на всю свою важность, органы промышленников играли по отношению к государственным регулирующим институтам все-таки второстепенную роль.

Каковы были общие черты и принципы, формировавшейся в этот период системы централизованного руководства народным хозяйством?

Основные задачи военного регулирования экономики правительство видело в четком обеспечении производства материальными ресурсами, а населения (и особенно армии) – продовольствием. На первое место выдвигались проблемы хлеба, вооружений, топлива и транспорта. Основными средствами, инструментами регулирования выступали государственные заказы, фиксированные и предельные цены, ограничение свободы торговли вплоть до введения государственных монополий, реквизиции продукции, разрешительная система при межрайонном обмене товарами и при перевозке грузов по железным дорогам. Словом, акцент был сделан на административно-принудительную сторону дела, что вполне объясняется и общими теоретическими представлениями того времени, и сложной военной обстановкой (в Англии и Германии ситуация развивалась аналогично), да и российскими политическими традициями.

Организационный каркас централизованного регулирования составили образованные в августе 1915 года четыре особых совещания – по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Они имели широкие полномочия и возглавлялись ведущими членами правительства (соответственно, министрами – военным, путей сообщения, торговли и промышленности, земледелия). Особые совещания квалифицировались как «высшие государственные установления», их указания подлежали безотлагательному исполнению. Разработка планов снабжения армии и населения соответствующей продукцией или транспортом, выдача авансов предприятиям, содействие в выполнении заказов и т. п. – таковы были некоторые функции этих органов. Наибольшие полномочия в деле централизованного руководства хозяйством имело Особое совещание по обороне. «Четыре Особых совещания – четыре истока, по которым докатывается государственная воля до общественного и народного сознания, и по которым, в свою очередь, организующая общественная и народная воля поднимается до государственного сознания. Иных путей у нас нет. Другое дело, в какой мере данные органы организующей власти удовлетворяют своему назначению», – писал современник[122]. И такая точка зрения была типичной. Уже здесь следует обратить внимание на характерный момент складывавшейся системы государственной организации хозяйственной жизни – множественность регулирующих органов.

Острый дефицит сырья, топлива, транспорта, квалифицированной рабочей силы, сопровождавшийся масштабной спекуляцией и злоупотреблениями, обусловил первоочередное внимание Особых совещаний и их органов на местах к вопросам снабжения предприятий сырьем и топливом, нормирования материальных ресурсов, установления специальных правил перевозки грузов. С подобной логикой государственного регулирования мы еще будем неоднократно сталкиваться на различных этапах становления и функционирования централизованного хозяйствования в нашей стране. И столь же типичным было в 1914–1916 годах, и будет впоследствии, стремление центральной власти по мере ухудшения экономической ситуации усиливать роль административных рычагов, активизировать непосредственное вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Оно, в соответствии с бюрократическими стереотипами экономического мышления, будет концентрировать в себе прежде всего функции снабженческо-распределительные – как наиболее простой, грубый, но и самый очевидный инструмент воздействия на непосредственных производителей. В этом состояла вторая (после множественности органов) черта централизованного регулирования российского народного хозяйства, отчетливо проявившаяся уже в годы Первой мировой войны и оказавшаяся впоследствии непреодолимой.

Рассмотрим теперь несколько более подробно некоторые примеры регулирующей деятельности власти, сыгравшие существенную роль в становлении концепции, идеологии и практики государственного руководства экономикой в нашей стране.