Читать книгу Реформы и догмы. Государство и экономика в эпоху реформ и революций. 1861–1929 - В. А. Мау - Страница 17

В годы Первой мировой войны внимание многих экономистов, придерживавшихся различной идейно-политической ориентации, все чаще стали привлекать общие вопросы планомерного урегулирования всего народного хозяйства. Мотивировалось это не только и даже не столько сложностями военного времени, сколько необходимостью осуществления глубоких экономических преобразований, без которых будущее России выглядело печальным. Авторы различных проектов критикуют разрозненные попытки регулирования отдельных отраслей, подчеркивая важность обеспечения подлинного единства при проведении государственной политики.

Такие постановки выводили дискуссию на новую орбиту, намечая линии будущего развития теории и практики централизованного управления народным хозяйством. Тем более что уже в 1915–1916 годах прослеживается появление двух совершенно различных подходов к пониманию самого существа встававших задач государственного регулирования экономики: как контуров экономической политики (ее инструментов, механизмов) и как расписания деятельности отдельных секторов и предприятий, увязываемых в единое целое. На начальном этапе их различие могло проходить незамеченным, не было никакой явной полемики между их сторонниками. Возможно, кому-то они представлялись даже совместимыми, друг друга взаимно дополняющими. И только тяжелый опыт последующих десятилетий позволяет увидеть глубокий антагонизм этих двух линий и неизбежность острой борьбы между ними впоследствии. Сказанное не может быть опровергнуто отдельными примерами переплетения этих подходов в работах одного и того же автора.

Одна линия нашла свое отражение в работах экономистов, стремившихся выработать концепцию экономической реформы, которая позволила бы быстро залечить нанесенные войной раны и динамично развиваться в условиях мирного времени. Речь шла о коренном обновлении национальной экономической политики, о координации и согласовании интересов различных политических и хозяйственных сил и сосредоточении их на достижении общих целей. Плановая тема звучит здесь как задача разработки плана реформы и определения места плана в реформе.

Исходная предпосылка анализа – признание того факта, что российская экономика вступила в новый этап, когда для ее эффективного развития необходимо государственное регулирование, а для этого следует планомерно осуществить глубокие экономические и финансовые реформы. «Государственное вмешательство в народнохозяйственную жизнь стало особенно возможным в наше время, когда многим казалось, что этому вмешательству приходит конец», – писал М. И. Боголепов в своей книге с характерным названием «О путях будущего: К вопросу об экономическом плане» – одной из наиболее интересных работ по рассматриваемой нами проблеме[142].

Цель этих реформ и регулирования – динамичный и непрерывный рост производительных сил. Механизм реализации цели – поощрение творческой инициативы, «возбуждение энергии». «Общая задача, которая должна составить содержание экономической программы, есть достижение высшего производительного результата народнохозяйственного труда. Эта цель может быть достигнута лишь в том случае, если государственная власть направит свои усилия к пробуждению хозяйственной инициативы населения, осуществлением такого плана, который осуществит возбуждающее к творчеству влияние на личность, производителя»[143].

Собственно, сказанного уже достаточно, чтобы сделать вывод о сущности трактовки плана в рамках этой концепции. План в данном случае – это определенная система экономической политики, предполагающая создание оптимальных социально-экономических условий для динамичного развития производительных сил путем развертывания инициативы и предпринимательской активности. Это общее определение конкретизировалось в ряде теоретических положений, представляющих собой по сути дела важнейшие принципы планирования.

Прежде всего утверждалось, что отправной точкой экономического плана может быть «не крупное изменение исторического бега народного хозяйства, а лишь содействие народнохозяйственным течениям и устранения препятствий на путях развития производительных сил». Иными словами, речь шла об обязательном соответствии плановых разработок экономическим законам и возможности только на этой основе добиться быстрых и глубоких изменений в хозяйственной действительности. М. И. Боголепов сравнивал значение такого плана и выражаемой им политики с ролью «умного садовника, мудрость и могущество которого прямо пропорциональны его знанию и уважению к силам и законам природы».

Он же предостерегал и от чрезмерного преувеличения роли экономического плана, придания ему всеобъемлющего, тотального характера, отождествления его с планом финансовым. Если последний выступает планом определенной организации, именуемой «государственным хозяйством» и управляемой единой волей, то первый должен иметь дело не с организацией, а с организмом, каковым является все народное хозяйство. Здесь уже нет единой воли, во всяком случае, институционально оформленной. Здесь невозможно и прямое управление. И потому экономический план может быть только планом экономической политики, наиболее адекватной объективным потребностям того или иного этапа хозяйственного развития страны. В этой логике вполне обоснованно звучит и предостережение против увлечения разработкой крупномасштабных плановых проектировок, охватывающих период в несколько десятилетий, с одной стороны, и чрезмерной детализации концепции – с другой. «Экономический план должен включать в себя немногое, но зато самое необходимое. Планомерность и заключается в выборе того, что прежде всего, по условиям момента, является необходимым», – замечал М. И. Боголепов[144].

Одной из важнейших функций, которую должен выполнять экономический план, выступает в данной системе формирование единой государственной воли, способной воздействовать на хозяйственные процессы с позиций общих интересов. Государство является источником экономической политики, а, значит, и экономического планирования. Именно для него нужен в первую очередь такой план, но он будет эффективен лишь при условии недопущения ведомственности при его разработке и выполнении. Иначе государственная экономическая политика превратится в ведомственную. «Ведомственная политика должна быть заменена правительственной политикой, опирающейся на единый план, обязательный для всех ведомств. Будущее России властно требует создания должной планомерности правительственных экономических преобразований», – отмечалось, в частности, в записке Министерства финансов еще 28 января 1916 года[145].

Однако преодолевая ведомственные устремления, подчиняя их потребностям всего организма, план не должен был игнорировать существующую в обществе богатую палитру реальных и противоречащих друг другу экономических интересов. «Задача центра и общего плана – помирить конкурирующие требования и стремления и выбрать из взаимно противоречащих задач ту, которая является, с точки зрения общих интересов, наиболее важной». Так писал М. И. Боголепов и указывал принципиальные направления решения встающих проблем. Это – сочетание централизма при постановке общей обязательной цели, определяющей перспективу роста, с широкой децентрализацией при ее конкретизации и выработке путей достижения цели. «Передоверие функций на места организует страну, т. е. делает то, в чем больше всего нуждается наше отечество». С одной стороны, это дает местным организациям ясно видеть перспективы своего развития и активно участвовать в достижении общехозяйственных целей, а с другой – пробуждает активность и инициативу мест, позволяет согласовывать локальные интересы и цели с глобальными.

Утверждение регулирующего начала в хозяйственной жизни связывалось здесь и с необходимостью определенного преобразования общественных отношений, создания условий, облегчающих «свободную инициативу народного труда» путем утверждения адекватного этим целям «целесообразного экономического законодательства». В частности, выдвигалось предложение об установлении государственной собственности на недра и водную энергию, поскольку именно здесь возникает наиболее опасная и практически неразрешимая «коллизия частных интересов». А в результате национализации эти сферы могут стать солидными источниками государственных доходов и притом такими, которые не будут стеснять частную инициативу.

Понятно, что в такой механизм никак не вписывались действия, направленные на поощрение монополистических тенденций – будь то со стороны государства или частного сектора. С большой настороженностью воспринимались здесь идеи введения государственных торговых монополий. Напротив, ставилась задача стимулирования свободной инициативы. Для этого предлагалось разработать и внедрить в практику действенное антимонопольное законодательство, не допускать искусственного насаждения крупных хозяйственных форм, а также принимать меры к демократизации производственной деятельности, обеспечивать участие самих трудящихся в принятии решений, касающихся функционирования их предприятий.

Наконец, перед планом ставилась задача определения и взаимной увязки масштабов и срочности (временных рамок) той деятельности, которая должна привести к достижению намеченных целей. При всем концептуальном значении плана от него требовался и точный расчет времени, потребного для проведения тех или иных согласованных между собой мероприятий. В данном случае уже появляются идеи, сочетающие количественные, качественные и временные параметры, и тем самым формирующие жесткий каркас плановой конструкции.

Оправданна ли эта жесткость? Или: при каких условиях она может быть рациональна? Вряд ли можно ожидать ответов на эти вопросы или даже саму постановку их от исследований, не выходящих еще за пределы общих теоретических постановок, без всякого практического опыта их реализации.

Словом, рассмотренное понимание существа и проблем планирования в значительной мере строится на отрицании ряда характерных признаков хозяйственного механизма военного времени. Оно предполагало проведение ряда существенных преобразований, обеспечивающих целостность и централизм экономической политики без доминирования в народном хозяйстве жестких иерархических структур.

Другой подход к урегулированию хозяйственной жизни основывался на тезисе о необходимости скорейшей разработки и внедрения единого хозяйственного плана. Сторонниками этого подхода были экономисты, обычно связанные с различными демократическими организациями, которые (организации) резко критиковали неэффективную и сословно ориентированную политику царского правительства и стремились взять регулирование хозяйственных процессов под свой контроль. Наиболее характерной в этом отношении может являться, пожалуй, позиция Всероссийского Союза городов, в работе которого принимали участие видные экономисты— В. Г. Громан, Л. Б.Кафенгауз, А. А. Соколов и др.

Углублявшаяся дезорганизация народного хозяйства, неспособность существующего режима остановить сползание к экономической катастрофе вызвали существенное повышение внимания многих экономистов и общественных деятелей к задаче построения единой системы руководства национальной экономикой на основе централизованного плана. Так, уже в 1916 году, убедившись в неэффективности функционирования Особого совещания по продовольствию, Всероссийский Союз городов потребовал разработки единого плана в этой области и сформулировал основные линии его построения. Вопрос был поставлен определенно: «Если мы сумеем линию одного плана провести через все местные совещания, мы тогда будем иметь картину разрешения продовольственного вопроса в стране в одном общеимперском плане»[146]. Этот план должен был охватить единой системой все движение продукта от производителя к потребителю, опосредовать связи между ними, урегулируя по возможности их взаимоотношения. Предполагалось, что тем самым удастся преодолеть диктат производителя, ставший за время войны весьма типичным из-за появления разного рода дефицитов.

Широта, универсальность, целостность – так определялись важнейшие черты этого плана. «Глубочайшая ошибка всех мероприятий, имевших место до сих пор, как государственных, так и общественных, заключается в том, что все время желали частично регулировать отдельные стороны экономической жизни страны и в том, что не ставили вопроса во всем грандиозном объеме, вопроса о целостной системе регулировки и производства, и торговли, и транспорта, и распределения, и, наконец, потребления», – подчеркивал тогда В. Г. Громан[147].

Исходным моментом решения этой задачи считалось создание «сильного общеимперского органа с лицом, стоящим во главе этого органа, пользующимся общественным доверием, и с участием в этом органе широко поставленных государственных организаций»[148]. Центр должен сосредоточить в своих руках ключевые рычаги, оказывающие определяющее влияние на все сферы хозяйственной жизни. Прежде всего подчеркивалось, что в основе руководящих принципов регулировки любых экономических отношений лежит регулировка транспорта, тождественная по сути дела регулированию товарообмена. «Главным орудием регулирования товарообмена должно служить регулирование перевозок, т. е. переход к разрешительной системе перевозок», – настойчиво повторял Громан.

Другим необходимым условием централизованного регулирования назывались государственное определение цен, непосредственно привязываемое к транспортному вопросу: лицо, получившее разрешение на перевозку продукта, обязано было и продавать его по установленным ценам, а также подчиняться требованиям соответствующих органов о направлениях распределения его между потребителями.

Решение этих задач связывали с принудительной синдикализацией предприятий по отраслевому признаку. Например, создание синдиката сахарозаводчиков с постановкой его под контроль органа, выражающего интересы потребителей, при запрете реализовывать продукцию помимо централизованных установлений. Для распределения же продукции предлагалось учредить специальную Комиссию снабжения, которая опосредовала бы отношения организаций производителей и потребителей, обеспечивала бы снабжение в соответствии с государственными приоритетами, определяла бы порядок отпуска продуктов в частные руки.

Практическая реализация этой системы означала бы фактическую ликвидацию рынка и замену торговли государственным распределением. Ее сторонники были убеждены, что центральная власть может и должна обеспечить наиболее рациональный и слаженный порядок работы всех звеньев общественного организма, учет движения всех продуктов и, следовательно, использование всех возможностей для образования необходимых резервов. Конечно, власть, берущая на себя такие полномочия, принимает также обязательства обеспечить потребителя соответствующими продуктами (по крайней мере, по установленным нормам), поскольку цены в этих условиях утрачивают значение регулятора спроса и предложения. Однако разрабатывающие подобные рекомендации экономисты (например, авторы подготовленного Управлением делами Особого совещания по продовольствию проекта «Современные положения таксировки продуктов продовольствия в России и меры к его упорядочению») полагали, что центр при помощи специфических мер (например, реквизиции продукции, регулирования обращения и снабжения, нормирования потребления) сможет справиться с возникающими разнообразными проблемами.

Основу рассматриваемой концепции планового регулирования составляли распространенные в начале XX века (особенно в левых кругах) представления о качественно новой ступени в развитии капиталистического общества. С одной стороны, произошло ослабление роли частного интереса и частной инициативы как движущих стимулов прогресса. С другой – война привела к невиданной разрухе материальной базы. После окончания войны ожидалось возникновение очень неблагоприятной экономической ситуации – сжатие покупательных возможностей населения, ограничение государственного спроса, повышение налогов на покрытие существенно возросшего государственного долга, удорожание капитала, что в свою очередь может вызвать понижение заработной платы и нищету. Мы не будем оценивать степень реалистичности этих прогнозов. Важно, что они были широко распространены и способствовали выдвижению выводов стратегического характера. Главным из них стал тезис о необходимости и возможности использования государства как силы, способной заменить собой действие традиционных рыночных механизмов и активным вмешательством непосредственно в хозяйственный процесс обеспечить не только смягчение последствий происшедших в капиталистической экономике сдвигов, но даже дать импульс дальнейшему поступательному движению народного хозяйства.

«Если современная финансовая проблема состоит, в конечном счете, в подъеме производительных сил, как любят теперь выражаться по всякому поводу, то проблема эта прежде всего упирается в проблему организации народного хозяйства», – писал, например, С. Загорский[149]. Развивая это общее положение, многие экономисты разной политической ориентации активно выступали за меры, направленные на усиление и ускорение тенденций к концентрации и монополизации производства и фактически за искусственное нивелирование роли частной инициативы и свободной конкуренции. В этом видели благоприятные условия для «организации народного хозяйства», для планомерности. Надежды возлагались здесь на активизацию предпринимательской и перераспределительной роли государства, на учреждение монополий в ряде отраслей, а по отношению к сохраняющемуся еще частному сектору речь шла о «доведении податного бремени до возможно большего предела», о «налоговой беспощадности» власти[150].

Вся эта система мер расценивалась как ответ современного общества на вызов эпохи, переживающей переломный момент. «Война выдвинула на первый план социальной жизни государство как господствующее начало, по отношению к которому все другие проявления общественности становятся в положение служебное», – заявляли эксперты Особого совещания по продовольствию. Развивая далее свои идеи, они приходили к выводам общего порядка, весьма характерным для значительной части экономистов и политиков того времени: «В экономической жизни встречаются две тенденции – с одной стороны, государство все более проникает во внутренние отношения частнохозяйственной деятельности, и с другой – торговля и промышленность проявляют черты необходимой самоорганизации в широком государственном стиле. Все эти связанные с войной хозяйственные мероприятия не могут пройти бесследно для будущего. Организационное творчество, проявляемое сейчас в форме создания центральных закупочно-распределительных учреждений, оставит свое наследие мирному времени в том или ином виде»[151].

В экономической литературе 1914–1916 годов все громче слышен голос тех, кого мы выше характеризовали как буржуазных экономистов-государственников. Необходимость мобилизации всех ресурсов в условиях беспрецедентной войны, постепенное ухудшение общей экономической ситуации, рост цен и видимое его ускорение, явное усиление спекулятивных тенденций – все эти и некоторые другие факторы дали возможность «государственникам» поставить вопрос о необходимости и возможности урегулирования и стабилизации народного хозяйства страны на путях последовательного введения государственных монополий и расширения сферы их действия. Как и до войны, фактическим лидером и идеологом этой кампании был П. П. Мигулин, полностью посвятивший разработке и пропаганде этих идей редактировавшийся им журнал «Новый экономист»[152].

На страницах «Нового экономиста», а также в некоторых других органах печати, один за другим публикуются проекты введения тех или иных государственных монополий на российском рынке – чайной, сахарной, нефтяной и так далее. Депутат Г. Д. Шеин предложил даже введение страховой монополии. А министр финансов П. Л. Барк высказался тогда в принципе за монополизацию государством всех тех отраслей, которые уже фактически монополизированы частным капиталом[153]. Не отрицая в принципе идею производственных монополий, эти авторы сосредоточили свое основное внимание на монополиях торговых как более эффективных и легче в настоящее время реализуемых. Основными задачами, возлагаемыми на такой курс, являлись как увеличение поступлений в казну, так и общее урегулирование хозяйственного развития, определение приоритетов при размещении производительного капитала.

Основные аргументы, выдвигавшиеся в этой связи в защиту государственных монополий, были следующие.

Во-первых, увеличение поступлений денег в казну, что поможет решить острые бюджетные проблемы ведения войны и поддержания уровня жизни населения в относительно приемлемых рамках.

Во-вторых, возможность повышения качества продукции. Сторонники рассматриваемого подхода постоянно указывали на продолжающиеся процессы ослабления конкуренции – и из-за роста в военное время отечественных частных монополий, и из-за ослабления по той же причине давления со стороны иностранных конкурентов. А это неизбежно сказывалось на качестве товара. Предполагалось, что государство, сосредоточив в своих руках распределение и обмен соответствующих товаров, будет более строго контролировать деятельность своего поставщика-частника.

В-третьих, предполагалось, что таким способом можно будет, выведя частный капитал из непроизводительной торговой сферы, переориентировать его на дело, «более полезное и интересное для государства».

В-четвертых, обращалось внимание на опыт функционирования государственно-монополистического хозяйства Германии, на необходимость противостоять ей, используя ее же собственное оружие. Здесь речь шла о нахождении организационной формы, которая позволила бы реально объединить деятельность как государственных, так и частных предприятий. «В борьбе с германским засильем русская промышленность должна объединить в одной центральной организации как правительственные, так и общественные силы и единоличную предприимчивость. Правительство должно взять в свои руки отрасли государственного хозяйства, непосильные отдельным лицам или даже союзам», – писал тогда А. Г. Щербатов[154].

Экономисты-государственники (как, впрочем, и социалисты, от сравнения с которыми государственники энергично открещивались) были убеждены, что введение таких монополий пойдет на пользу громадному большинству населения и уже одним этим будет способствовать стабилизации хозяйственных процессов. При монополии, как утверждал, например, С. Меркулов, потерять могут только имеющие ростовщические барыши оптовые торговцы и мелкие посредники. «Экономически выиграют: потребитель, получив продукт по более дешевой цене; государство, получив лишнюю сумму дохода; массовый плательщик государственного налога, ибо получение правительством дохода от монопольной продажи продукта освободит население от необходимости платить соответствующую сумму налога каким-либо другим путем; если не выиграют, то ничего не потеряют ни производители, ни необходимые рабочие силы, кормящиеся около производства и продажи этих продуктов»[155]. Собственно, это была (и будет впоследствии) классическая аргументация в пользу централизованного государственного хозяйствования, принципиально игнорирующая социально-экономическую сторону организации производственного процесса, различие мотивации собственника, управленца и государственного чиновника – аргументация, характерная и для большинства советских экономистов-рыночников (сторонников рыночных экономических реформ) 1960-х – 80-х годов. Между тем, как показывала практика, даже при имевшемся тогда опыте государственного хозяйствования мотивация этих трех типов субъектов производственных и политических отношений является совершенно различной.

Следует обратить внимание еще на одну отличительную особенность экономистов данного направления. Усиление государственного начала в организации отечественного народного хозяйства они связывали с укреплением позиций Министерства торговли и промышленности, выступая за придание ему более мощных рычагов воздействия на производителей. Здесь они полагали, что в российской системе управления народным хозяйством слишком большие рычаги в ущерб этому ведомству находятся в руках Министерства финансов (Государственный банк и сильно зависящие от него коммерческие банки, железнодорожные тарифы и таможенные сборы, промысловое обложение и т. д.). Для преодоления такого положения, повышения действенности экономической политики государства предлагалось пойти на создание сильного промышленного банка, который смог бы поддерживать промышленность (и особенно мелкую и среднюю) необходимыми для ее развития капиталами.

Еще дольше пошел князь А. Г. Щербатов, выдвинув предложение поручить Государственному банку и казначейству организацию промышленного кредита через специально создаваемые при региональных конторах Госбанка «учетные комитеты» – это означало бы по сути дела первый шаг на пути слияния эмиссионных функций с коммерческим кредитом. Фактически, в этом он повторил идею А. В.Кривошеина, который, будучи министром в правительстве П. А. Столыпина, попытался наделить аналогичными функциями Земельный банк[156]. Словом, предложения такого рода – об эмиссионном финансировании развития производства – становятся все более популярны. Причем популярность эта нарастает по мере разрушения денежного хозяйства и усиления его эмиссионного характера.

Проще всего, конечно, было бы объяснить идеи такого рода ограниченностью накопленного экономического знания. Отчасти это справедливо, поскольку опыт использования эмиссионного хозяйства был в начале XX столетия еще небольшим. Однако нельзя игнорировать и тот факт, что в предложениях о формировании параллельного эмиссионного центра находят отражение два принципиально важных элемента будущей системы централизованного регулирования советской экономикой. Во-первых, это конфликт между отраслевой и финансовой организациями регулирования (более подробно он будет рассмотрен ниже в главе 8, посвященной взаимоотношениям Госплана и Наркомфина в 1920-х годах). И, во-вторых, совмещение функций центрального банка (эмиссионного центра) и коммерческого банка, что было характерно для практики того времени и будет оставаться неотъемлемой чертой советской хозяйственной системы.

Аналогично рассуждали тогда и экономисты социалистического направления, выводы которых отличались лишь большей решительностью и последовательностью. «Вся проблема демобилизации народного хозяйства после войны сводится, с нашей точки зрения, к дальнейшему развитию в нем тех зачатков огосударствления и муниципализации, которые создала война и которые являются еще неизбежным ее последствием», – совершенно определенно указывал Г. Новоградский в издававшемся М. Горьким журнале левой интеллигенции «Летопись»[157].

Они выражали обоснованные сомнения в возможности сочетания государственной монополизации отдельных отраслей с высоким налогообложением частного хозяйства. Они объясняли, что в подобной смешанной экономике неэффективными окажутся обе сферы деятельности из-за парализующего влияния высоких налогов на частный сектор, а это неминуемо отразится и на работе сектора государственного. Поэтому предлагалось встать на путь последовательного и решительного следования логике монополизации. «Было бы более последовательно рекомендовать прямое огосударствление национального производства», – писал Б. Авилов. Он был далеко не одинок в своем убеждении, что «стихийная борьба частных интересов и стремление капитала к извлечению прибыли» не могут более обеспечивать решение сложнейших экономических и финансовых проблем, и на смену им приходит, должно прийти «планомерное направление производительной деятельности со стороны общества и государства»[158].