Читать книгу Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2 - В. А. Мау - Страница 29

Цели и компоненты социально-экономической политики

В первом разделе были рассмотрены обстоятельства, обусловливающие необходимость выработки и проведения специального комплекса мер социально-экономической политики применительно к Калининградской области. Теперь рассмотрим наиболее важные компоненты этой политики.[98]

Целью государственной политики в отношении Калининградской области является обеспечение устойчивого социально-экономического роста темпами, позволяющими сокращать разрыв уровня жизни населения с сопредельными странами. Это позволит обеспечить стабильность социально-политической ситуации, включая сохранение области как органичной части России в условиях расширения Европейского союза.

Достижение этой цели предполагает продвижение в ряде взаимосвязанных направлений.

Первое. Обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста, позволяющее сократить разрыв между уровнем экономического развития Калининградской области и сопредельных государств (прежде всего Литвы и Польши). Соответствующие изменения должны происходить и в уровне благосостояния населения области. Это достаточно амбициозная задача. По существующим оценкам, она предполагает рост порядка 7–8% ВРП в год на протяжении десяти лет при ежегодном приросте инвестиций около 14 %. Однако при всей сложности достижения таких ориентиров они не являются недостижимыми или беспрецедентными для посткоммунистической России – уровень экономического развития, достигнутый в Москве, уже в настоящее время сопоставим с тем, о котором здесь идет речь.

Второе. Трансформация экономической структуры региона в направлении ее экспортной ориентации. Это – коренная структурная проблема Калининградской области. Вся предыдущая модель развития региона, фактически реализовывавшаяся на протяжении 1990-х годов, была ориентирована на выживание в неблагоприятных внешних условиях[99]. Это приводило к усилению зависимости от импорта, к сдвигу экономической активности в направлении посреднических операций. Теперь же предстоит сделать структурный маневр, предполагающий изменения двоякого рода: во-первых, усиление роли (и доли) собственного производства в экономической активности Калининградской области; во-вторых, переориентация экономики с импортной ориентации на производство (сборку) экспортной продукции. Тем самым речь должна идти о радикальном пересмотре стратегии развития региона.

Третье. Развитие области должно способствовать сближению России и Европейского союза. По сути, речь должна идти о регионе сотрудничества, совместное решение проблем которого станет одним из путей отработки механизмов взаимодействия и взаимопроникновения России и ЕС. Здесь также имеет смысл говорить о наличии двух групп вопросов: во-первых, об отработке механизмов взаимодействия (двустороннего и многостороннего) в решении конкретных социально-экономических проблем; во-вторых, о проработке ряда сюжетов (законодательство, стандартизация и сертификация, правоприменение и пр.), обеспечивающих институциональное и политическое сближение России и Европейского союза.

К этим задачам можно добавить и такие, как компенсация области трудностей, связанных с ее эксклавным положением и выражающихся в повышенных транспортных издержках, обеспечение энергетической безопасности области, повышение эффективности функционирования режима особой экономической зоны и т. п. Однако решение подобных задач является уже производным по отношению к перечисленным выше проблемам. Действительно, обеспечение устойчивого роста или гармонизация отношений с ЕС сами по себе являются факторами обеспечения энергетической безопасности и коренного улучшения условий жизни населения и функционирования бизнеса.

Возможно ли решение этих задач? Возможно, если четко определить сравнительные преимущества региона и предпринять скоординированные усилия федеральных и региональных властей, обеспечивающие нейтрализацию негативных факторов функционирования Калининградской области и раскрытие факторов позитивных.

Планируемое расширение Европейского союза, с одной стороны, обостряет проблему изоляции Калининградской области (к уже неоднократно называвшимся транспортной и энергетической проблемам стоит добавить визовую проблему – еще до вступления в ЕС Польша и Литва планируют отменить безвизовый въезд на свою территорию граждан Калининградской области). Но, с другой стороны, расширение ЕС открывает новые возможности для реализации ее хозяйственного потенциала и выгод географического положения. Калининградскую область стали даже называть пилотным регионом сотрудничества России и ЕС.

В течение последнего десятилетия чаще приходилось слышать о негативных факторах эксклавного положения Калининградской области и перспективе ее превращения в регион, граничащий только со странами ЕС. Между тем существует и немало сравнительных преимуществ, которыми не обладают другие регионы России или стремящиеся в ЕС сопредельные с Калининградской областью государства. Перечислим некоторые из них (количественная оценка сравнительных преимуществ КО представлена в табл. 7).

(1) Географическая близость к Европе – одному из центров силы в современной глобальной хозяйственной системе. В современной экономико-политической литературе, анализирующей проблемы посткоммунистической трансформации, высказывалось даже предположение о корреляции между расстоянием до Брюсселя и продвинутостью реформ в странах бывшего «восточного блока» (чем ближе к Брюсселю, тем эффективнее и глубже реформы). Между тем Калининград ближе к Брюсселю, чем Варшава. При всей условности такого анализа и при всех ограничениях, связанных со спецификой отдельного региона, близость КО к Западной Европе могла бы сыграть положительную роль в ее развитии[100].

(2) Наличие достаточно квалифицированной рабочей силы и ее дешевизна по сравнению с европейскими странами.

(3) Дешевизна электроэнергии по сравнению с другими европейскими странами. И хотя разрыв тарифов будет, несомненно, сокращаться, вряд ли стоит ожидать в обозримой (и значимой для решения обозначенных задач) перспективе, что российские тарифы достигнут мирового уровня.

(4) Наконец, формируемое в настоящее время социально-экономическое законодательство РФ (прежде всего налоговое, трудовое, социальное) является гораздо более привлекательным для бизнеса по сравнению с другими европейскими странами[101].

Таким образом, ускоренное экономическое развитие Калининградской области, превращение ее в зону экспортного производства, ориентированного на изготовление продукции как для Европы, так и для СНГ, – вполне оправданная задача. Область имеет целый ряд конкурентных преимуществ по сравнению и со странами Европы (членами ЕС и кандидатами), и с другими российскими регионами. Разумеется, однозначный анализ всех pro et contra невозможен, никто не может все точно взвесить и определить результаты взаимодействия множества разнонаправленных факторов. Решающим фактором всегда выступает политика властей, их способность или неспособность реализовать имеющиеся преимущества и нейтрализовать негативные факторы. Главное для нас здесь состоит в том, чтобы убедиться в наличии существенных аргументов на стороне pro.

Для решения перечисленных выше задач федеральная и региональная власти должны обеспечить скоординированное продвижение сразу по нескольким важным направлениям. Во-первых, необходимо сконцентрировать весьма ограниченные ресурсы государственного бюджета на действительно приоритетных участках, обеспечивающих базу для социально-экономического прорыва. Во-вторых, необходимо трансформировать механизм функционирования особой экономической зоны в направлении, обеспечивающем существенное повышение его эффективности. В-третьих, принять комплекс организационно-правовых мер, стимулирующих инвестиционную и предпринимательскую активность в регионе.

Таблица 7

Показатели, характеризующие конкурентные преимущества Калининградской области по сравнению с остальной территорией России, соседними государствами и с промышленно развитыми европейскими странами

Следующий набор решений должен быть обеспечен федеральными властями:

(1) развитие инфраструктурных отраслей, требующих вложения средств федерального бюджета (хотя это не означает, что эти задачи должны решаться исключительно за счет бюджетных средств);

(2) формирование благоприятной правовой среды для ведения бизнеса, включая принятие соответствующего законодательства (инвестиционного, налогового, а также по режиму функционирования ОЭЗ) и обеспечение его устойчивости;

(3) проведение переговоров с ЕС и с сопредельными с Калининградской областью странами по связанным с развитием области проблемам (включая транзитные, транспортные, визовые и др.).

Представляется достаточно очевидным, почему федеральной власти приходится уделять повышенное внимание к проблемам социально-экономического развития Калининградской области, выделяя на эти цели дополнительные ресурсы – как организационные, так и финансовые. Это связано с геополитическим положением региона, с той ролью, которую КО может и должна играть в обеспечении национальных интересов России в Европе вообще и в Балтийском регионе в частности, не говоря уже об интересах обеспечения обороноспособности страны.

Региональная власть должна, в свою очередь, взять на себя ответственность за такие проблемы, как:

(1) социальное развитие региона (особенно проблемы здравоохранения и образования);

(2) принятие благоприятного для инвесторов и предпринимателей законодательства по вопросам, находящимся в компетенции региональных властей;

(3) индивидуальная поддержка крупных инвестиционных проектов, причем осуществление этого через понятные и прозрачные механизмы и процедуры.

Обеспечение инфраструктурной базы развития региона

Финансирование всех инфраструктурных объектов должно осуществляться в рамках новой Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2010 года.

Энергетические проблемы

Энергетические проблемы Калининградской области, по крайней мере теоретически, могут быть решены четырьмя способами.

Первый – строительство на территории Калининградской области ТЭЦ-2, работающей на газе. При реализации этого способа зависимость Калининградской области от производства электроэнергии исчезает, однако сохраняется зависимость от поставок газа, которые по-прежнему будут осуществляться через территорию других государств. Реализация проекта строительства ТЭЦ-2 является, пожалуй, наиболее дорогостоящим мероприятием среди всех необходимых федеральных инвестиций в Калининградской области, но в дальнейшем может осуществляться экспорт электроэнергии из Калининградской области (срок окупаемости ТЭЦ-2 от начала строительства составляет около восьми лет).

Второй способ – строительство на территории Калининградской области атомной электростанции. В этом случае действительно будет достигнута полная энергетическая независимость Калининградской области. Недостатки этого способа – необходимость еще больших изначальных капитальных вложений в строительство электростанции и крайне отрицательное отношение со стороны других стран (по экологическим соображениям).

Третий способ – строительство на границах Литвы с основной территорией РФ и с Калининградской областью трансформаторных станций, изменяющих транспортируемую электроэнергию с российских частотных стандартов на европейские при входе ЛЭП на территорию Литвы и затем обратно на российские частотные стандарты. Некоторые эксперты видят в таком решении фактор усиления зависимости области от характера отношений с Литвой и ЕС (заинтересованность Литвы в транспортировке газа через ее территорию считается более очевидной, чем в транспортировке электроэнергии).

Четвертый способ – переход Калининградской области на европейские стандарты, иначе говоря, сохранение ее зависимости от поставок электроэнергии и полагание на экономическую заинтересованность других стран в поставках электроэнергии в Калининградскую область. Возможным достоинством этого способа является его относительная дешевизна, однако количественных оценок не существует. Как уже говорилось выше, уровень тарифов на электроэнергию в Европе выше российского и возможный ущерб потребителей Калининградской области от разности тарифов при отделении Литвы от электросетей РАО ЕС России составит порядка 135 млн долл. Поэтому еще одним недостатком данного решения проблемы является необходимость достижения договоренности с Литвой о поставках электроэнергии в Калининградскую область по более низким ценам в обмен на поставки газа.

Поскольку строительство ТЭЦ-2 уже согласовано и даже начато, то, несмотря на значительные капиталовложения и сохраняющуюся зависимость от транзита газа, это, скорее всего, наиболее приемлемый вариант решения энергетических проблем Калининградской области. Предполагаемая мощность ТЭЦ-2 – 900 МВт, первого энергоблока – 450 МВт (его ввод планируется в 2003 году). Для строительства ТЭЦ-2 необходимо решить не только проблему привлечения масштабных инвестиций, но и проблему газоснабжения электростанции. Для этого предстоит построить вторую нитку газопровода производительностью 2600 млн куб. м в год и подземное хранилище газа.

Несмотря на то что строительство ТЭЦ-2 предусматривалось еще в принятой в 1996 году Федеральной целевой программе «Развитие особой экономической зоны в Калининградской области», к моменту разработки и принятия обновленной федеральной целевой программы по Калининградской области сооружение ТЭЦ-2 практически еще не начиналось. Одна из причин – высокая стоимость строительства. В соответствии с проектом новой Федеральной целевой программы по Калининградской области на строительство ТЭЦ-2 в ценах 2001 года требуется около 13,1 млрд руб., на строительство и реконструкцию магистральных газопроводов – 6,7 млрд руб., на сооружение подземного газохранилища – 3,1 млрд руб. (все вместе более 750 млн долл.). Федеральный бюджет выделить всю необходимую сумму вряд ли сможет (в проекте программы из федерального бюджета на ТЭЦ-2 должно быть выделено 1,6 млрд руб., на газопроводы – 1,7 млрд руб., на газохранилище – вообще ничего). Большая часть средств должна приходиться на так называемые другие источники финансирования, к которым относятся «средства, распределяемые федеральными министерствами и ведомствами, РАО «ЕС России», РАО «Газпром», а заинтересованность последних в финансировании указанных проектов не вполне очевидна.

Конфликт интересов между основными участниками данного проекта – РАО «ЕЭС» и Газпромом заключается в следующем. Мощности ТЭЦ-2 должно хватать не только для обеспечения нужд самой Калининградской области, но и для экспорта электроэнергии (строить ТЭЦ меньшей мощностью неоправданно по техническим параметрам). Для обеспечения работы ТЭЦ-2 необходимы реконструкция и строительство новых магистральных газопроводов и желательно строительство подземного газохранилища. Для энергетиков проект оказывается исключительно привлекательным, существенно расширяющим возможности экспорта электроэнергии в Европу (т. е. поставок своей продукции по тарифам, значительно превышающим внутрироссийские). Для газовиков же эффект оказывается прямо противоположным – определенная часть потенциально экспортного продукта должна поставляться на внутренний рынок по более низким тарифам. Естественное в такой ситуации противостояние никак не способствует решению энергетических проблем области. По форме этот конфликт проявляется в вопросе об определении наиболее эффективного способа транспортировки газа в Калининградскую область, на предмет чего у Газпрома существует несколько проектов.

Проблема усугубляется еще и тем, что, насколько нам известно, не существует однозначных доказательств того, что строительство ТЭЦ-2 (а с ним и газопровода и газохранилища) – единственное возможное решение, поскольку не существует технико-экономических обоснований альтернативных проектов (о которых говорилось выше). Не вполне очевидна и эффективность использования существующих газопроводов. Это до сих пор порождает дискуссии (в том числе и среди независимых экспертов) о целесообразности строительства ТЭЦ-2 и новых ниток газопроводов.

Впрочем, при рассмотрении энергетической темы в комплексе других проблем развития Калининградской области следует учитывать и еще одно обстоятельство. Литва крайне заинтересована в строительстве новой ветки газопровода через ее территорию, что способствовало бы повышению устойчивости функционирования энергетического сектора этой страны. Данный вопрос может стать важной темой для переговоров с Литвой по более широкому комплексу экономических вопросов.

Транспортный комплекс

Развитие транспортного комплекса как одной из основных составляющих инфраструктурного фактора улучшения инвестиционного климата Калининградской области требует прежде всего решения проблем транспортных тарифов, портового хозяйства и подключения автомобильной и железнодорожной инфраструктуры области к европейской транспортной системе.

В качестве возможных решений проблемы транспортных тарифов при транзите грузов через территорию сопредельных государств предлагаются следующие:

– строительство железнодорожно-автомобильной паромной переправы Усть-Луга – Балтийск – порты Европы (для обеспечения Калининградской области транспортным путем на остальную территорию России, не зависящим от транзита через Белоруссию и Литву, а также для решения проблемы транспортировки в Россию грузов и пассажиров, которые в настоящее время по существующим соглашениям не могут быть транспортированы транзитом, например заключенных); стоимость этого проекта составляет порядка 80 млн долл.;

– проведение переговоров с ЕС о едином уровне тарифов при транзитных перевозках по территории Литвы во всех направлениях, включая калининградское, после вступления Литвы в ЕС;

– обеспечение МПС России величины суммарного железнодорожного тарифа за провоз грузов по территориям России, Белоруссии и Литвы не выше аналогичного железнодорожного тарифа в прямом сообщении по территории России;

– проработка вопроса о создании консорциума Калининградского и Клайпедского портов, заключение соглашения о разграничении их специализации (что сделает бессмысленным проведение Литвой протекционистской политики в отношении калининградских портов). Реализация тех или иных мер зависит от успешности

проведения переговоров МИДом, экономической целесообразности (это касается прежде всего строительства парома Усть-Луга – Балтийск), возможности практического осуществления (например, названного Постановления Правительства РФ – к настоящему времени еще не разработаны механизмы компенсации дополнительных расходов).

В качестве одного из возможных направлений дальнейшего развития Калининградской области называется превращение этого региона в крупный транспортный узел (прежде всего за счет использования незамерзающих портов). Однако развитие портового хозяйства Калининграда осложняется целым рядом причин.

Во-первых, Калининградский порт объективно не выдерживает конкуренции с портами других прибалтийских стран не только из-за тарифной политики этих стран, но и в силу гораздо лучшей инфраструктурной оснащенности других портов, их возможности в отличие от Калининграда принимать глубоководные суда.

Во-вторых, для расширения возможностей обслуживания грузопотоков, в частности приема глубоководных судов, Калининградский морской канал требует углубления и расширения. В то же время проведение полной реконструкции Калининградского морского канала, начатой в 1979 году и прекращенной в связи с отсутствием финансирования в 1986 году, кажется малооправданным. Для окончания реконструкции требуется около 45 млн долл. При этом экономический эффект данного проекта неочевиден. Также возникают дополнительные технические сложности с осуществлением проекта. Дальнейшее расширение канала может иметь негативные экологические последствия. На данном этапе представляется целесообразным поддерживать современное состояние канала путем дноуглубительных работ, необходимых для избежания его постепенного заиливания.

В-третьих, в настоящее время Калининградский порт объективно не может конкурировать и с портами Санкт-Петербурга и Ленинградской области – транспортировка грузов на петербургском направлении не зависит от транзита через другие государства, к тому же техническое оснащение этих портов значительно лучше.

Наличие подобных сложностей вполне может привести к тому, что темпы развития портового хозяйства окажутся весьма скромными. Тем не менее оно имеет немаловажное значение для самой Калининградской области и, несомненно, должно развиваться. В силу ограниченности бюджетных средств федеральное участие в этом случае должно, скорее всего, ограничиваться поддержанием морского канала в современном состоянии. Такие мероприятия, как модернизация портовых сооружений, строительство новых контейнерных терминалов и терминалов типа «ро-ро», должны осуществляться за счет частных инвестиций.

Развитие Калининградской области как региона сотрудничества с ЕС требует не только развития портового хозяйства, но и в не меньшей степени включения Калининградской области в европейские сети автомобильных и железных дорог (особенно учитывая, что в Европе значительная часть грузовых перевозок приходится на автомобильный транспорт) (табл. 8).

В настоящее время обсуждается проект прокладки автомагистрали «Виа Ганзеатика», которая пройдет непосредственно вдоль побережья Балтийского моря (от Санкт-Петербурга до Любека). Для подключения автодорожной системы области к этому важному транспортному коридору необходимо построить или реконструировать целый ряд дорожных объектов. На финансирование этих мероприятий на период до 2003–2005 годов требуется примерно 300 млн долл, (из них 240 млн долл, за счет средств федерального бюджета и еще 60 млн долл. – за счет иностранных инвестиций).

Таблица 8

Удельный вес отдельных видов транспорта в общем грузообороте (%)

* Без газопроводного транспорта.

* * *

Существует еще ряд сфер, в которых федеральными органами власти должны быть приняты меры, направленные на решение проблем этих секторов. К их числу относятся:

– развитие телекоммуникационной инфраструктуры;

– решение экологических проблем;

– повышение эффективности развития отдельных отраслей специализации Калининградской области: агропромышленного, рыбохозяйственного, туристическо-рекреационного комплексов, янтарной промышленности;

– строительство объектов социальной инфраструктуры, ответственность за которые лежит на федеральных органах власти;

– решение проблем, связанных с наличием на территории области военно-морской базы, таких как утилизация отходов, обеспечение жильем военнослужащих и уволенных в запас.

Формирование благоприятного инвестиционного климата в обновленном режиме особой экономической зоны

Если основные направления развития инфраструктуры Калининградской области более или менее очевидны (хотя конкретные решения здесь еще требуют дополнительной проработки), то перспективы трансформации режима особой экономической зоны вызывают острые дискуссии. В принципе понятно, что речь должна идти об административных и политических решениях, обеспечивающих резкое улучшение инвестиционного климата. Ведь в этом и состоит суть ОЭЗ. Однако на практике очень трудно бывает определить, происходит ли то или иное развитие событий благодаря или вопреки сложившимся правилам игры, и насколько особый режим данного региона может оказывать негативное влияние на развитие остальной территории страны.

Основные вопросы, которые нам предстоит рассмотреть в этой связи, представляются следующими:

– перспективы трансформации действующего режима особой экономической зоны;

– административные стимулы деловой активности;

– налоговые стимулы деловой активности;

– ОЭЗ Калининградской области и возможный механизм стимулирования деловой активности через режим свободных экономических зон.

Меры, направленные на решение названных проблем, нашли отражение в Концепции федеральной социально-экономической политики, полный текст которой приводится в Приложении 1.

Перспективы таможенного режима

Поскольку из всего режима ОЭЗ реально действуют лишь некоторые льготы таможенного характера, именно к ним сводится вопрос о перспективах функционирования действующей СЭЗ. Несмотря на ограниченный характер действующих льгот (и по отношению к Закону об ОЭЗ Калининградской области, и по отношению к перечню льготируемой продукции), влияние этих льгот на развитие региона весьма существенно. Поэтому вокруг этого вопроса разворачивается в настоящее время острая дискуссия.

В отношении перспектив сохранения существующих льгот по таможенным платежам существует по крайней мере три альтернативных варианта решений. Во-первых, отмена таможенных льгот в ближайшее время. Во-вторых, сохранение режима ОЭЗ в его нынешнем виде. В-третьих, трансформация режима ОЭЗ, подразумевающая либо постепенную отмену таможенных льгот (например, в течение десяти лет), либо постепенную отмену таможенных льгот с заменой их другими льготами в рамках режима ОЭЗ. Отмена таможенных льгот в ближайшее время вряд ли возможна. С одной стороны, одномоментное изменение существующего положения приведет к резкому ухудшению социально-экономической ситуации в области, экономика которой приспособлена к режиму свободной таможенной зоны (причем речь идет не только о торговых организациях, но и о промышленных предприятиях). Соответственно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета[102]. С другой стороны, отмена режима ОЭЗ была бы отрицательно воспринята инвесторами и будет расцениваться как очередное проявление нестабильности российского законодательства. Тем не менее у этого варианта есть и свои достоинства: будет сделан шаг к унификации правового пространства страны, будет меньше стимулов для контрабандного провоза товаров.

Сохранение режима ОЭЗ в его нынешнем виде – самое простое решение для федеральных властей, но имеющее одно достоинство – ухудшения социально-экономической ситуации в этом случае в Калининградской области скорее всего не будет. Но и кардинальное улучшение ситуации тоже вряд ли произойдет, весь имеющийся потенциал развития области так и останется неиспользованным.

Трансформация режима ОЭЗ представляется оптимальным вариантом, однако осуществляться она может по-разному. Первый вопрос, который должен быть решен в отношении режима ОЭЗ – есть ли необходимость в полной отмене таможенных льгот через несколько лет (например, через десять лет)? Здесь, впрочем, необходимо учитывать, что этими льготами пользуются две разные категории налогоплательщиков: торговые организации и производители.

Отмена льгот по таможенным платежам для торговых организаций в краткосрочной перспективе может привести к росту цен в регионе и высвобождению большого количества занятых в этом секторе экономики (т. е., как уже говорилось выше, крайне негативно сказаться на текущей социальной ситуации). В средне- и долгосрочной перспективе отмена льгот в сфере торговли должна быть компенсирована общим улучшением экономической ситуации в области: за счет привлечения инвестиций должны быть созданы новые рабочие места в производстве, развита промышленность, снабжающая регион потребительскими товарами, т. е. отмена льгот по таможенным платежам для торговых организаций вполне возможна.

В отношении льгот по таможенным платежам для производителей ситуация не столь однозначна. Благодаря таможенным льготам в Калининградской области возник ряд новых производств (например, мебельное производство). Далеко не все они смогут существовать без таможенных льгот, даже если в области и будут введены дополнительные меры по стимулированию инвестиционной активности (см. ниже), для таких предприятий они вряд ли будут играть весомую роль. Поэтому в отношении льгот по таможенным платежам для производителей имеет смысл говорить о сохранении для них режима свободной таможенной зоны. Для стимулирования притока инвестиций в регион режим свободной таможенной зоны для производителей промышленной продукции может распространяться и на вновь создаваемые предприятия, хотя таможенные льготы нецелесообразно распространять на предприятия, продукция которых и без льгот пользуется высоким спросом на мировом или российском рынках. К их числу относятся электроэнергетика, топливная промышленность, черная и цветная металлургия, производство подакцизных товаров, вооружения и военной техники.

Говоря о таможенных льготах, необходимо также отметить, что для функционирования свободной таможенной зоны отделенность Калининградской области от основной территории страны является большим достоинством. Наличие таможенной границы дает возможность распространять режим свободной таможенной зоны на территорию всего субъекта Российской Федерации, что невозможно сделать в других регионах (за исключением Сахалинской области).

Административные льготы

Практика функционирования режима особой экономической зоны в Калининградской области показала, что для привлечения инвестиций в этот регион льгот по таможенным платежам явно недостаточно. Поэтому необходимо осуществление дополнительных мер, направленных на поощрение инвестиций, которые не могут ограничиваться только административными мерами, наряду с административными мерами следует применять и экономические (налоговые) стимулы.

Пока нельзя сделать однозначный вывод об эффективности и достаточности для Калининградской области принимаемых в настоящее время мер по улучшению инвестиционного климата в стране в целом (принятие нового закона о регистрации, Земельного кодекса, главы Налогового кодекса по налогу на прибыль). Поэтому было бы целесообразно принять в данном регионе ряд дополнительный мер по улучшению предпринимательского климата, устранению административных барьеров.

Речь прежде всего должна идти о более решительном и последовательном обеспечении таких мер, как:

– упрощенный порядок согласования разрешительной и проектной документации для начала реализации проекта;

– отмена лицензирования или дальнейшее упрощение лицензирования;

– ограничение числа проверок предприятий различными органами государственного контроля (например, установление правила, что на предприятии может проводиться только одна и только комплексная проверка в год продолжительностью не более двух недель);

– упрощенный визовый режим для иностранных инвесторов и граждан, работающих на территории области;

– разрешение создавать филиалы иностранных банков. Федеральные административные меры поощрения инвестиций должны дополняться областными. Необходимо принятие региональных нормативных актов, касающихся:

– лицензирования, находящегося в ведении региональных органов власти;

– расширения возможностей участия в приватизации областной собственности (в том числе иностранцев);

– устранения административных барьеров в области предпринимательства;

– создания областного консультативного (наблюдательного) совета инвесторов;

– организации прозрачной системы «индивидуального сопровождения» крупных инвестиционных проектов в области (для этого, вероятно, целесообразно принятие регионального закона, регулирующего процедуры такого сопровождения).

Ограничение мер экономической политики административными имеет свои достоинства и недостатки. С одной стороны, административные меры не затрагивают бюджет (не увеличивают расходы и не сокращают доходы), возможности злоупотребления ими очень ограниченны. С другой стороны, административных льгот может оказаться недостаточно для принципиального улучшения инвестиционного климата в регионе, поэтому потребуется также предоставление инвесторам налоговых льгот (с соответствующим их законодательным оформлением). Налоговые льготы могут послужить важным инструментом стимулирования притока капитала в область, однако в этом случае существует опасность нецелевого использования налоговых льгот, повторения опыта ЗАТО.

Налоговые льготы

В отношении налоговых льгот, так же как и таможенных, возможны три альтернативных решения. Во-первых, отсутствие специальных налоговых льгот (достоинства и недостатки этого решения уже обсуждались выше). Во-вторых, предоставление налоговых льгот, закрепленных в федеральном законодательстве (например, в соответствии с уже подготовленным проектом федерального закона о свободных экономических зонах и соответствующими проектами федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Налоговый и Таможенный кодексы). В-третьих, превращение Калининградской области в офшор.

Последний вариант предполагает отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов (при этом специальный налоговый режим должен предоставляться предприятиям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность в Калининградской области, а также гражданам, постоянно проживающим в Калининградской области), установление особого порядка регистрации налогоплательщиков, введение налоговой границы между Калининградской областью и основной территорией России, приравнивание поставок товаров (работ, услуг) на (с) территории Калининградской области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Не исключено, что превращение Калининградской области в офшор приведет к значительному экономическому росту в этом регионе, однако такой сценарий развития особой экономической зоны имеет большое количество недостатков, таких как крайняя сложность правовой реализации (возможно, потребуется внесение изменений в Конституцию РФ[103]), неоднозначное отношение в мире к офшорам, неопределенность экономических последствий для других российских регионов. Наконец, индивидуализация отношений федерального центра и региона создаст крайне опасный прецедент – появится огромное количество желающих переписать Конституцию РФ, добиться особого статуса для других регионов (каждый субъект Федерации чем-то уникален, и под эту уникальность все могли бы потребовать специальных привилегий).

Можно вспомнить ситуацию 1991–1993 годов: в результате внесения бесконечных поправок в Конституцию мало кто знал, что она собой представляет; заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Татарстаном кончилось заключением договоров с более чем половиной субъектов Федерации.

В настоящее время наибольшее число сторонников получило мнение, в соответствии с которым в Калининградской области для привлечения инвесторов должны предоставляться дополнительные налоговые льготы, исключающие превращение региона в офшор (эта точка зрения нашла отражение и в Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области). Однако в отношении параметров налоговых льгот вопросы еще остаются.

Одним из возможных наборов налоговых льгот может являться тот, который предусматривается в упомянутом выше пакете подготовленных законов, касающихся свободных экономических зон. Он предусматривает:

– освобождение от уплаты налога на прибыль в бюджеты всех уровней в течение пяти лет с начала реализации инвестиционного проекта и уплата в течение последующих двух лет налога на прибыль в бюджеты всех уровней в размере 50 %;

– при поставке на экспорт 80 % и более производимой продукции – освобождение от уплаты налога на прибыль в региональные и местные бюджеты (в течение всего периода действия режима особой экономической зоны).

Возможны и другие варианты налоговых льгот, особенно в случае, если закон о свободных экономических зонах и соответствующие поправки в Налоговый и Таможенный кодексы приняты не будут. В такой ситуации возможны по крайней мере два способа предоставления налоговых льгот. Либо федеральное законодательство (Налоговый кодекс) допускает изъятие для режима особой экономической зоны в отношении региональной части налога на прибыль (право региона снижать свою часть налога вплоть до нулевой ставки). Либо власти области могут принять решение о возврате получаемого налога на прибыль инвесторам (помимо официально допустимого снижения ставки региональной части налога на прибыль с 14,5 до 10,5 %).

Одновременно федеральные власти могли бы принять решение о компенсации из федерального бюджета региональному бюджету выпадающих доходов. Это может быть сделано также двумя путями. Во-первых, за счет субвенций, предоставляемых Калининградской области. Во-вторых, через некоторую модификацию механизма межбюджетных отношений, например за счет приравнивания к нулю поступлений от налога на прибыль при расчете валовых налоговых ресурсов при распределении трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. При таком подходе объем дополнительной финансовой помощи будет превышать реальное недополучение областным бюджетом средств от налога на прибыль.

Льготы по налогу на прибыль должны также дополняться льготами по региональному налогу на имущество предприятий и дорожному налогу.

Вместе с тем налоговые льготы – весьма проблематичный шаг, требующий наличия достаточно эффективной системы госуправления, и прежде всего эффективного налогового администрирования. При введении налоговых льгот необходимо решить ряд достаточно сложных проблем.

Во-первых, предоставление налоговых льгот может превратить Калининградскую область в очередной офшор (причем не тот офшор, о котором шла речь выше и который формируется властью и под ее контролем, но стихийный офшор, возникающий из-за слабости государственной власти, ее неспособности в должной мере контролировать хозяйственные процессы на территории страны). В такой ситуации предприятия, получающие льготы, будут лишь регистрироваться в области, осуществляя фактическую свою деятельность за ее пределами. Для предотвращения этого необходимо разработать адекватную систему администрирования, которая позволяла бы отслеживать реальное происхождение товаров (возможно, сопровождаемую требованием к юридическому лицу вести свою деятельность только на территории Калининградской области). С этим связан и другой вопрос – должны ли налоговые льготы предоставляться по территориальному или функциональному принципу, иначе говоря, должны ли налоговые льготы предоставляться на ограниченных участках территории или инвесторам по всей территории области, но отвечающим определенным критериям (например, инвестирующим определенный объем средств)? С точки зрения администрирования первый вариант гораздо проще, при втором варианте инвестор имеет свободу выбора оптимального расположения предприятия.

Во-вторых, предоставление налоговых льгот на территории Калининградской области искусственно повысит конкурентоспособность калининградских предприятий по сравнению с предприятиями, расположенными на остальной территории России. Учитывая, что доля продукции обрабатывающей промышленности в российском экспорте невелика, при вывозе калининградской продукции в другие страны проблема эта не столь остра. Однако при поставке продукции в другие субъекты Российской Федерации калининградские предприятия не должны получать налоговых льгот. Поскольку особенности ведения бухгалтерского учета не позволяют разделять прибыль, полученную от реализации товаров в стране и за рубежом (и соответственно не облагать налогом на прибыль только часть прибыли), необходимо установить, какую часть своей продукции предприятие должно экспортировать (или сбывать в самой Калининградской области), чтобы получать льготы по налогу на прибыль.

В-третьих, необходимо ограничить круг отраслей, предприятия которых могут получать льготы по налогу на прибыль. Очевидно, что преференциальным налоговым режимом не должны пользоваться предприятия электроэнергии, топливной промышленности, металлургии, производящие подакцизные товары, вооружение и военную технику. Определение же точного перечня отраслей и производств, которые могут быть привлечены в Калининградскую область, вряд ли возможно.

В-четвертых, необходимо определить оптимальные количественные параметры предоставляемых налоговых льгот. Если льготы предоставить в недостаточных объемах, СЭЗ не привлечет инвесторов, если в чрезмерных объемах – бюджет будет нести совершенно неоправданные потери. Причем если учесть, что одним из залогов успешного функционирования СЭЗ является стабильность законодательства (в отношении СЭЗ оно должно быть стабильным в течение достаточно длительного срока, например десяти лет), возможности экспериментирования в данном случае крайне ограниченны.

Возможные направления сотрудничества РФ и ЕС по вопросам развития Калининградской области

Одно из немаловажных предложений Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области – заключение специального соглашения с ЕС по этому региону (Калининградскую область стали даже называть пилотным регионом сотрудничества с ЕС). Необходимость заключения такого соглашения вполне очевидна. В настоящее время одним из сдерживающих факторов привлечения иностранных инвестиций в Калининградскую область является неопределенность позиции федеральных властей в отношении этого региона. Заключение международного соглашения с ЕС по Калининградской области могло бы стать своего рода сигналом для иностранных инвесторов о заинтересованности федеральных властей в развитии данного субъекта Федерации.

Заключение соглашения с ЕС по Калининградской области требует определенной подготовки и соответственно времени. Но помимо этого в настоящее время не вполне ясно потенциальное содержание такого соглашения. Точнее говоря, более или менее очевидно, что хотела бы получить российская сторона, но непонятно, есть ли предложения, которые могли бы заинтересовать европейскую сторону.

Для Калининградской области в рамках соглашения с ЕС было бы неплохо достигнуть договоренностей по таким вопросам, как:

– особый визовый режим для жителей области;

– оказание Калининградской области финансовой помощи со стороны ЕС в решении экологических проблем (в том числе в рамках совместных проектов, частью этих проектов может быть и решение энергетических проблем области);

– оказание помощи в развитии автомобильных дорог и включение их в систему трансъевропейских магистралей;

– содействие в развитии телекоммуникации;

– распространение на Калининградскую область действия программ регионального сотрудничества;

– включение Калининградской области в зону действия Европейского инвестиционного банка;

– техническое содействие унификации систем стандартизации и сертификации;

– упрощение доступа товаров, произведенных в Калининградской области, на рынки ЕС.

С российской стороны при заключении соглашения с ЕС могут быть взяты обязательства по созданию льготного визового режима для иностранных инвесторов и иностранных граждан, работающих на предприятиях Калининградской области, гарантиям неухудшения условий для инвесторов, постепенному переходу области на европейские стандарты качества продукции и экологические стандарты. Однако эти обязательства будут интересны для ЕС только в том случае, если Калининградская область действительно будет привлекательной для европейских инвесторов (а это пока неочевидно). В противном случае ЕС будет заинтересован лишь в том, чтобы не иметь у своих границ проблемного (и потому опасного) соседа[104].

Практическую работу по сближению России и ЕС в отношении проблем Калининградской области целесообразно вести одновременно в двух направлениях. С одной стороны, необходимо вести работу в направлении сближения законодательства (в том числе регионального), поддержки процессов адаптации стандартов на продукцию, производимую в регионе (прежде всего, естественно, на продукцию, предназначенную на экспорт). С другой стороны, предстоит проработка и решение конкретных проблем развития региона (визовых, энергетических, транспортных и др.). Важно подчеркнуть, что работа должна вестись одновременно в обоих направлениях. Было бы неверно обусловливать решение конкретных проблем решением фундаментальных институциональных и правовых проблем.