Читать книгу Política migratoria en México: Legislación, imaginarios y actores - Luis Daniel Vázquez Valencia, Velia Cecilia Bobes León - Страница 4

Si bien por el tratamiento que México da a su diáspora se le ha definido como un “Estado transnacional” (Levitt y Glick, 2004),^[1] que muestra voluntad de conceder y proteger derechos e impulsar políticas que mejoren las condiciones de sus migrantes, la realidad es muy diferente respecto al trato que otorga a las personas que recibe. El texto que presentamos aquí aporta avances en el análisis de esta otra cara de la migración.

La migración en México constituye un fenómeno muy complejo que combina flujos y procesos diversos, de ahí que, cuando se estudia e interpreta la política y gestión migratoria, sea necesario partir de que México es un país de expulsión, recepción, tránsito y retorno. Aunque de tales procesos el de la expulsión es el de mayor envergadura, conviene señalar que —sobre todo durante las últimas décadas— el tránsito y la recepción han mostrado una tendencia al aumento y la complejización.

Así, la expulsión y retorno de migrantes mexicanos y los problemas que originan son cuestiones de gran importancia, pero los procesos de recepción y tránsito han ido creciendo y reclaman la atención de autoridades y sociedad. En la actualidad existen grupos de migrantes cada vez más numerosos que transitan por territorio mexicano, en sus intentos para ingresar de modo irregular a los Estados Unidos, y muchas veces permanecen en México por largos periodos. Desde la década de los ochenta se ha observado el incremento de estos migrantes de tránsito procedentes principalmente de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua: alcanzaron la cifra de cuatrocientos mil en 2005, para luego estabilizarse en alrededor de ciento cuarenta mil, en los años posteriores (Rodríguez, 2011: 2).

El crecimiento de los flujos migratorios de tránsito irregulares también ha influido en los procesos de recepción, dado que algunos de estos migrantes se han establecido en territorio mexicano de modo permanente. Asimismo, y aunque tradicionalmente México no ha sido un país de inmigrantes, es de notarse un reciente y paulatino incremento de la inmigración, lo que evidencian los datos censales de 1990, 2000 y 2010, periodo en el cual hubo un aumento de 0.4% de extranjeros respecto del total de la población censada, que fue de 0.5% para 1990 y de 0.9%, aproximadamente, en 2010. La mayor parte de esta población procede de Estados Unidos^[2] y Guatemala, aunque también destacan otros grupos: españoles, argentinos, colombianos, cubanos y venezolanos, entre otros (Pardo y Dávila, 2014).

La estrategia fundamental del gobierno mexicano para enfrentar el aumento de la migración irregular de tránsito fue la de establecer controles cada vez más estrictos a lo largo de la ruta, para detener el flujo e impedir que llegara a la frontera; por esto muchos se preguntaron si se estaba convirtiendo a México en “portero” de Estados Unidos. Sin embargo, la creación de controles no ha disminuido los tránsitos irregulares y a cambio ha elevado la vulnerabilidad y los peligros de la travesía, ya que los migrantes se arriesgan por rutas menos transitadas y vigiladas, donde son víctimas de asaltos, secuestros y extorsiones por parte del crimen organizado y de tratantes de personas.

Ante esa situación, a partir de las décadas de 1980 y 1990 se emprendieron acciones desde la sociedad para atender y apoyar a migrantes de tránsito, inmigrantes, refugiados y solicitantes de asilo, destacándose la creación de asociaciones civiles o de asistencia privada de las que son ejemplo Sin Fronteras, la Casa Espacio de Refugiados, en colaboración con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur), y las casas del migrante, sostenidas por la Iglesia católica. Con esto se amplió el espectro de actores involucrados tanto en el debate como en el trabajo de ayuda y protección a los migrantes y se ciudadanizó^[3] la discusión del fenómeno migratorio.

Es bueno recordar que este debate comienza en un contexto en el que los problemas migratorios no ocupaban un lugar central en las estrategias estatales. Antes de 2011, no existía una ley específica para regir los asuntos migratorios, sino que estos se conducían con la normatividad de algunos capítulos de la Ley General de Población (lgp) de 1974. Esta legislación se había concebido como un instrumento de “protección de los intereses económicos y laborales de los mexicanos”, lo que generó una visión restrictiva y selectiva de la inmigración que promovía la internación al país solo de los extranjeros que beneficiaban la cultura, la economía o las artes nacionales, mientras que se negaba el ingreso a los que se presumía que lesionarían los intereses de los nacionales.

Las principales críticas a esta legislación insisten en su “restrictividad” selectiva —la cual establece un implícito de extranjeros deseables, por su solvencia económica o sus altos niveles educacionales—, su ambigüedad frente al reconocimiento de los derechos de las personas con independencia de su condición migratoria, su inserción en un discurso de seguridad nacional y la exclusión política de los migrantes, así como en su tendencia a criminalizar la migración irregular, la falta de una legislación conducente al debido proceso y, consecuentemente, a las deportaciones arbitrarias. Todo esto sumado a la concentración de los poderes de decisión en materia migratoria en la Secretaría de Gobernación (Segob), cuyos funcionarios han ejercido su autoridad discrecionalmente.

Estas críticas fueron señaladas por diferentes actores. Desde la sociedad civil, la academia y los organismos de defensa de los derechos humanos se han alzado voces que reprochan al Estado mexicano su actitud diferenciada en su consideración de los migrantes, aplicando un rasero muy diferente a los que recibía que el exigido a sus nacionales en el exterior. Impulsado por los reclamos de la sociedad civil nacional y transnacional, por los compromisos suscritos con tratados internacionales y las propuestas de la agenda política global sobre la migración, el Estado mexicano se ha visto obligado a revisar su política migratoria, a emprender acciones para corregir su estrategia al respecto y a modificar el marco normativo de la migración. Ahora la estrategia se acompaña de una renovación discursiva que declara un compromiso de respeto a los derechos humanos de los migrantes, lo cual se refleja en los principios rectores de la nueva ley de migración.

Así, en los últimos años se aprecia un cambio en la aproximación del Estado mexicano al problema de la migración, tanto a nivel normativo como en el de la política pública. A partir de las críticas a sus políticas y prácticas, y frente a las circunstancias de cambio y aumento de la complejidad de una migración que muestra la confluencia de grupos de refugiados, migrantes de tránsito y un crecimiento de migrantes provenientes de América Latina, el debate sobre los derechos de los inmigrantes se intensifica.^[4] Asimismo, el gobierno mexicano ha firmado tratados, protocolos y convenciones internacionales e interamericanas de derechos humanos, además de los muchos acuerdos y protocolos dedicados a la protección de grupos vulnerables (mujeres, niños) y al combate de la trata de personas y de la discriminación. En particular ha suscrito e incluso promovido activamente la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares —enfocada a la protección de los derechos humanos, y el acceso a la salud, educación y protección física y psicológica de las personas migrantes—, por lo que se ha visto compelido a asumir los compromisos adquiridos por la firma de estos acuerdos y, en consecuencia, a modificar su legislación en materia de migración. En este contexto, la innovación más sustancial en política migratoria del Estado mexicano es, sin duda, la Ley de Migración (lm).

En estas circunstancias, analizamos aquí la política migratoria de México, prestando particular atención a las innovaciones de la Ley de Migración de 2011. Buscamos esclarecer cómo y hasta qué punto las modificaciones recientes de la política migratoria del Estado mexicano responden a los principios y objetivos de la Ley de Migración de 2011 y a la situación actual de la migración hacia México. Para responder esta pregunta, es necesario determinar cuáles son los componentes y cómo funciona la política y la gestión migratoria en sus diferentes dimensiones: imaginario sobre la migración, marco normativo procedimental y actores involucrados. Cabe entonces preguntarse: ¿existen los mecanismos e instancias adecuados para el ejercicio efectivo de los derechos plasmados en dicha ley? ¿La discusión pública del problema y el cambio de los principios de la Ley de Migración han modificado —siquiera mínimamente— el imaginario en torno a la migración y los migrantes? ¿Es hoy la sociedad mexicana más abierta y trata a sus migrantes de acuerdo a los preceptos de la nueva ley? ¿Cuál ha sido la incidencia de los diferentes actores sobre estos procesos? ¿Cómo evaluar los alcances, la efectividad y el funcionamiento de las innovaciones y las posibilidades que abren o no a la inclusión económica, social, cultural y política de estas personas?

Los nuevos valores y principios que empiezan a regir en cuanto a criterios de admisión, derechos humanos y protección, deberían contribuir a la inclusión económica, social, cultural y política de los migrantes, a fin de ampliar las formas y los ámbitos de su integración. Sin embargo, ya que una de las bases principales de la inclusión es el principio de igualdad y la no discriminación, es importante conocer cómo se caracterizan los flujos actuales hacia México y si existen diferencias entre los distintos grupos de migrantes, en cuanto a las políticas de inclusión e integración, y si hay formas diferenciadas y selectivas de discriminación y exclusión.

El análisis que presentamos constituye una discusión acerca de estas y otras interrogantes, y lo hacemos con la convicción de que la construcción de conocimiento en el campo de la política migratoria alimenta un debate social que puede contribuir a promover no solo el respeto y la protección de los derechos de las poblaciones migrantes sino a su inclusión social.

Este libro recoge parte de los resultados del proyecto de investigación “Política y gestión migratoria en México: cambios recientes e impacto sobre la población extranjera”, financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y realizado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México (Flacso México) y se estructura en cinco capítulos. El primero expone in extenso el modelo analítico integral para la política migratoria que hemos elaborado expresamente para este proyecto. En el segundo capítulo presentamos una reflexión sobre las construcciones imaginarias de la migración a partir del análisis de la relación entre las diferentes construcciones simbólicas y proyectos de nación con las legislaciones migratorias, tanto desde una perspectiva histórica como su situación actual (basándonos para ello en diversas encuestas y estudios de opinión y nuestras propias entrevistas). En el tercer capítulo analizamos la legislación actual en torno a la migración en México; incluyendo desde la Constitución hasta las leyes migratorias federales y estatales, los programas y planes, y la legislación relacionada con los procesos de inclusión de los migrantes. En el cuarto capítulo nos dedicamos a los actores estatales (instituciones de gobierno, legisladores, partidos) involucrados en la política migratoria, mientras que el quinto se dedica a los no estatales (organizaciones no gubernamentales —ong—, academia). Finalmente, el capítulo seis se enfoca en los propios migrantes y sus características sociodemográficas (distinguiendo la recepción y el tránsito y relevando los grupos de mayor vulnerabilidad).

Para llevar a cabo la investigación, trabajamos con una estrategia mixta que combina lo cualitativo y lo cuantitativo y el análisis de textos normativos con el discurso de los actores. Consultamos un conjunto diverso y extenso de estudios sobre migraciones, así como páginas web de organizaciones no gubernamentales, del gobierno mexicano y de organismos internacionales. Realizamos 16 entrevistas semiestructuradas a distintas organizaciones no gubernamentales vinculadas al tema de la migración, a casas y albergues de apoyo a migrantes^[5] y a algunos migrantes de tránsito. De igual manera, analizamos los datos referentes a la población extranjera que ofrecen los Censos de Población y Vivienda 1990, 2000 y 2010, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), además de la información de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México (2010), del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred). También consideramos algunos datos sobre migración de tránsito presentados por distintas ong, referidos principalmente al número de migrantes de tránsito y sus características generales.

Por último, agradecemos a las personas de las ong y a los migrantes que nos dieron entrevistas; a la dirección de Sin Fronteras, que con generosidad nos compartió información y contactos; a Lucía Escalona y a Mirko Marzadro, que realizaron las entrevistas; a Claudio Dávila, que nos apoyó en el procesamiento de los datos; al Conacyt por financiar el proyecto, y a la Flacso México, espacio ideal para concretar esta investigación, y a su departamento editorial por el cuidado de esta edición.