Читать книгу Política migratoria en México: Legislación, imaginarios y actores - Luis Daniel Vázquez Valencia, Velia Cecilia Bobes León - Страница 5

El análisis de la política migratoria que presentamos aquí parte del supuesto de que su estudio abona a la comprensión del fenómeno migratorio actual, ya que a través del conocimiento de las leyes, políticas públicas y los programas enfocados a la migración es posible avanzar hacia un entendimiento general de estos procesos en México, lo que permitiría adentrarse en el contexto en el cual se dirimen temas como cuáles son los conflictos que rodean la problemática migratoria, qué actores están involucrados en la solución de estos conflictos y a través de cuáles rutas se ha dirimido el debate.^[1]

Así, para el análisis de la política migratoria en México, es necesario atender en primer lugar la complejidad que asume en este país el fenómeno migratorio, el cual involucra procesos muy diferentes: expulsión, recepción, tránsito y retorno. De ellos la expulsión de migrantes es el de mayor envergadura, ya que ha sucedido por más de un siglo y ha llegado a involucrar a millones de mexicanos.^[2] No obstante, a pesar de ser numéricamente menores y más recientes, en los últimos años se han registrado cifras importantes tanto en el retorno^[3] como en los flujos de tránsito^[4] e incluso en la propia recepción de extranjeros. Cualitativamente, estos procesos se han hecho más críticos y urgentes en la medida en que se han combinado con otras problemáticas del país, como es el caso de los migrantes de tránsito que se enfrentan, con especial vulnerabilidad, a las actividades del crimen organizado.

En este sentido, el abordaje de lo migratorio, tanto en el debate público como por parte de los diferentes actores involucrados con el tema, implica considerar sus diversas dimensiones sin excluir el contexto en el que tiene lugar. Por ello, el primer objetivo que nos planteamos apunta a la construcción de un modelo analítico que permita aprehender cabalmente tal complejidad a través de un análisis integral de la política migratoria (gráfico 1.1). Partimos de considerar que el modelo debe tomar en cuenta al menos una dimensión procedimental y una simbólica, a las cuales habría que añadir el ámbito de los actores; todas ellas atravesadas por la dimensión de lo internacional o transnacional, la cual de algún modo incide transversalmente en las anteriores.

Desde el punto de vista procedimental, el foco analítico se encuentra tanto en el conjunto de leyes, procedimientos y regulaciones que específicamente refieren a la gestión y ordenación de los asuntos migratorios (condiciones de ingreso, clasificación y temporalidad), como a las políticas públicas que, de manera tangencial o indirecta, se vinculan a la inclusión^[5] y la protección de los migrantes (leyes laborales y de acceso a los servicios sociales); de esta forma podremos aprehender cómo se norman y reglamentan las condiciones y requisitos de ingreso y residencia, y las condiciones de acceso a los procesos de naturalización que también alumbran sobre los mecanismos de inclusión de los grupos migrantes.^[6] De ahí que nuestro análisis tenga como punto de partida la Constitución mexicana y la legislación en torno a la nacionalidad, para de ahí avanzar a la nueva Ley de Migración —aprobada en 2011 y vigente desde 2012— y a sus reglamentos y protocolos, más la legislación sobre refugio y asilo; a lo cual se añadirá la consideración de otras leyes federales o estatales que rozan el tema desde algunos ángulos (trata de personas, discriminación, entre otros) en lo que refiere al marco normativo de los procesos de movilidad. Asimismo, para evaluar qué tanto los migrantes, una vez asentados en el territorio cuentan con posibilidades de inclusión o integración, también analizaremos la legislación en esta materia y los marcos legales para el acceso de los migrantes a programas de salud, educación o de proyectos productivos.^[7]

En esta dimensión, el modelo analítico atiende a la legislación existente, identificando las leyes seleccionadas en cuanto a su temporalidad (transitoria o permanente), si están dirigidas a todos los migrantes o a algunos de sus grupos específicos, y su nivel de generalidad: leyes que tratan de la migración como totalidad o aquellas que regulan procesos particulares. Pero además incluimos el análisis de un ámbito que abarca los programas a futuro, las iniciativas de reforma de la legislación actual y las propuestas de nuevas leyes; en dicho ámbito programático nos interesan los objetivos y finalidades, y las tendencias del debate y el cabildeo.

Al llevar adelante el análisis de las leyes de migración y otras relativas a los procesos de movilidad humana, no olvidamos que el cambio en la legislación no implica necesaria y automáticamente una modificación real y profunda en los modos en que se tratan los casos en la práctica cotidiana; todos sabemos que entre lo escrito en la ley y las conductas de los funcionarios que la aplican no siempre hay consistencia, sino más bien, en muchos casos, media una diferencia abismal. No obstante, también es un hecho que la ley tiene en sí misma una gran importancia, no solo por su efecto legitimador sino por su capacidad de influencia en las conductas de las personas, ya que en su carácter jurídico, las leyes implican un elemento de obligatoriedad que conlleva un imperativo de aplicación de sus directivas (Novick, 2014). Hay que tener en cuenta que las legislaciones no solo generan incentivos y trabas al sistema político, sino que además reflejan los valores e ideales de una sociedad en un momento determinado, por ello es necesario atender simultáneamente a las dimensiones procedimental y simbólica, y el ámbito de los actores.

En este sentido, lo que nos proponemos es encarar el análisis desde una visión integradora y no parcial. Tal perspectiva obliga a combinar el estudio de los procedimientos y los marcos legales con eso que Castoriadis llamaba el “magma instituyente de lo social” (Castoriadis, 1989), es decir, el ámbito imaginario y discursivo en el que la sociedad se piensa y se instituye a sí misma. Lo que aquí se hace entonces no es un estudio jurídico, sino más bien un análisis sociológico que “invita a comprender la política como el lugar de trabajo de la sociedad sobre sí misma” (Rosanvallon, 1999: 18).

Por eso, cuando consideramos el asunto en su dimensión simbólica referimos al imaginario social que, en torno a la migración y los migrantes, prevalece en una sociedad y en una época determinada, lo cual ayuda a explicar la dimensión procedimental.^[8] Por lo tanto, los discursos y construcciones imaginarias que se consideran para esta investigación son aquellos que han repercutido en los marcos normativos de la migración y en los diseños institucionales creados al efecto.^[9] Si bien, desde el punto de vista procedimental, se analizarán los marcos legales e institucionales de la migración, tal análisis debe insertarse dentro de un contexto histórico que revele las diversas construcciones simbólicas de la nación (y la identidad nacional), así como del extranjero y de la migración que subyacen a las diversas legislaciones. Este análisis histórico se justifica y cobra relevancia en la medida en que sostenemos que en la dimensión simbólica (y en la procedimental) también ocurren cambios y reelaboraciones que son el resultado de una competencia incesante de discursos y contradiscursos de diversos tipos de actores.

Por esta razón, en el análisis de esta dimensión incluimos y diferenciamos varios tipos de discursos: los culturales-identitarios, contenidos tanto en las producciones intelectuales y artísticas como en las tradiciones culturales;^[10] los hegemónicos u oficiales, básicamente producidos por actores estatales, en particular el gobierno y el Estado; y los contradiscursos sociales, producidos por ong y otros actores de la sociedad civil, medios de comunicación, etcétera.

Respecto a los primeros, el núcleo central que interesa destacar son las construcciones de la identidad nacional. Desde la perspectiva de la migración, esta ha fluctuado entre la simpatía y el rechazo al extranjero y en ella la idea de lo propio ha instituido la frontera con el otro (el extranjero) a partir de estereotipos, prejuicios y, en no pocos casos, de la discriminación. Dentro de estas construcciones discursivas, la resistencia ante las inmigraciones no deseables —campesinas, indígenas, centroamericanas— ha coexistido siempre con la aceptación de una migración deseable y deseada —blanca, europea y educada.^[11]

Estos diferentes tipos de discursos pueden rastrearse en distintas fuentes: los oficiales hegemónicos son vistos aquí en primer lugar a través del estudio de la legislación —ya que como afirmábamos antes, las leyes también pueden ser vistas como la plasmación de los discursos de los actores y el resultado de sus negociaciones—, pero también por medio de los debates parlamentarios y las plataformas políticas de los partidos, así como a través de las campañas públicas (de educación o difusión) de los gobiernos. Los discursos identitarios y culturales se abordan desde fuentes secundarias, ya que numerosos estudios académicos han examinado estas construcciones en una perspectiva histórica de largo plazo. Finalmente, los contradiscursos sociales son analizados aquí con base en comunicados, plataformas y de nuestras propias entrevistas a ong enfocadas al trabajo con migrantes.^[12]

A esas dos dimensiones habría que agregar el ámbito de los actores^[13] que producen tales imaginarios y construcciones discursivas y que, con sus prácticas, negociaciones y acuerdos, instituyen el entramado legal y normativo en el cual se insertan los migrantes. Como afirmábamos antes, el análisis que desarrollamos aquí entiende el derecho como “una práctica social específica en la cual están expresados históricamente los conflictos, los acuerdos y las tensiones de los grupos sociales que actúan en una formación social determinada” (Novick, 2014: 17), por ello es indispensable incluir a los actores en el modelo analítico.

Al entrar al ámbito de los actores, es preciso empezar por una distinción inicial, ya que en la política migratoria concurren actores estatales y no estatales. Entre los primeros se ubican los órganos del Estado y las instituciones gubernamentales (Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de Migración, entre otros), pero también legisladores, partidos políticos y funcionarios. Ya que las políticas migratorias son parte de las políticas públicas, corresponde al gobierno tomar las decisiones que las definen; por ello, la importancia de este actor es crucial para entender los procesos de formación de políticas migratorias y sus resultados, ya que el Estado es el que determina las prioridades, elabora y aplica las políticas, y gestiona la migración (Mármora, 2002).

Del lado no estatal encontramos a la sociedad civil, particularmente a las organizaciones no afiliadas al gobierno, pero que poseen —real o potencialmente, y en mayor o menor grado— una capacidad para generar propuestas y participar no solo en el debate sino en la construcción de las políticas migratorias. Junto a estas ong, otros actores sociales con capacidad de incidir son empresarios, sindicatos, la academia y los propios migrantes.^[14]

En nuestro análisis de los actores estatales buscamos entender su sensibilidad ante el tema migratorio; la importancia que se le concede en términos de políticas, así como en el trabajo legislativo y partidista; cómo ven la proyección de la política migratoria y los impactos que se esperan de los cambios realizados; y su posición ante la sociedad y su relación con la sociedad civil. Finalmente, ya que en este ámbito se ubican las instituciones migratorias, somos conscientes de que los cambios en la legislación migratoria no se limitan a la dimensión normativa y procedimental (nueva ley), sino que abarcan por igual la esfera institucional, por lo que interesa mostrar y discutir los alcance y limitaciones de las innovaciones institucionales, que también modifican el panorama migratorio.

En cuanto a los actores no estatales, nos referimos a las ong de migración existentes en la sociedad civil mexicana. A pesar de que, por definición, las ong se ubican en el terreno de lo social, su reconocida vocación de influencia en las políticas públicas permite analizarlas como un actor no estatal que participa en el espacio público y cuyas acciones adquieren significados políticos. Desde estos espacios asociativos se amplían los repertorios de participación y se generan nuevos ámbitos desde los cuales se puede plantear demandas, formular proyectos de cambio y hacer valer los intereses de ciertos grupos (Revilla, 2002). Entendemos que las ong no existen en un vacío sino que se insertan en un sistema de relaciones que alcanzan al Estado, la economía, otros actores sociales, etcétera; desde su posición en el sistema de relaciones, tienen la capacidad de intervenir en la política a través de diversos mecanismos de mediación e interlocución con el Estado; con esa actividad demandan, y en muchos casos consiguen, incorporar sus valores y perspectivas en la política y la legislación. Es por eso que nos interesa hacer un diagnóstico de su composición y de su capacidad de acción; del nivel de relaciones entre ellos (formación de redes nacionales) y con la sociedad civil global (participación en redes internacionales); su opinión sobre la nueva legislación y sus impactos sobre la gestión (cambios, avances y retrocesos) y sobre las vidas de los migrantes; su capacidad de cabildeo y su percepción acerca de cómo la sociedad ve su trabajo y a los migrantes. Y también analizamos la situación del debate social en torno a la migración y su nivel de incidencia en esta.

Como parte de los actores no estatales, incluimos a la población inmigrante, ya que ocupan un lugar central en el análisis de la política migratoria. Para su estudio la hemos clasificado, considerando sus importantes diferencias, en migrantes de tránsito y residentes, y referimos sus particularidades tomando en cuenta la nacionalidad de origen.

Por último, para que el modelo resulte completo e integral no se puede dejar de lado la dimensión supra, inter o transnacional. En las tres dimensiones (procedimental, simbólica y actores), el análisis debe considerar, junto al contexto doméstico, un componente externo que también influye en las distintas políticas adoptadas por los Estados, lo que incluye los procesos de globalización económica y sus redes de servicios, información, bienes y personas (contexto);^[15] a organismos internacionales, tratados y acuerdos (dimensión procedimental); a ong y asociaciones civiles internacionales que conforman la sociedad civil global (Keane, 2003) (dimensión de los actores), y a la existencia de un discurso transnacional de alcance global, articulado alrededor de los derechos humanos (dimensión simbólica) (Soysal, 1994). Con la inclusión de esta dimensión logramos recuperar la influencia que los tratados internacionales, enfocados en la protección de derechos de las personas migrantes, han tenido sobre las innovaciones legislativas y la adopción de legislaciones migratorias más incluyentes y flexibles en casi todos los países, especialmente en los latinoamericanos.

Aunque abordamos las dimensiones por separado, es obvio que se trata de distintas facetas de un mismo proceso, cada una de aquellas se interrelaciona con las otras y todas están presentes en todas a lo largo del estudio, por lo que no es ocioso advertir que esta distinción es solo con fines analíticos y de exposición. La elaboración y aplicación de este modelo analítico ha permitido construir un panorama general de la política migratoria del Estado mexicano en la actualidad, lo que presentamos a continuación.