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Introducción: La movilidad urbana sostenible en España y la ley valenciana de movilidad

La presente obra reúne un conjunto de trabajos que tratan de ocuparse, por primera vez en España, de analizar de forma más o menos global el tratamiento jurídico que recibe la movilidad urbana sostenible en nuestro país. Se trata de una materia que hasta la fecha no había recibido atención, al menos en lo que nos consta, desde esta perspectiva unitaria, de forma que pensamos que este libro puede aspirar humildemente a suplir esa laguna y abrir la senda para que otras reflexiones sobre estas cuestiones puedan realizarse en el futuro desde una perspectiva jurídica. Algo muy necesario y que demostraría, a la par, el nivel de desarrollo e importancia social que habría alcanzado el fenómeno de la movilidad urbana, y muy especialmente, de su tratamiento como movilidad sostenible. No es de extrañar, por ejemplo, que los países europeos con un mayor grado de avance y concienciación en la materia lleven ya muchos años prestando atención a las derivadas jurídicas del fenómeno.

En esta obra, junto al análisis del marco regulatorio general, se analiza con especial detalle la Ley valenciana 6/2011, de movilidad; una de las primeras normas autonómicas que se preocupa por esta cuestión regulando, junto a otros aspectos, elementos clave de la movilidad urbana sostenible. Más allá de alguna mención puntual en otras normas y programas, de ciertas previsiones de fomento en la Ley estatal 2/2011 de Economía Sostenible, y de la experiencia de la ley catalana en la materia, se trata de un jalón normativo importante, en la medida en que dota de rango legal por primera vez a muchos principios y planteamientos que en el futuro deberán extenderse y afianzarse.

Precisamente con ocasión del estudio de la norma valenciana, y aprovechando su reciente aprobación, se realizaron las jornadas de las que nace esta obra. Con financiación de la Generalitat Valenciana, dentro de su programa AORG 2013 de la Conselleria d’Educació, Cultura i Esport (Direcció General d’Universitats, Estudis Superiors i Ciència) y con la colaboración de la Agència Valenciana de la Energia y de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, que acogió los trabajos en su sede de Valencia, una veintena de especialistas y agentes sociales y políticos dedicamos tres días de diciembre de 2013 a hablar de «Experiencias en materia de planificación urbana y movilidad sostenible: la ley valenciana de 2011».

Las jornadas fueron no sólo muy interesantes académicamente sino un éxito de público y un lugar de encuentro de diversos colectivos y representantes autonómicos y municipales que permitió estudiar, analizar y cuestionar muchas de las iniciativas (o carencias) de los actuales modelos urbanos de movilidad sostenible en España y más particularmente, en la Comunitat Valenciana, con el análisis de ejemplos concretos y debates muy estimulantes, por ejemplo, sobre la redacción, por entonces ya muy avanzada, del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. Es muy de agradecer que, en todo momento, colectivos como la plataforma Ciutat30, València en Bici, ConBici, así como sindicatos, partidos políticos y responsables municipales, autonómicos y de la Agència Valenciana de la Energia se mostraran dispuestos a participar y permitieran una dinámica colaborativa, por momentos casi de taller de planificación urbana, que resultó enormemente enriquecedora. Mención especial ha de hacerse en este punto a la colaboración de la red CicloJuristas de profesores y otros profesionales del Derecho comprometidos con el empleo de la bicicleta, que desde un primer momento colaboró con nosotros (hasta el punto de que muchos de los ponentes pertenecían al colectivo).

Con base en los trabajos de contenido más teórico presentados en esas jornadas, y a partir de la necesaria reelaboración posterior de los mismos, hemos tratado de construir una obra que responda a ese reto de ofrecer una primera aproximación completa y coherente de la regulación de un fenómeno de importancia cada vez más evidente como es la movilidad urbana sostenible. El libro se estructura en tres partes: una primera que analiza el fenómeno de la movilidad urbana sostenible, su desarrollo e importancia; una segunda que se centra en el estudio del régimen jurídico de la movilidad urbana sostenible desde una perspectiva que abarca tanto sus fundamentos constitucionales como su desarrollo administrativo a nivel europeo, estatal, autonómico y municipal, para acabar en el análisis de las implicaciones laborales de la misma y en un estudio detallado sobre la regulación que, en concreto, afecta a los ciclistas; y por último una tercera parte centrada específicamente en el análisis de las aportaciones de la ley valenciana de movilidad a la cuestión.

La primera parte de la obra, centrada en un análisis interdisciplinar del fenómeno de la movilidad urbana sostenible y su importancia, se abre con un completo análisis a cargo de Joan Subirats sobre las políticas urbanas en la materia, su estructuración, la manera en que se han desarrollado y cómo interaccionan con el cambio social y explican muchos de los procesos de mejora de la calidad de vida en nuestras ciudades a partir de dinámicas participativas. Vicent Torres, a continuación, expone la conveniencia y necesidad de una política pública de movilidad sostenible en nuestras ciudades, aportando datos energéticos, sociales y económicos que avalan el planteamiento. Por último, Joan Olmos estudia cómo han evolucionado nuestras ciudades a partir de estas consideraciones y si efectivamente han sabido adaptarse a estas exigencias y necesidades, poniendo de manifiesto ciertos paradójicos efectos de un progreso mal entendido que ha desconocido tanto la importancia de los aspectos de equidad social y virtudes participativas puestos de manifiesto por Subirats, como las enseñanzas en materia de movilidad en sentido estricto y sus repercusiones económicas explicadas por Torres.

La segunda parte del libro se abre con un análisis constitucional a cargo de Enrique Guillén de un enorme interés, donde se estudia la existencia de principios constitucionales que obligan a orientar las políticas públicas en materia de movilidad de una manera tal que resulten lo más respetuosas posibles con la equidad social y con el medio ambiente. De manera que, más allá de una perspectiva basada en los derechos individuales a la movilidad en unas mínimas condiciones de igualdad, afloran mandatos al legislador y a los poderes públicos en el sentido de primar aquellas formas de movilidad más respetuosas con los demás y con el medio ambiente.

A continuación, Elisa Moreu nos explica cómo se engarzan estos mandatos constitucionales con la construcción de una política pública coherente de movilidad en nuestras ciudades, atendiendo al reparto competencial entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales y poniendo de manifiesto hasta qué punto la acción de base, que ha de ser necesariamente municipal, ha de movilizar diversos instrumentos regulatorios, combinando «palo y zanahoria» jurídicos e implicando a los actores sociales. Zanahorias que pueden venir de regulaciones como la contenida en la Ley de Economía Sostenible, que incentiva la planificación en materia de economía sostenible, o de la promoción de la participación. Palos que han de venir de regulaciones municipales de detalle y de medidas sancionadoras, cuando sea necesario. Concretando estos planteamientos Eloísa Carbonell dibuja un completo panorama de la acción pública en la materia en España en los distintos niveles y su concreción municipal: transporte público y transporte privado, planificación y urbanismo, regulación de la movilidad privada urbana… con estudio de los concretos instrumentos legales y reglamentarios que enmarcan este tipo de actuaciones en la actualidad, incluyendo las previsiones de la recientemente reformada ley de régimen local, con análisis de cuáles son las facultades concretas que a partir de la misma despliegan los municipios españoles.

Desde una perspectiva más concreta, Michael Fehling analiza cómo el Derecho europeo, a través del Reglamento CE 1370/2007, enmarca este tipo de actuaciones públicas (esencialmente municipales). A partir de estas reglas europeas, las decisiones en materia de organización de transporte público, y las posibilidades de financiarlo con ayudas públicas, han quedado clarificadas, con no pocos efectos sobre la movilidad sostenible. Asimismo, contamos ya con reglas europeas (y ejemplos en países de nuestro entorno) sobre medidas de gran importancia para la movilidad urbana como el establecimiento de peajes urbanos o las políticas de incentivos (fiscales o por medio de subvenciones, pero también por la vía regulatoria) para el fomento de mecanismos de movilidad individual más sostenible, como es el caso, esencialmente, de los coches propulsados con combustibles alternativos a los fósiles.

José María Goerlich analiza un aspecto adicional de gran importancia, como es la movilidad urbana relacionada con los desplazamientos cotidianos por motivos laborales, estudiando las normas públicas que obligan a las Administraciones y a los propios empresarios privados a establecer mecanismos de planificación de estos flujos y las medidas de incentivo y posible mejora para reorientar esta importantísima fuente de desplazamientos a unos usos más ambientalmente sostenibles, empleando para ello no sólo mecanismos de Derecho público clásicos sino también medidas de fomento e incentivo (de nuevo, por ejemplo, aparece la posibilidad de emplear ayudas fiscales) e incluso el Derecho privado y la negociación colectiva.

Por último, cierra esta segunda parte de la obra un detallado estudio de Francisco Bastida sobre la regulación de la movilidad ciclista en España. Por cuanto estos modos de desplazamiento tienen unas indudables ventajas a la hora de favorecer esquemas de movilidad urbana ambientalmente sostenibles, la regulación de la movilidad ciclista es extraordinariamente importante para entender cómo responde nuestro Derecho a esta cuestión. Bastida demuestra que, desgraciadamente, ni el legislador ni las Administraciones públicas parecen hasta la fecha haber comprendido cuáles son las necesidades de este tipo de usuarios de la vía ni cómo se ha de regular su circulación para, a la vez, protegerlos e incentivar un creciente uso de la bicicleta, especialmente en ámbitos urbanos. Antes al contrario, parece que cuando por fin el legislador toma nota de la existencia de estas posibilidades de realizar desplazamientos urbanos lo hace para establecer restricciones y combatirla antes que para fomentarla en ocasiones, además, con medidas jurídicamente dudosas (por ejemplo, ciertas obligaciones como el casco que se han pretendido establecer por vía reglamentaria o restricciones inaceptables a las marchas ciclistas).

La tercera parte de la obra, la que cierra el libro, se centra en el análisis en particular de los aspectos relacionados con la movilidad sostenible de la Ley valenciana 6/2011. Un primer trabajo de uno de nosotros (Andrés Boix) analiza los principios en la materia y su reflejo en la ley, la efectiva capacidad de una legislación más programática y propositiva que estrictamente reguladora de alcanzar ciertos objetivos, así como repasa las más importantes carencias de la norma, para concluir, sin embargo, resaltando que aun con ellas, y preferiblemente de la mano de mecanismos de participación ciudadana modernos, profundos y potentes está en la mano de las Administraciones locales realizar muchas acciones en beneficio de la movilidad sostenible en nuestras ciudades sin necesidad de marcos legales más ambiciosos. A continuación, otra editora de esta obra (Reyes Marzal) explica de manera detalla y completa cuáles son las medidas de Derecho público en materia de planificación que impone la norma, con un cuidado análisis de sus consecuencias y de las implicaciones a la hora de conciliarla con la planificación urbanística. Adicionalmente, estudia las medidas en materia de transporte público de la ley, a partir de las reglas ya fijadas en el mencionado Reglamento CE 1370/2007. Esta tercera parte de la obra se cierra con dos estudios que analizan una de las concretas aplicaciones prácticas consecuencia de la aprobación de la ley: la redacción del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. En primer lugar, Diego Ortega estudia los mecanismos de participación y la efectiva consecución de cierta porosidad ciudadana en su elaboración. Para concluir, David Estal enjuicia críticamente algunas de las carencias que todavía se detectan en la manera en que orientamos la regulación de la movilidad, descontextualizada del estudio del espacio público y sus usos, proponiendo en el futuro una acción conjunta sobre todas estas manifestaciones.

Creemos que el conjunto de trabajos permite aprehender muchas de las actuales facetas de la movilidad urbana sostenible y de los retos que plantea su regulación jurídica. El conjunto de la obra, así, no sólo informa cumplidamente sobre cuál es en la actualidad el régimen jurídico de la movilidad sostenible en nuestro país sino que, además, sugiere muchos debates regulatorios, apunta problemas futuros y, en general, obliga a una reflexión sobre cómo habría de ordenarse e incentivarse el modo en que nos movemos en nuestras ciudades a efectos de mejorar la calidad de vida de todos y, adicionalmente, fomentar una mayor igualdad de oportunidades para el desarrollo personal de quienes vivimos en ellas.

Andrés Boix Palop

Reyes Marzal Raga

Profesores de Derecho administrativo

Universitat de València. Estudi General