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Оглавление1. Las políticas urbanas en el cambio de época. Desarrollo sostenible y transformación social[1]
Joan Subirats Humet
Catedrático de Ciencia Política. IGOP. Universitat Auònoma de Barcelona
1.1. Introducción
Estamos en pleno proceso de transición entre el final de lo que podríamos denominar como modelo fordista-desarrollista-urbanístico, que marcó la vida de las grandes ciudades españolas en los últimos treinta años, y un escenario emergente aún por definir. Un escenario en el que las relaciones entre poderes públicos, dinámicas económicas e interacciones sociales sufren grandes convulsiones, con nuevos dilemas y conflictos relacionados con la tensión entre difíciles continuidades y alternativas emergentes pero poco consolidadas.
Si queremos hacer un pequeño recorrido por la evolución de las grandes ciudades españolas en los últimos años, diríamos que las mismas salieron del letargo de la posguerra a caballo de la relativa normalización que supuso la modernización económica del régimen franquista a través del Plan de Estabilización y de la incorporación plena de la peseta a la convertibilidad internacional, lo que facilitó su integración en el mercado de inversiones y en el negocio turístico. Así, se abrieron las puertas a inversiones extranjeras, se ampliaron las posibilidades de exportación y se inició la apertura al turismo. Todo ello sustentado en una formalización jurídica mayor en las formas de proceder de la administración (reforma administrativa de López Rodó). Esas fueron las bases de crecimiento económico en la España de los años 60.
En esa misma dinámica cabe situar el rápido crecimiento de algunas ciudades como Madrid, Barcelona, Bilbao o, en menor medida, Valencia y Vigo. Esas ciudades acumulaban el rápido surgimiento de industrias, de servicios, y al mismo tiempo, nuevos residentes procedentes de la inmigración interior que buscaban sitio en el que establecerse y en donde tener perspectivas de futuro. Las políticas urbanas como tales eran inexistentes. Lo que se precisaban eran lugares, espacios, enclaves en los que construir viviendas. Aunque ello fuera a costa de postergar servicios esenciales, medios de transporte o las condiciones básicas de cualquier espacio público. Era un urbanismo de mínimos, que encontró en la tipología de los polígonos de viviendas en barrios periféricos, la solución para ir situando a millares de recién llegados que se hacinaban en barracas y chabolas de autoconstrucción.
Los Ayuntamientos, por lo demás, eran en esa época esencialmente Administraciones locales totalmente dependientes del poder central, y cuya capacidad para desplegar políticas urbanas mínimamente complejas estaba absolutamente descartada. Sólo Madrid y Barcelona disponían de mayor capacidad ejecutiva, pero, al mismo tiempo, el control central sobre sus iniciativas y programas era absoluto. El despliegue urbano estaba totalmente sometido a las necesidades que se derivaban del crecimiento industrial y la lógica era por tanto claramente subsidiaria. Pero es importante reseñar que ya en los años 50 se impulsó una política de vivienda que pretendía incorporar la lógica de la propiedad como paradigma popular dominante. Y, de hecho, podemos decir que una forma de compensar los bajos salarios fue propiciar el acceso en propiedad a la vivienda, aunque esta fuera de baja calidad y en barrios carentes de los servicios más elementales.
El cambio político a finales de los setenta implicó la plasmación y puesta en práctica de un completo programa de reconstrucción urbana, postergado o limitado en el tardofranquismo, y que constituyó la agenda de la nueva democracia local. Fueron esos los años en que cristalizó y se institucionalizaron las propuestas políticas y urbanas que constituyeron las bases políticas de los movimientos vecinales y urbanos de los años 70 en toda España. El tema fundamental para toda ciudad fue la capacidad de construir, dotar y hacer funcionar servicios públicos que habían sido sistemáticamente postergados o realizados con bajísimos estándares en los años del «desarrollismo» franquista. Las ciudades empezaban a ser vistas más como centros de servicios que como centros industriales, lo que fue motivando el desplazamiento de las industrias a la periferia o hacia las segundas coronas metropolitanas.
Los años 80 significaron la plena consolidación del modelo «reparador» y «renovador» surgido en los años de la transición democrática. Se fueron afianzando los ayuntamientos democráticos, se profesionalizaron políticos y nuevos técnicos locales, y en general diríamos que se produjo una notable institucionalización de la vida política local. Con un gran punto de interés que era la recuperación económica, unida a la generación de un zócalo de servicios básicos que cada comunidad o municipio requería.
Más tarde, ya en las postrimerías de siglo y una vez resueltas en gran parte las carencias básicas heredadas, algunos gobiernos locales en ciudades españolas significativas, empiezan a pensar en términos de estrategia urbana, definiendo objetivos, tratando de generar complicidades con actores económicos y sociales, tratando de buscar un lugar propio y hasta cierto punto específico en un proceso de globalización ya claramente en marcha. Por otro lado, la creciente preocupación por las consecuencias ambientales del proceso de desarrollo acelerado en las ciudades españolas va obligando a incorporar en la agenda de las políticas urbanas lógicas que tuvieran en cuenta un concepto de hábitat urbano que fuera más allá del estricto diseño urbanístico de espacios públicos y zonas de residencia y servicios.
Al mismo tiempo, los cambios sociales generados por las innovaciones tecnológicas y la globalización económica empiezan a hacerse notar en las ciudades. Más individualización de las trayectorias vitales, menos espacios estables de socialización, más fragilidad de las estructuras familiares, generalización de la precariedad laboral… son aspectos que poco a poco y con ritmos diferentes en las diferentes ciudades, van dejándose sentir. La propia generalización del estatus de «propietario» (un 87% de viviendas de propiedad en España en el año 2007, frente al 50% a finales de los años 50), genera una lógica de relación entre ciudadano y gobierno local más entendida como cliente-prestador de servicios que como ciudadano-institución representativa. Los gobiernos locales empiezan a asumir problemas, temas o demandas que no encajan en su repertorio tradicional de servicios de atención básica o primaria. La agenda urbana se hace más compleja y genera nuevas estrategias en temas educativos, culturales, sociales o de salud comunitaria que conduce a nuevos espacios de concertación entre esferas de gobierno, y/o entre instituciones públicas y actores sociales.
A medida que avanzamos en el nuevo siglo, aumentan las tensiones entre una dinámica de crecimiento en la complejidad de los problemas urbanos, con una mayor densidad en la articulación entre políticas en el ámbito local, y las dificultades de los gobiernos locales de proveerse los recursos necesarios para asumir esas nuevas tareas y compromisos. Mientras dura la fiebre especulativa alrededor del boom de la vivienda, los Ayuntamientos se benefician de las plusvalías generadas por todo ese proceso. Sin embargo, en el momento en que la burbuja estalla, muchos gobiernos locales se enfrentan con la dura realidad de una agenda de servicios a las personas mucho más extensa, un gran aumento del desempleo, una fragilidad social y familiar notable por la gran generalización del endeudamiento hipotecario, unas exigencias de cobertura de servicios básicos en municipios que han crecido significativamente, y, en cambio, con capacidades de obtención de recursos que vuelven a los estándares y límites tradicionales (impuestos locales muy determinados y transferencias limitadas del Estado y de las Comunidades Autonómicas).
La globalización deja sentir con fuerza su influencia, tratando de imponer un modelo o un «metarrelato» de matriz neoliberal, en el que se mezclan elementos ideológicos con técnicas específicas de gobierno que buscan la reducción del gasto público, la mercantilización de servicios a las personas en temas clásicamente locales, como son el cuidado y la atención, la asunción pública de las externalidades negativas de esa estrategia y todo ello conlleva un debilitamiento de la estructura de derechos universales y subjetivos. Se discute a los poderes públicos su papel de «asegurador social» ya que desde la mirada hegemónica del capitalismo financiero se entiende que la socialización de la seguridad es injusta e ineficaz. Los argumentos que se usan van en la línea de considerar que el sistema público de bienestar puede generar incentivos para dejar de esforzarse, por lo que se premiaría a quién no se lo estaría ganando, y, en cambio, se estaría penalizando a quiénes se esfuerzan que no verían recompensados sus esfuerzos con una mejor situación. Al mismo tiempo, este sistema también sería ineficaz, ya que podría ser sustituido por operadores privados que mejorarían su eficiencia y su rendimiento. En ese contexto, los gobiernos locales tienen ante sí la tarea de plegarse a esa lógica, o de construir alternativas sociales, económicas y ambientales distintas. Los debates sobre resiliencia urbana, sobre economía social, sobre innovación social o sobre el concepto de lo común empiezan a surgir en contextos urbanos y rápidamente se conectan con exigencias de profundización democrática también a escala local. Así, en las ciudades españolas (en algunas más que otras, en algunas de manera más rápida y drástica que en otras) se ha producido un tránsito desde una agenda de políticas urbanas muy centrada en el eje urbanismo-desarrollo económico, hacia una mayor presencia de los componentes sociales, culturales y ambientales. De tal manera que podríamos decir que, sin abandonar la vertiente urbanística-económica, como siempre muy significativa en la estrategia de los gobiernos locales, las agendas urbanas se han hecho más plurales y complejas, y en respuesta a ello las políticas urbanas han asumido una mucha mayor extensión y urdimbre en estos últimos años. Ya no basta el urbanismo para abordar los problemas urbanos. Sin una estrategia de políticas urbanas propia, sin procesos de implicación social, los gobiernos locales ven sometidas sus dinámicas a agentes externos que dictan proyectos y ritmos.
En definitiva, lo que podemos constatar es por un lado reforzamiento y extensión de la agenda de los gobiernos locales. Por otro lado, y derivado de lo anterior, una mayor densidad y transversalidad de lo urbano. Y todo ello unido a las crecientes dificultades para abordar ese exigente contexto de globalización y enraizamiento local, desde una gran limitación de recursos y posibilidades de los ayuntamientos de las grandes ciudades españolas tras el fin de la burbuja inmobiliaria, y en pleno proceso recentralizador ejemplificado por la ley de reforma local impulsada por el gobierno Rajoy en 2013 y aprobada como Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
En resumen, desde 2007 muchos de esos factores de cambio, de interregno, han sufrido una brusca aceleración, mientras sus efectos generaban un notable agravamiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. Teniendo en cuenta las relaciones entre esferas de gobierno, podemos identificar tres etapas a partir del estallido de la crisis: Una primera etapa (2007-2009) donde los gobiernos niegan la profundidad de la crisis mientras ésta se concentra en el derrumbe del sector inmobiliario. Una segunda etapa (2009-2011) donde el paro se dispara y el protagonismo lo toma la Administración General del Estado con el paradigmático Plan E como propuesta-insignia de políticas ejecutadas en la esfera local orientadas a la reactivación del sector de la construcción a través de la inversión pública. Se empieza a reconocer una crisis financiera y se produce un progresivo trasvase de los costes de la deuda privada (fundamentalmente bancaria) hacia la deuda pública a partir del proceso de reestructuración bancaria. La tercera etapa, la actual, está marcada por las políticas de austeridad en el marco de la Unión Europea, la crisis de las finanzas públicas, la limitación de la deuda pública y el aumento de la desigualdad y la emergencia social en la escala local, con la amenaza de procesos de fuerte recentralización utilizando a las Diputaciones Provinciales como instrumento implementador y gestor.
Entendemos pues, que estamos en momentos de profunda reconsideración de las políticas urbanas, al no sernos útiles las aproximaciones tradicionales (de carácter específicamente urbanístico), precisamente cuando parece ser más decisivo el rol territorial-urbano en los desarrollos contemporáneos y en los procesos de innovación social que requiere el marco de «interregno» entre épocas. Una red de entidades y organismos públicos que han tomado el nombre de «European Urban Knowledge Network», usa la siguiente definición de política urbana:
Urban policy is multidisciplinary and constantly adjusting itself to new demands. Cities as focus of modern society are socially, culturally and economically dynamic entities. Successful urban policy integrates multiple domains: relevant domains are labour market, spatial planning, housing, environmental sustainability, safety, mobility, economy, culture, and social inclusion policies. The main focus of effective urban policy is life and functions in urban areas. Effective management of urban policy is marked by good governance. Increased citizen and civil society participation, as well as cooperation between local authorities and municipalities are an indispensable part of urban policy. The main challenges posed by urban policy are to create cities that are inclusive, attractive, safe and offer opportunities for all.[2]
Necesitamos, pues situarnos en esa encrucijada. El cambio de escenario que estamos atravesando y que afecta de manera profunda aspectos esenciales de la vida de las personas, exige un replanteamiento muy significativo de las políticas públicas, y ello es especialmente importante en el ámbito urbano, dado su profundo impacto en los aspectos cotidianos y de bienestar. Las políticas públicas locales destacan, en la actualidad, por su baja articulación e integralidad. Predominan las respuestas segmentadas y especializadas. Los retos a afrontar exigen mejores articulaciones de las políticas locales en una lógica de resiliencia urbana. Existe una notable confusión entre «políticas locales» y «políticas urbanas». A pesar de la constante interrelación e influencia recíproca de las actuaciones en un mismo espacio urbano de las distintas esferas de gobierno (europea, estatal, autonómica,…) las articulaciones son poco habituales, produciéndose notables contradicciones y solapamientos. No existen prácticamente políticas urbanas formuladas a escalas supralocales e intergubernamentales. Las presiones y los retos a afrontar están logrando que, a pesar de todo, se detecten dinámicas significativas de innovación en las políticas públicas presentes en muchas áreas urbanas, aunque de manera desigual y ciertamente aislada. Pensamos que las ciudades y áreas urbanas que mejor logran avanzar en procesos de sustentibilidad social y urbana son las que aprenden de la propia experiencia, mantienen abiertos los canales de innovación con su presencia translocal e internacional, y logran combinar nuevas aproximaciones a los problemas urbanos (sostenibilidad, inclusión social…), con fórmulas nuevas de gobierno (integralidad, gobernanza multinivel, participación ciudadana…).
1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia
El impulso «sostenibilista» representó la entrada en consideración de los entornos naturales y del metabolismo urbano en el ámbito de la ciudad. Así, los acuerdos en la Cumbre de Río de Naciones Unidas de 1992, concretamente los relacionados con el Programa 21, inspiraron las políticas locales sobre sostenibilidad durante las dos décadas siguientes. El principal marco de referencia a escala local fue la Carta de Aalborg de 1994 y la campaña europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Los municipios que lo firmaron se comprometieron a desarrollar la redacción de una Agenda 21 para su población.
En esta carta, la idea fuerza es la de «desarrollo sostenible», a partir del cual se organizan una serie de principios rectores de las políticas ambientales. España es uno de los países donde más Ayuntamientos firmaron la Carta de Aalborg y se comprometieron al desarrollo de Agendas 21 Locales. Aún así, el gran entusiasmo inicial no se ha traducido en la implementación y cambios globales a nivel local. Es más, incluso se detecta una pérdida de compromiso a medida que han ido pasando los años: de las 32 capitales de provincia que firmaron la Carta de Aalborg, solo 6 firmaron Aalborg+10 en 2004 (OSE, 2008: 90). Estos resultados no invalidan ciertos avances en relación a la mejora ambiental a nivel local. La inserción de la temática ambiental en la agenda local, su institucionalización (con técnicos y concejalías específicas) y la implementación de políticas avanzadas por parte de algunos municipios en materia de movilidad a pie o en bicicleta, la recogida selectivas de residuos orgánicos, el ahorro del consumo de agua, la mejora de la eficiencia energética de los edificios, etc., son algunos ejemplos de ello.
Sin embargo, hasta mediados de los 2000 los gobiernos locales se han encontrado muy solos en este tipo de iniciativas, sin un sistema normativo e institucional supra-local que las amparase. Por ejemplo, no es hasta el 2006 que el Estado español transpone la normativa comunitaria sobre evaluación ambiental estratégica aprobada por la Unión Europea en 1985. Es en 2005 cuando se crea el Observatorio de la Sostenibilidad de España, cuyos informes temáticos son claves para una visión de conjunto. Ese mismo año es cuando se crea también la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible bajo el impulso del Ministerio de Medio Ambiente, para desplegar la Estrategia de Sostenibilidad urbana y Local (aprobada el año siguiente).
En este contexto han aparecido recientemente en España nuevos planes y políticas que profundizan y amplían las Agendas 21 en ámbitos específicos como el de la educación, la energía o la movilidad. Ejemplos de ellos son los Planes de acción para la energía sostenible, las Agendas 21 escolares o los Planes de movilidad urbana sostenible.
Estas políticas, sin embargo, han tenido un efecto casi nulo si nos fijamos en el desarrollo urbano en España durante las últimas décadas, basado en una ocupación intensiva del suelo: entre 1987 y 2010 los suelos artificiales crecieron un 44% mientras que la población solo un 15% (Ministerio de Fomento, 2010). Incluso si lo comparamos con el desarrollo económico (en términos de PIB), entre 1998 y 2006 la construcción residencial creció a un ritmo más del doble del correspondiente al conjunto de la economía.
Gran parte de este crecimiento residencial se dio en asentamientos con muy poca diversidad de usos, ya sea con fórmulas de baja densidad (chalets, viviendas pareadas, etc.) o con la creación de nuevos núcleos poblacionales desligados del entramado urbano preexistente (ya entre 1987 y el año 2000 el tejido urbano discontinuo aumentó un 30% y las urbanizaciones exentas o ajardinadas un 25%, frente al 4,1% correspondiente al «tejido urbano continuo») generando un mayor consumo de suelo y agua, un aumento de la movilidad privada y la contaminación, la destrucción de áreas con valores naturales o agrícolas, así como mayores dificultades para una equidad en el acceso a los servicios públicos, entre otras. Todas estas dinámicas contradicen de forma evidente los principios de la Carta de Aalborg ya que no fueron debidamente incorporados en las leyes de suelo ni en los diferentes planes urbanísticos que las propiciaron.
Desde el punto de vista territorial, el crecimiento de la urbanización en España ha sido bastante desigual según las zonas. Además del producido alrededor de las grandes urbes españolas, especialmente en Madrid, las zonas de la costa han experimentado un fuerte crecimiento, principalmente en el litoral mediterráneo (en el periodo 2000-2005, la superficie urbanizada a lo largo de un franja de 0 a 2 km de anchura de la costa peninsular española aumentó en un 22,9%, el 17,5% en la costa atlántica y el 27,5 % en la mediterránea). La presión humana se ha incrementado enormemente en unos espacios de gran valor ecológico, cultural y económico, tanto por el aumento de urbanización como por el incremento de población (el 44% de la población española vive en municipios costeros que apenas representan el 7% del territorio) y por la intensidad de su uso turístico (el 80% de los 60 millones de turistas que recibe España se dirigen hacia la costa para sus vacaciones).
1.3. Crítica a la noción de sostenibilidad y emergencia de nuevos enfoques
Como hemos apuntado, la «sostenibilidad» ha sido uno de los términos más extendidos y compartidos en las últimas décadas en la promoción de las políticas socio-ambientales. En parte eso ha sido posible justamente porque se ha simplificado y banalizado su significado, haciendo de él un concepto abstracto, ambiguo y poco concreto. De esta forma la sostenibilidad ha perdido sus connotaciones políticas y sociales y se ha transformado en un concepto hegemónico y de consenso.
La crisis económico-financiera de 2007, conjuntamente con la llegada del peak-oil,[3] irrumpen directamente contra esta noción de sostenibilidad y evidencian que, simplemente, no es posible compatibilizar el crecimiento ilimitado con la preservación del medio ambiente y sus recursos naturales. El movimiento del decrecimiento pone precisamente en evidencia cómo el concepto de desarrollo sostenible ha pasado a ser funcional para el sistema capitalista sin implicar cambios sustanciales. Así, según esta corriente, para hacer frente a las crisis ambiental y económica deberemos entrar en un escenario de crecimiento limitado o, incluso, de decrecimento (Kallis, 2011).
Como respuesta local al cambio climático, a la llegada del peak-oil y al estancamiento económico, surge la iniciativa de las «Ciudades en Transición» (citiesintransition.net). Se trata de una iniciativa nacida de unos estudiantes de permacultura de Kinsale (Irlanda), que el profesor Rob Hopkins (2008) desarrolló y posteriormente aplicó en la ciudad de Totnes (Reino Unido), y que en un breve período de tiempo se ha extendido por muchas ciudades del planeta. La idea es generar comunidades con la mayor independencia energética posible, dando respuestas resilientes a las perturbaciones ambientales, energéticas y económicas. El concepto de resiliencia surgió de las evidencias en las observaciones de cambio y adaptación de los sistemas antrópicos y de los ecosistemas naturales que demuestran ciertas características dominantes en las especies que sobrevivían adaptándose, a diferencia de otras que no eran capaces de hacerlo (Holling, 1973). Así, la resiliencia, según la definición canónica, es la capacidad de un sistema para volver a las condiciones previas a una perturbación o, en otras palabras, su capacidad para adaptarse al cambio. Esto es lo que pretenden las ciudades en transición: buscar estrategias para volver a las condiciones anteriores al cambio ambiental global de las últimas décadas pero sin que ello signifique un retroceso en términos de calidad de vida. Se trata, pues, de mejorar la calidad de vida de los y las habitantes de una comunidad pero retornando el sistema urbano a un escenario sin combustibles fósiles, con una mayor autosuficiencia económica y energética y minimizando los impactos sobre el medio ambiente global.
Así, los enfoques basados en la perspectiva del decrecimiento y de las ciudades en transición recuperan, en primer lugar, la crítica al desarrollo capitalista actual que se encontraba en los orígenes del concepto de desarrollo sostenible. Alertan de los peligros que representan procesos como el cambio climático y la llegada del pico del petróleo, pero más que una simple necesidad sistémica de cambio o el miedo a la catástrofe, estas perspectivas promueven el deseo de cambio con el objetivo de vivir mejor, de recuperar la buena vida no mediada por el consumo sino por la calidez de las relaciones humanas y comunitarias y la reconexión con la naturaleza. Así, frente a procesos puntuales y tecnificados de participación ciudadana, ponen la comunidad local en el centro de la transformación para fomentar procesos de abajo a arriba en los que los ciudadanos son los protagonistas del cambio y del aprendizaje generado.
Se pone mucho énfasis también en un enfoque circular y no lineal del metabolismo urbano. El enfoque lineal entiende las ciudades como sistemas abiertos que consumen materia y energía externas, las metabolizan y disipan contaminantes, residuos y calor. En cambio, la concepción circular del metabolismo urbano deja claro que este tipo de metabolismo lineal (con entradas y salidas pero sin recirculación) es altamente insostenible. Es necesario, por tanto, repensar las ciudades para minimizar su contribución a dicho cambio. Esto pasa, forzosamente, por introducir nuevas formas de metabolismo urbano de carácter circular, reduciendo las entradas y las salidas del metabolismo lineal, fomentando la producción local y de proximidad, incrementando el reciclaje y la reutilización tanto de energía como de materiales y revalorizando los residuos, las aguas sucias y el calor.
1.4. Vulnerabilidades de los sistemas urbanos: ¿cuáles son las amenazas?
En este ámbito, no podemos limitarnos a la actual crisis económica y financiera aunque haya tenido importantes efectos en las ciudades. Aquí nos referimos a una crisis mucho más multidimensional y amplia en tiempo y escala, lo que algunos investigadores han venido a denominar Cambio Global (CSIC, 2006). Éste es el resultado de varios factores que se dan simultáneamente y se interrelacionan como son el aumento de la población mundial, los cambios de uso del suelo, el cambio climático, la pérdida de ecosistemas y biodiversidad, el aumento de la contaminación, el pico del petróleo y otros combustibles fósiles, etc. La contribución de este apartado es situar las consecuencias socioambientales de la crisis económica en España en un marco mucho más amplio donde las ciudades juegan un papel fundamental.
A) El cambio climático
Entre los diferentes componentes del Cambio Global, resaltamos a continuación el cambio climático producido con la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por su fuerte interrelación con el resto de factores.
Las emisiones en España han aumentado progresivamente desde 1990 con ligeros descensos puntuales en 1993, 1996, 2006. En 2008 se registra un nuevo descenso debido a la crisis económica (OSE, 2013). Aún así, las emisiones se sitúan en el 42% de aumento respecto a 1990, mientras que el protocolo de Kyoto establecía un máximo de un 15% de incremento para España. Aunque en este ámbito los últimos datos son positivos, como señalan el informe del CCEIM y la Fundación Conema, «no se observan aún cambios estructurales ni en el uso de los medios de transporte ni en el modelo energético, lo que invita a pensar que esta tendencia puntual a la baja se invertirá una vez superado este periodo de contracción económica» (2009: 91).
Los efectos del cambio climático se traducen en un aumento de las temperaturas, lo que produce un aumento del nivel del mar y una disminución de precipitaciones. Para el horizonte de 2030, se prevén unas disminuciones medias a las aportaciones hídricas en régimen natural de entre un 5 y un 14%. Este impacto se prevé más acusado en las cuencas del Guadiana, Segura, Júcar, Guadalquivir y Sur, así como en Canarias y Baleares y en el resto de la costa mediterránea (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008).
Respecto a la subida del nivel del mar, de seguir esta tendencia, el nivel de las aguas subirá entre 12,5 centímetros y medio metro en total en los próximos cincuenta años (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008). Ese aumento podría hacer desaparecer playas del litoral cantábrico (o cántabro), del delta del Ebro, del Llobregat y la Manga del Mar Menor, inundando así zonas urbanas consolidadas.
B) Crisis energética: emisiones, dependencia y aumento de los precios
Otro de los riesgos importantes para las ciudades es la cuestión de la energía, tanto por el aumento de los precios como por la contribución de este sector a las emisiones de dióxido de carbono.
El modelo energético español es muy dependiente de unos combustibles fósiles procedentes de terceros países. Del total de la energía primaria que se consumió en España en 2008, el 80% provenía de este tipo de combustibles: un 47% del petróleo, el 24% del gas natural y el 8% del carbón. Las energías renovables solo representaron el 7% y el 11% restante correspondió a la energía producida en centrales nucleares (CEEIM y Fundación Conema, 2009).
En general se calcula que las ciudades españolas son responsables del 40% del consumo energético del país (CCEIM y Fundación Conema, 2009) y éste va ligado a su importante contribución a los gases de efecto invernadero. Las emisiones de CO2 provenientes de los turismos han crecido en España casi un 80% entre 1990 y 2005. En relación al consumo doméstico, durante el mismo período, el incremento de los usos eléctricos y térmicos en los hogares ha sido de un 32% (CCEIM y Fundación Conema, 2009).
C) Escasez de agua y tensiones territoriales
El cambio climático incide en el ciclo del agua debido a la modificación de las precipitaciones y también a la posibilidad de episodios extremos más frecuentes (inundaciones y sequías). Sin embargo, éste no es el único factor que incide en la disponibilidad actual y futura de agua dulce. El equilibrio de los regímenes hidrográficos se ve fuertemente alterado por los cambios del uso del suelo, la calidad de sus ecosistemas y la regulación y modificación de los cauces. Así, entre 1996 y 2006, las cuencas han perdido una quinta parte de su patrimonio y los recursos hídricos se han reducido un 15% entre 1996 y 2005 (Fundación Complutense, 2008).
Aparte de la disminución de los recursos disponibles, el otro problema es el aumento constante de la demanda. Según los análisis realizados por los organismos de gestión de cuencas, la evolución de los usos más significativos del agua supondrá en 2015 un aumento de las demandas finales de agua con respecto al 2001 de 3.400 hm3, y eso significa que para satisfacer esta demanda haya que distribuir unos 5.260 hm3 más. La desigual distribución de las reservas de agua en la península y el aumento de la demanda puede incrementar las tensiones territoriales ya existentes entre las zonas altas y las bajas de los ríos, entre las zonas con diferentes tipos de usos (agrícolas, industriales, urbanos), así como entre aquellas Comunidades Autónomas con más recursos de agua cercanos y aquellas que no cuentan con ellos.
Se debe precisar que aproximadamente el 78% del consumo de agua en España corresponde al sector agrícola, un 12-15% es industrial y el resto al consumo urbano. Aunque España ocupa el primer puesto entre los países europeos en lo que respecta al consumo de agua en el ámbito doméstico (hogares, pequeños negocios y edificios públicos), los últimos datos disponibles muestran algunas tendencias esperanzadoras. Según la serie de Encuestas sobre el Suministro y Tratamiento de Agua del Instituto Nacional de Estadística, hay una tendencia decreciente de consumo de agua en hogares y en sectores económicos a partir de 2005. En 2010 el consumo doméstico de agua potable en los hogares, que representa un 70% del consumo urbano, se situó a niveles de 2000 a pesar del aumento de población. Un 17,5% de las aguas de abastecimiento urbano aún se pierde por las redes de suministro debido a fugas, roturas y averías.
D) Problemas de salud por la contaminación del aire
Además de su relevante contribución al cambio climático, el 70% de la contaminación de las ciudades proviene del transporte urbano. La contaminación atmosférica está asociada a múltiples enfermedades respiratorias y parece ser responsable del 1,4% de las muertes mundiales y en Europa, la mitad de dicho impacto podría ser causado por las emisiones de vehículos a motor (CCEIM y Fundación Conema, 2009).
Según la OSE (2009), a pesar de que, en términos absolutos, la calidad del aire urbano ha mejorado, la calidad del aire en las ciudades en España dista aún de ser satisfactoria. El 75% de los españoles viven en ciudades con el aire contaminado y son los cinturones de Madrid y Barcelona las áreas que concentran los mayores niveles de polución.
E) Pérdida de biodiversidad: ocupación del suelo y desertización
Ya hemos descrito anteriormente la voracidad con la que se ha ocupado el suelo en España en los últimos treinta años a partir de un desarrollo económico fuertemente sustentado en la especulación financiera-inmobiliaria.
Las consecuencias de este modelo son variadas, como por ejemplo la destrucción de corredores ecológicos y de paisajes naturales y culturales, la alteración de los ciclos hidrológicos naturales, la pérdida de biodiversidad, las tensiones por la disponibilidad de recursos como el agua, la generación masiva de residuos y de emisiones de GEI, la pérdida de tierras agrícolas productivas, etc. Si este proceso lo unimos a los efectos del cambio climático en el aumento de las temperaturas y la modificación en el régimen de precipitaciones, emerge otro problema de primer orden para el territorio español: el de la erosión del suelo y la desertización. Una parte importante de la superficie del territorio español está amenazada por procesos de desertificación: en el momento actual, un 31,5% de la superficie española está afectada gravemente por la desertificación (OSE, 2007).
F) Movilidad
Durante las tres últimas décadas la movilidad en las ciudades se ha hecho cada vez más dependiente del uso del vehículo privado. Esto no solo produce graves problemas ambientales que dan lugar a enormes costes de todo tipo, sino también implica que amplios sectores de población afronten cada día más problemas para desplazarse en un contexto donde los gastos ligados al uso del vehículo privado no dejan de crecer. Por tanto, la dependencia del vehículo privado es otro importante factor de vulnerabilidad.
La información sobre el número de turismos por ciudades entre los años 2003 y 2011 se ha extraído de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento. Estos datos se han puesto en relación con los de población correspondiente a la Revisión anual del Padrón Municipal a 1 de enero, obteniendo un indicador que da cuenta del número de turismos por habitante en cada ciudad.
Entre 2003 y 2008 el crecimiento del número de turismos por habitante es constante. La media estatal, ya inicialmente muy elevada, sube desde 0,44 en 2003 hasta alcanzar el máximo en 2008 con 0,48. Posteriormente, se estabiliza en torno a 0,47, es decir, casi un automóvil para cada dos persona (sin incluir otros vehículos de motor, como motocicletas).
Aunque las cifras no difieren radicalmente entre ciudades, sin embargo, sí se detectan algunas variaciones que deben ser destacadas. Zaragoza, Bilbao y Barcelona se muestran siempre muy por debajo de la media, situándose en cantidades que en ningún momento alcanzan los 0,40 turismos por habitante.
En cifras algo más elevadas, pero por debajo de la media, se encuentran numerosas ciudades como por ejemplo Albacete, Gijón, Las Palmas, Logroño, Santander y Valladolid. En el otro extremo, Palma de Mallorca mantiene las cifras más elevadas, moviéndose entre 0,57 y 0,56 y situándose en 2007 en un pico de 0,61. También por encima de la media aparecen Badajoz o Vigo, alcanzando o superando los 0,50 vehículos por habitante.
Estas diferencias, sin ser extremas, dan cuenta de la posible existencia de distintos modelos de movilidad, en muchos casos derivados del nivel de densidad de la trama urbana y del grado de compacidad de la ciudad, que facilita el uso del transporte público en algunos casos (Barcelona o Valencia, por ejemplo), y lo hace más difícil en otros (Murcia, por ejemplo). Aunque, evidentemente, éste es un dato que ha de añadirse a la política de movilidad que cada ciudad haya impulsado. Modelos que favorecen la utilización de otras formas de desplazamiento (transporte colectivo, a pie, bicicleta) y estructuran la ciudad de manera que la necesidad de desplazarse sea menor, aplicando el axioma «contra la movilidad, cercanía».
1.5. Conclusiones
A pesar de los esfuerzos realizados, el modelo de desarrollo urbano en España durante las dos últimas décadas ha sido altamente insostenible. Una de las principales causas ha sido una lógica del desarrollo económico basada en la especulación financiera-inmobiliaria y la ocupación del suelo. Una legislación del suelo permisiva, una planificación excesivamente localista, unas políticas públicas promotoras de la vivienda unifamiliar en propiedad, unas finanzas locales dependientes de este sector, entre otros, son factores que han contribuido sin duda a este tipo de desarrollo hegemónico.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad, no es solamente la intensidad constructiva de la última década lo que hipoteca a las generaciones futuras, sino unos modelos de crecimiento urbano caracterizados por: a) la dispersión, la baja densidad, su monofuncionalidad y su gran consumo de recursos (suelo, agua, energía); b) una concentración en determinadas áreas de la península cuyos hábitats son especialmente sensibles; c) dependientes de una movilidad basada en el vehículo privado y la construcción de grandes infraestructuras de transporte por carretera; d) socialmente segregadores; e) con unas edificaciones poco eficientes energéticamente; f) y en general con unos mayores costes de conservación y mantenimiento que en la ciudad densa y compacta.
Las experiencias de las Agendas 21 locales, con sus debilidades y fortalezas, consiguieron, en su momento, introducir la sostenibilidad en las políticas locales, especialmente en lo que se refiere a la ciudad consolidada, sin que los nuevos crecimientos se vieran impregnados por esas nuevas orientaciones. El final de la burbuja inmobiliaria ha coincidido con lo que parece un mayor énfasis en este tipo de políticas a nivel supramunicipal, y entre estas medidas cabe destacar la aprobación de la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local aprobada en 2009. En ella se definen claramente las directrices de modelo urbano, la movilidad, la gestión urbana y la construcción para avanzar hacia la sostenibilidad. Deberemos ver en el futuro su grado de implementación.
Notas:
[1] Estas reflexiones surgen del trabajo de investigación del Proyecto POLURB 2015 (SEC CSO 2011-28850), aún en curso. El posible valor de su contenido debe ser atribuido al trabajo del conjunto del grupo implicado en la investigación, mientras que los posibles errores sólo son atribuibles al que firma el artículo.
[2]. «Las políticas urbanas son multidisciplinarias y están en constante proceso de ajuste a las nuevas demandas. Las ciudades como punto central de las sociedades modernas son entidades social, cultural y económicamente dinámicas. Las políticas urbanas de éxito integran dominios muy diversos: áreas relevantes son el mercado de trabajo, la planificación espacial, las políticas de vivienda, la sostenibilidad ambiental, seguridad, movilidad, economía, cultura, así como las políticas de inclusión social. El foco esencial de las políticas urbanas efectivas ha de ser la vida y funcionalidad en las áreas urbanas. La gestión eficaz de las políticas urbanas requiere de buena gobernanza, un mayor grado de participación civil y ciudadana, así como una mayor cooperación entre las autoridades locales y los entes municipales es indispensable como parte de las políticas urbanas. El reto esencial planteado por las políticas urbanas consiste en crear ciudades inclusivas, atractivas, seguras y que ofrezcan oportunidades para todos» (traducción de los editores).
[3]. Por peak-oil se suele designar el momento en que la extracción de mundial de hidrocarburos, y más en concreto la de petróleo, llega a su cota máxima, comenzando a declinar a partir de ese momento. La llegada de este punto se suele asociar, en la literatura especializada, con el incremento de las potenciales tensiones que un modelo energético basado en gran parte en la utilización de bienes finitos, lleva en sí mismo inherentes (nota de los editores).
