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2. EL MODELO TERRITORIAL

Julia Salom (coord.)

Juan M. Albertos

M. Dolores Pitarch-Garrido

Juan Romero

Universitat de València

INTRODUCCIÓN

Julia Salom

A partir de los años ochenta, el territorio valenciano ha experimentado importantes cambios como consecuencia de las transformaciones que se han producido en el entorno socioeconómico. La distribución de la población y la actividad económica en la Comunitat Valenciana se caracterizan por fuertes contrastes espaciales sobradamente conocidos y conformados a lo largo de procesos históricos de largo recorrido (Salom y Albertos, 2001; Burriel y Salom, 2001; Salom, Albertos y Pitarch, 2001). Sin embargo, procesos en curso muy potentes están contribuyendo, en las últimas décadas, a la transformación del modelo territorial.

Un modelo territorial se conforma a través de un proceso dialéctico en el que la fuerte inercia de situaciones pasadas se ve permanentemente contrarrestada por nuevas dinámicas de revalorización/desvalorización del espacio que modifican la distribución de la población y de la actividad económica. Este proceso tiene, además, un fuerte componente acumulativo, dependiente de la trayectoria anterior seguida por cada espacio regional, dado que son las estructuras y condiciones creadas en etapas anteriores las que explican en buena medida la capacidad de adaptación y las nuevas dinámicas actuales.

La sucesión en el territorio de dinámicas de poblamiento, despoblación y repoblación pone de manifiesto la cambiante naturaleza del espacio en tanto que recurso económico y como contenedor de actividades. Así, la distribución espacial de la población y de las ciudades que observamos en un momento determinado se explica, en parte, en virtud de las condiciones económicas pasadas que han contribuido a conformarla, mientras que los cambios que esta va experimentado pueden interpretarse como una adaptación paulatina a las nuevas exigencias del sistema económico que desvalorizan o revalorizan de forma desigual las diferentes partes del espacio regional. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el desigual y cambiante atractivo económico o residencial de los diferentes espacios regionales no es solo función de sus características físicas o condiciones naturales, sino también de sus características como espacio socialmente construido a lo largo de una peculiar trayectoria histórica y del que dependen variables tan relevantes como la accesibilidad exterior, la consecución de economías de aglomeración o el grado de diversidad de las estructuras socioeconómicas.

En las páginas siguientes, presentamos las modificaciones que ha experimentado el modelo territorial de la Comunitat Valenciana desde la década de los ochenta, así como los procesos y las tendencias actuales que pueden transformarlo a medio y largo plazo. Una parte sustancial de estos procesos está asociada de forma indisoluble a los cambios experimentados por el modelo de urbanización y el hecho urbano y/o metropolitano. A lo largo de los últimos cuarenta años, las ciudades valencianas, siguiendo la pauta marcada por las tendencias dominantes a escalas europea y global, han cambiado su carácter y patrón territorial, las funciones que ejercen y sus características internas. Por tanto, en primer lugar, describiremos los cambios experimentados por el patrón territorial general de la Comunitat Valenciana a lo largo del periodo 1980-2017, para, a renglón seguido, desgranar las diferentes dimensiones y procesos subyacentes: cambios en las características del proceso de urbanización que han llevado a la consolidación de un nuevo concepto de ciudad, cambios en la funcionalidad y jerarquía urbanas que han llevado a un cierto reequilibrio territorial y cambios en el contexto socioeconómico que han llevado a algunas ciudades a ejercer nuevas funciones en el entorno global. Finalizaremos con una reflexión sobre las implicaciones de estos cambios en la necesidad de articular una nueva gobernanza territorial.

1. LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA TERRITORIAL VALENCIANA 1981-2016: ESTABILIDAD GENERAL Y BASCULACIÓN HACIA EL SURESTE

Julia Salom, Juan M. Albertos y M.ª Dolores Pitarch-Garrido

El modelo territorial de la Comunitat Valenciana se ha caracterizado tradicionalmente por la existencia de un fuerte contraste entre, por un lado, los espacios litorales de elevada densidad y nivel de urbanización y, por otro, los espacios interiores y de montaña con menores densidades y un carácter más rural. El mapa de densidades de población en 2016 con un detalle municipal (mapa 2.1) muestra claramente esta situación: la despoblación del interior de las provincias de Castellón y Valencia con densidades por debajo de 25 e incluso de 10 hab./km² contrasta marcadamente con las densidades de los municipios litorales, casi siempre por encima de 100 hab./km², o muy superiores en los entornos de los principales núcleos urbano-metropolitanos. Esta dicotomía entre espacios litorales e interiores está matizada, no obstante, por una segunda estructura territorial, en este caso norte-sur, tomando como divisoria una línea imaginaria que uniera Xàtiva y Gandia. Así, al norte de esta línea las áreas interiores muestran una marcada despoblación (els Ports, el Maestrat, el Alto Palancia, la Serranía del Turia, la Canal de Navarrés o el Valle de Ayora), mientras que al sur las comarcas interiores (la Costera, la Vall d’Albaida, el Comtat, l’Alcoià o el Vinalopó) muestran unas superiores densidades apoyadas en la presencia de una notable y densa red de ciudades medias (Xátiva, Ontinyent, Alcoi, Ibi, Villena, Elda, Petrer, etc.), de forma que aquí la extrema despoblación solo se observa en la estricta montaña alicantina del Comtat y la Marina Alta y Baixa.

Estos contrastes territoriales tienen su origen más directo en los desiguales impactos que el proceso de modernización agraria y desarrollo económico tuvo sobre el territorio valenciano desde mediados del siglo XIX. Las diferencias en cuanto a accesibilidad y a la posibilidad de introducir cultivos comerciales y regadío desataron procesos de diferenciación territorial entre: i) los espacios litorales bien comunicados y donde es posible introducir y expandir el cultivo de regadío; ii) las áreas de secano bien comunicadas, y iii) los espacios marginales interiores y de montaña (Salom, 1992). Sin alternativas económicas viables, estos espacios marginales (el interior de Castellón, buena parte del de Valencia y la montaña alicantina) experimentaron un proceso de emigración, despoblación y envejecimiento secular que se ha prolongado hasta nuestros días. Otros espacios de secano interiores, relativamente bien comunicados, fueron consolidando en diferentes momentos de su trayectoria procesos endógenos de desarrollo basados en industrias intensivas en trabajo, de bienes de consumo, que permitieron la fijación y el crecimiento de la población y la consolidación de una densa malla de ciudades pequeñas y medias. Este desarrollo industrial eclosiona en los años sesenta a partir de la ampliación y el desarrollo de la base artesanal e industrial preexistente (Lluch, 1976), para conformar auténticos clústeres sectoriales o distritos industriales (textil en l’Alcoià-el Comtat y la Vall d’Albaida, juguete en la Foia de Castalla o calzado en el Vinalopó). Finalmente, los espacios litorales mejor comunicados, donde la agricultura de regadío dirigida a la exportación proporcionó un primer impulso modernizador, conocieron posterior-mente un fuerte desarrollo industrial y de servicios que ha contribuido a crear las principales aglomeraciones urbanas y metropolitanas de la región en un proceso que se consolida y expande a partir de los años sesenta. En este momento también se unen a esta dinámica demográficamente expansiva otros espacios litorales que, antes, por su inaccesibilidad o su escasez de recursos, no habían participado de estos procesos, caso fundamentalmente del litoral de la Marina alicantina.

En las últimas décadas, desde 1981 hasta la actualidad, este esquema básico de desigualdades territoriales no se ha alterado en lo fundamental. Hay que entender que la inercia de las estructuras territoriales es muy elevada y que los cambios solo se producen de forma muy progresiva y lenta. Sin embargo, existen procesos de cambio subyacentes que están modificando este modelo territorial.

El mapa 2.1 presenta, junto a la densidad de población municipal en 2016, el centro medio ponderado de la población regional, así como la elipse de desviación estándar de la distribución espacial de la población en torno a dicho centro para los años 1981 y 2016. El centro medio ponderado de la población valenciana se sitúa en la comarca de la Ribera Alta, en concreto entre Alzira y Carcaixent, muy condicionado por la presencia de la gran aglomeración urbana de la región metropolitana de Valencia, que atrae hacia sí su localización. Sin embargo, en este lapso de tiempo de treinta y cinco años, el centro medio ponderado de la población regional se ha desplazado aproximadamente unos siete kilómetros hacia el sureste desde su posición original en el casco urbano de Alzira.¹ Asimismo, la elipse de desviación estándar que muestra la dispersión espacial de la población ha crecido hacia el sur, al tiempo que su eje principal ha basculado en el sentido contrario a las agujas del reloj (levógiro). Estos dos cambios en los indicadores de síntesis de la distribución de la po bla ción –tendencia central (centro medio ponderado) y dispersión espacial de la po bla ción en torno a este centro (elipse de desviación estándar)– son fruto de los dos procesos fundamentales en curso durante el periodo 1981-2016: i) profundización del proceso de concentración de la población en el litoral, y ii) superior crecimiento demográfico en las comarcas alicantinas.

En efecto, los crecimientos más espectaculares de población residente entre 1981 y 2016 se producen en el litoral alicantino. En este periodo los municipios litorales de la Marina Alta y Baixa han multiplicado espectacularmente su población residente por un factor de 2,5 (de 200.000 a 500.000 habitantes), pasando de representar el 5,6 al 10,1 % de la población total regional. Junto con el desarrollo de la actividad turística, el atractivo residencial del área, particularmente para población jubilada de países europeos, y la atracción de población inmigrante para trabajar en servicios, turismo y construcción, explican este enorme crecimiento que provoca el basculamiento observado en la elipse de distribución de la población regional. Asimismo, al desplazamiento hacia el sur del centro medio ponderado contribuye también el notable dinamismo de las áreas urbanas de Alicante, Elx y la comarca de la Vega Baja, que en conjunto ven cómo su población se multiplica por un factor de 1,3, pasando de 630.000 a 830.000 residentes, e incrementando su peso en el total regional del 17,3 al 19,7 %.

La dinámica del resto de espacios regionales muestra cambios no tan espectacu-lares pero no por ello menos relevantes:

• La gran región metropolitana de Valencia, que incluye no solo el área metropolitana de Valencia estricta, sino también las áreas conectadas funcionalmente de la segunda corona metropolitana, experimenta un crecimiento moderado, de 1,7 a 2,1 millones de habitantes (factor de 1,2), perdiendo peso en el conjunto (del 45,9 al 42,2 %).

• También reducen su peso los espacios industriales interiores del sur de la provincia de Valencia y de la provincia de Alicante que, como hemos dicho, cuentan con una interesante presencia de ciudades pequeñas y medias sustentadas en torno a distritos industriales; este conjunto de espacios crece muy lentamente, de 470.000 a 530.000 habitantes (factor de 1,1), pasando del 12,9 al 10,8 % del total regional, y reflejando las fuertes presiones competitivas a que está siendo sometido su modelo de desarrollo.

• Por el contrario, el área urbana de la Plana en torno a Vila-Real y Castellón, aunque también basada en actividades industriales –la cerámica en este caso–, ha experimentado una evolución mucho más positiva, de 330.000 a 470.000 habitantes (factor de 1,4), y sí que ha incrementado su peso en el total regional (del 9,2 al 9,4 %).

• Finalmente, el conjunto de los espacios marginales del interior ha profundizado su proceso de despoblamiento, pasando de 155.000 a 143.000 residentes, con lo que se ha reducido su peso en el total regional a un porcentaje casi ya residual: del 4,3 al 2,9 %.

La distribución espacial del empleo (mapa 2.2) muestra en lo fundamental, como no podía ser de otra manera, una gran similitud con la distribución del empleo. No obstante, cabe destacar que la menor extensión hacia el sur de la elipse de dispersión indica que el desplazamiento hacia el sur de la población no ha tenido un correlato significativo en términos de empleo y actividad económica. Así, la distribución del empleo muestra algunas pequeñas pero interesantes diferencias con la de la población residente que merecen algún comentario:

• En algunos territorios la presencia de empleos es menor, principalmente como consecuencia de contar con amplias capas de población residente no activa. Se da la paradoja de que esta es la situación en la que se encuentran los dos espacios regionales con tendencias de crecimiento poblacional más divergentes: i) los espacios marginales del interior, donde el proceso de envejecimiento demográfico ha reducido enormemente las tasas de actividad y donde se encuentra el 2,3 % de los empleos (frente al 2,9 % de la población), y ii) el litoral alicantino de la Marina, donde la inmigración de nuevos residentes jubilados ha generado una situación similar (8,3 % de los empleos frente al 10,1 % de la población).

• En cambio, los principales espacios metropolitanos, con pirámides de población más jóvenes y superiores tasas de actividad, son núcleos de concentración de la actividad económica y el empleo. Este es el caso del área metropolitana de Valencia estricta (41,4 % de los empleos y 37,6 % de la población), del área urbana de Alicante (11,8 y 9,8 %) o del área urbana de Castellón (10,4 y 9,4 %).

• Por el contrario, los espacios interiores de especialización industrial del sur de la provincia de Valencia y de la provincia de Alicante, que cumplen una función de equilibrio territorial muy importante, presentan en su conjunto un claro déficit de empleos (7,8 % de los empleos y un 10,8 % de la población). Este déficit, que comparten con el área urbana de Elx (5,4 % de empleo y 5,8 % de población), perteneciente también al distrito de especialización en calzado, es fruto de las bajas tasas de actividad y elevadas tasas de paro que están padeciendo estos espacios de especialización industrial de la región, y pone de manifiesto las dificultades de supervivencia y adaptación que están atravesando.

Mapa 2.1 Densidad de población en 2016 y cambios en la distribución de la población entre 1981 y 2016 (centro medio y elipse de desviación estándar)

Fuente: Elaboración propia a partir de la población municipal de derecho del Censo de Población de 1981 y del Padrón de Habitantes de 2016.

Mapa 2.2 Densidad de empleo en 2016 y cambios en la distribución de los empleos entre 2003 y 2016 (centro medio y elipse de desviación estándar)

Fuente: Elaboración propia a partir de la información sobre trabajadores afiliados a la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.

2. UNA NUEVA REALIDAD URBANA: SUBURBANIZACIÓN, NUEVAS DINÁMICAS RURAL-URBANAS Y EL HECHO METROPOLITANO

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

A pesar de esta imagen general de estabilidad en la estructura territorial, en el periodo analizado se ha producido una transformación radical en los procesos subyacentes que condiciona el futuro modelo territorial de la región. Como ya se ha dicho anteriormente, una parte sustancial de estos cambios se deriva de transformaciones experimentadas en la intensidad y tipo del proceso de urbanización. Desde mediados del siglo XX, la Comunitat Valenciana se ha visto afectada por un intenso proceso de crecimiento del suelo urbanizado, favorecido por la coyuntura económica, la dinámica turística, la normativa urbanística y las políticas neoliberales, lo que ha afectado a la propia definición o concepto de ciudad.

Para explicar este proceso es necesario considerar diversas fuerzas convergentes, entre las que cabe destacar los aspectos normativos. En 1989 la Comunitat Valenciana aprobó la Ley de Ordenación del Territorio (LOT) que, por su carácter amplio supuso un «tipo de plan omnicomprensivo y omniregulador de muy difícil realización y, desde luego, imposible en el corto plazo fijado en la ley» (Burriel, 2009: 6). Dadas las dificultades para la aplicación real de la LOT, en 1991 el Gobierno valenciano puso en marcha el Plan de Acción Territorial Integrado de Desarrollo Urbanístico (PDU), dentro de la misma ley, y que dio lugar al documento «Estrategias de Vertebración Territorial de la Comunitat Valenciana», el cual incluía un análisis pormenorizado de la realidad territorial valenciana y propuestas estratégicas de futuro. Sin embargo, el cambio político supuso un giro en la política territorial y, en 1994, se aprobó la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) que, según diversos autores (Gaja, 2003; Burriel, 2009; Rullán, 2011), ha contribuido al aumento de la producción de suelo urbanizado pero sin efecto sobre la reducción de los precios de este, al tiempo que ha favorecido la concentración de la propiedad en manos de grandes empresas inmobiliarias. Esta última norma es la que sustenta la mayor parte del cambio en los usos del suelo en la Comunitat Valenciana entre mediados de los años noventa y el momento actual, periodo en el que se ha producido la mayor expansión en la construcción de suelo artificial de la historia reciente. La aprobación en 2006 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) plantea ciertos límites a la potestad clasificatoria de los planes municipales, al mismo tiempo que establece unos indicadores o cuotas de sostenibilidad. Sin embargo, su efectividad para desincentivar el crecimiento urbanístico ha sido cuestionada por autores como Burriel (2009) y Rullán (2011); este último indica que «más que establecer límites infranqueables, lo que hacía era gravar a las administraciones que sobrepasen unos umbrales, normalmente el 30 %, de crecimiento de la urbanización y artificialización del suelo» (2011: 289). En definitiva, el proceso de construcción en la Comunitat Valenciana ha sido frenado como consecuencia de la crisis económica a partir de 2008, más que por las medidas normativas diseñadas para su contención.

De esta forma, la Comunitat Valenciana se ha convertido en una de las comunidades autónomas con mayor número de viviendas y mayor incremento de estas en el periodo intercensal 1991-2011, durante el cual el número de viviendas aumentó en algo más de un millón, solo por detrás de Andalucía y Catalunya (gráfico 2.1). En 2011, la Comunitat Valenciana ocupa el primer puesto en número de viviendas por cada 10.000 habitantes, mientras que en 1991 ocupaba el cuarto puesto entre las comunidades autónomas españolas. Según los datos del Ministerio de Fomento sobre visados de dirección de obras (aunque no todas las viviendas visadas terminan construyéndose), en España se han concedido, entre enero de 1992 y agosto de 2017, más de 1.700 millones de licencias de obra nueva, de las cuales el 13 % se han concedido en la Comunitat Valenciana. La cifra es especialmente elevada en los años previos a la crisis económica (2006), en los que se llegó a cifras de más de 22 millones de licencias solo en esta región.

Gráfico 2.1 Número de viviendas cada 10.000 habitantes por comunidades autónomas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Censo de Población y Viviendas, 1991 y 2011.

El gráfico 2.2 y la tabla 2.1 muestran la magnitud del proceso de artificialización del territorio valenciano. Entre 1987 y 2011, el incremento de la superficie artificial se calcula en 76.797 hectáreas (un aumento del 127 %), de las que 39.663 tenían un uso residencial y 24.458 un uso industrial, comercial y de infraestructuras; 9.931 fueron destinadas a actividades mineras, vertederos y en construcción, y 2.744 se utilizaron para zona verde no agrícola. Como consecuencia, la Comunitat Valenciana se sitúa en esta última fecha entre las primeras regiones en superficie urbana total (88.726 ha) y por habitante (17,7 ha/1.000 hab., siendo la media española de 15 ha/1.000 hab.), habiendo experimentado un ritmo de artificialización de 7 hectáreas diarias durante esos 25 años. Este aumento de la superficie urbanizada se ha dado en detrimento de las zonas agrícolas y forestales, las primeras de las cuales han perdido en el periodo considerado más de 225.000 hectáreas, pasando de suponer alrededor de un 46 % de la superficie a un 36 %, lo que, unido a otros fenómenos de cambio en el mundo rural, no ha hecho más que contribuir al proceso de desagrarización, que comienza a finales de los años setenta y que en la Comunitat Valenciana es especialmente intenso, encabezando el ranking de las comunidades autónomas españolas (Honrubia, 2009).

Tabla 2.1 Cambios de usos en la Comunitat Valenciana entre 1987 y 2011

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corine Land Cover (IGN).

Gráfico 2.2 Evolución del número de hectáreas de superficie artificial en la Comunitat Valenciana. 1987-2011

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.3 Suelo artificial en 1990 y 2012. Valencia

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.4 Suelo artificial en 1990 y 2012. Castellón

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.5 Suelo artificial en 1990 y 2012. La Marina

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.6 Suelo artificial en 1990 y 2012. Alicante

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Uno de los rasgos novedosos de este crecimiento urbanístico es el gran peso que tienen los modelos morfológicos de baja densidad frente al anterior predominio de los modelos de ciudad compacta. Por otra parte, y a diferencia de lo que sucedía en periodos anteriores, una parte importante de la urbanización dispersa en las periferias metropolitanas no corresponde ya a la segunda, sino a la primera residencia. El sistema de ciudades evoluciona a partir del equilibrio entre fuerzas centrípetas o de atracción y centrífugas o de expulsión. Las primeras están relacionadas con las economías externas de aglomeración que, a su vez, se encuentran vinculadas a factores como la concentración de población y trabajadores, el conocimiento, la provisión de bienes y servicios, etc. Las segundas son consecuencia de factores como la congestión y, sobre todo, las rentas del suelo. En la base de todo ello se encuentran acciones y procesos que de manera conjunta y a lo largo del tiempo contribuyen a modificar tanto las funciones como los límites de la ciudad. Tal es el caso de la localización de actividades económicas, las preferencias residenciales de la población, la construcción de infraestructuras y redes de comunicación, etc. Podríamos decir que, en los últimos decenios, se ha producido un cambio en la relación entre ambos tipos de fuerzas que se ha saldado con un mayor peso de las tendencias descentralizadoras, dando lugar a un modelo de ciudad más extensa territorialmente, más laxa en cuanto a densidades, con un mayor peso demográfico y territorial de las periferias, y con límites más imprecisos o «difusos» (Indovina y Nel·lo, 2012).

Esto significa que en el proceso de artificialización del territorio valenciano han predominado las formas urbanas discontinuas, ya que el tejido urbano continuo supone solo un 26 % del nuevo espacio urbanizado, mientras que el tejido urbano discontinuo es un 33 % del total, al que deben sumarse los nuevos espacios industriales y comerciales aislados, con un 39 % adicional. Territorialmente, el crecimiento urbanístico en la Comunitat Valenciana ha sido sobre todo intenso en las zonas próximas a las principales áreas urbano-metropolitanas (entornos de Castellón-Vila-real hacia Onda y Alcora, a lo largo del eje Sagunto a Segorbe, así como en las proximidades del área metropolitana de Valencia, Alicante y Benidorm), pero también a lo largo de los principales ejes de comunicación y, sobre todo, en los espacios litorales, en particular en el cordón litoral desde el sur de Valencia por toda la costa alicantina, y desde la capital hasta Castellón. La presión turística e inmobiliaria, ambas asociadas, ha hecho que en la Comunitat Valenciana, entre 1987 y 2011, se artificializaran 3,9 km de costa al año,² de forma que al finalizar este periodo el porcentaje de costa artificial ascendía al 60 % del total (Observatorio de la Sostenibilidad, 2016).

Estas transformaciones han generado un proceso de mutación de los espacios rurales valencianos, que han visto acelerada su incorporación a los entornos urbanos, desde el punto de vista tanto físico como funcional, pues se ha producido en ellos un aumento de la construcción vinculada a la urbanización dispersa residencial, con el consiguiente aumento de los desplazamientos desde estas zonas por motivos laborales a los mercados de trabajo, localizados generalmente en áreas urbanas, así como una ocupación estacional que viene asociada a la existencia de «ciudades fantasma» durante parte del año.

Por otra parte, la expansión del espacio urbanizado en baja densidad en las periferias urbanas y en los espacios interurbanos ha producido la ampliación física de las ciudades y la formación de continuos urbanos más extensos y laxos. Dado que uno de los criterios básicos para la delimitación de las unidades urbanas es la continuidad del espacio edificado, este proceso ha dado lugar al surgimiento de nuevas realidades urbanas, espacios urbanizados continuos que superan los límites municipales y que amplían territorialmente una realidad urbana que antes quedaba restringida a los espacios metropolitanos. Esta situación resulta relevante dado que supone la consolidación de los fenómenos de dispersión y fragmentación del espacio urbano y de las consecuencias asociadas a ello, fundamentalmente el aumento de la movilidad diaria.

En consecuencia, si aplicamos para la delimitación de los espacios urbanos los criterios utilizados en el Plan de Desarrollo Urbanístico de 1995,³ basados en la continuidad del espacio edificado, vemos que entre 1990 y 2011 se ha producido un aumento espectacular en el número y extensión territorial de las denominadas áreas urbanas integradas (AUI) de carácter supramunicipal (mapa 2.7). Así, en 2006 era posible identificar ya 36 AUI valencianas frente a las 7 identificadas a principios de los años noventa y las 29 del año 2000. Estas 37 áreas contaban con un total de 183 municipios que sumaban 3.523.438 habitantes, es decir, un 72 % de la población regional. Los continuos urbanizados se concentran en torno a la segunda y tercera coronas metropolitanas de Valencia, lo que apunta a la formación de una región urbana cada vez más extensa que puede llegar a fusionarse, con el tiempo, con Castellón por el norte y con Gandía y Xàtiva por el sur. En la mitad meridional de la región, predominan las áreas urbanas de las ciudades medianas (Ontinyent, Alcoi, Elda-Petrer y Elx, además de Alicante), a lo que hay que añadir, como fenómeno emergente aunque de menor entidad territorial, la formación de conurbaciones en la Vega Baja del Segura y la Marina. En las áreas industriales de la mitad meridional de la región, desde la Vall d’Albaida hasta l’Alacantí, el fenómeno predominante es todavía la ampliación territorial de las ciudades medianas que incorporan los municipios próximos por crecimientos urbanísticos tanto compactos como, cada vez más frecuentemente, discontinuos.

Junto a la intensificación y extensión del proceso de urbanización, un segundo cambio territorial de enorme relevancia es el aumento de la movilidad de la población, que ha supuesto un importante salto de escala en la delimitación de las áreas urbanas. Este proceso está estrechamente relacionado con otras transformaciones territoriales, algunas de ellas iniciadas ya en etapas anteriores, pero que se profundizan e intensifican en el último decenio del siglo XX. Por un lado, la redistribución geográfica de la población ha conducido a una pauta de crecimiento más descentralizada, lo que ha permitido una cierta recuperación demográfica de parte del interior agrícola no industrializado, así como la intensificación y difusión territorial de los procesos de suburbanización. Por otro lado, la desconcentración geográfica de los empleos en los entornos metropolitanos ha intensificado la movilidad residencia-trabajo, lo que ha dado lugar a mercados locales de trabajo ampliados (Salom y Casado, 2007). En tercer lugar, la mejora de la accesibilidad en las comarcas interiores, derivada principalmente de las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002), ha reducido las distancias-tiempo y ha facilitado los desplazamientos.

Mapa 2.7 Áreas urbanas integradas supramunicipales en A) 1990, B) 2000, C) 2006

Fuente: Elaboración propia según la Conselleria d’Obres Públiques (1995) y Salom (2008).

A partir de los datos censales, es posible constatar la importancia que alcanza este fenómeno en la Comunitat Valenciana. En 2001, aunque lejos todavía de las cifras de otras comunidades autónomas como Catalunya y el País Vasco, el porcentaje de personas que se desplazan a otro municipio por razones de trabajo era ya del 38 % de la población ocupada, cifra que había crecido hasta el 45 % en el censo de 2011, por encima de la media estatal y de la mayor parte de las comunidades autónomas.

Las nuevas formas de movilidad territorial de las familias amplían el marco territorial de la vida urbana al ámbito de los desplazamientos pendulares diarios, afectando al propio concepto de «área urbana», y generando otros más complejos, como el de «ciudad real» (ámbito de relaciones cotidianas de la población) o «ciudad difusa». Nos encontramos, pues, con la consolidación de un modelo de ciudad de estructura menos polarizada y más reticular que nos lleva a considerar una nueva definición de ciudad, basada más en datos de movilidad que en la continuidad del espacio edificado.

En este sentido, Feria-Toribio y Martínez-Barnabeu (2016) han realizado una delimitación de las áreas metropolitanas de España a partir de la información estadística sobre movilidad diaria y movilidad residencial, entendiendo que ambas «son los factores fundamentales para el entendimiento de la dimensión y alcance de los nuevos procesos urbanos» (Feria, 2011: 14). En la Comunitat Valenciana se identifican cuatro de estas áreas a partir de la información del censo de 2011, resultado de la fusión de las cinco existentes en 2001 (mapa 2.8). Además del área metropolitana de Valencia, las otras dos áreas son las de Castellón, que incluye 17 municipios, y la de Benidorm, con 7, si bien, a juicio de los autores, esta última constituye, más que un área metropolitana con todos sus atributos, un mercado local de trabajo de dimensiones urbanas. En los diez años del periodo intercensal, el aumento de la movilidad ha supuesto la fusión de las áreas metropolitanas de Alicante y Elx, así como la incorporación a ambas de las áreas urbanas de Crevillent y Santa Pola que, en 2001, aparecían como áreas metropolitanas incipientes o en proceso de conformación.

Mapa 2.8 Delimitación de las áreas urbanas a partir de datos de movilidad residencia-trabajo en A) 2001 y B) 2011

Fuente: Feria-Toribio y Martínez-Barnabeu (2016).

En definitiva, se constata que estamos asistiendo a un proceso de cambio en las características del proceso de urbanización y del propio modelo de ciudad de largo alcance que exige una reorientación de las políticas urbanas y territoriales. La intensificación de los procesos de urbanización, el predominio de la urbanización dispersa y el aumento de la movilidad han dado lugar a nuevas realidades urbanas que es importante tener en cuenta a la hora de diseñar políticas públicas en diversos ámbitos, como la oferta de servicios, el transporte y la movilidad, la protección de espacios naturales, etc.

3. AUMENTO DE LA DOTACIÓN FUNCIONAL Y MEJORAS EN LA ARTICULACIÓN DEL TERRITORIO

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

¿Cómo ha repercutido esta transformación morfológica en la funcionalidad de las ciudades? Tradicionalmente, las ciudades han tenido una función fundamental como nodos de concentración de equipamientos y servicios que superaban su propio territorio, convirtiéndose así en nodos fundamentales en la articulación del territorio circundante y garantes de la calidad de vida de la población de su área de influencia. La Comunitat Valenciana, a este respecto, como consecuencia de la superposición en el mismo espacio de diferentes modelos de crecimiento urbano y de las sucesivas oleadas de expansión económica que describimos anteriormente, presenta un sistema urbano que ha sido definido como monocéntrico jerarquizado (Precedo, 1988); es decir, caracterizado por una elevada tasa de urbanización, la presencia de áreas metropolitanas de cierta importancia y una abundancia de ciudades pequeñas y medianas que permitiría en principio un cierto reequilibrio territorial (tabla 2.2). La presencia simultánea de grandes aglomeraciones y de ciudades medianas se considera un rasgo positivo desde la perspectiva del desarrollo regional, pues mientras que las primeras permiten asegurar la generación de economías de escala y la creación del ambiente innovador y creativo que se atribuye a los grandes centros, la abundancia de centros pequeños y medianos puede favorecer, al menos en principio, los procesos de difusión del desarrollo desde las grandes ciudades a los núcleos inferiores en la jerarquía.

Tabla 2.2 Distribución de las áreas urbanas integradas valencianas según su tamaño demográfico en 2016

Fuente: IGN, Padrón de habitantes.

Si tenemos en cuenta no solo el tamaño, sino también la capacidad de articular el territorio y proporcionar servicios a su entorno,⁴ la Comunitat Valenciana presenta hoy en día cinco niveles de ciudades, siendo los niveles 1, 2 y 3 los que detentan en particular funciones de carácter económico y equipamientos sociales, culturales y educativos de alto nivel, mientras que los niveles 4 y 5 son los que articulan el territorio en relación con las actividades comerciales, los servicios administrativos y los equipamientos sanitarios, educativos básicos y sociales (gráfico 2.3):

• Nivel 1: Lo constituye la capital regional, el área metropolitana de Valencia, conformada desde el punto de vista urbanístico por 57 municipios que sumaban en 2016 algo más de 1.673.417 habitantes. En ella están presentes todos los equipamientos analizados en su nivel más elevado.

• Nivel 2: Las áreas urbanas de Alicante, Castellón y Elx funcionan como centros subregionales, con presencia de todas las funciones y equipamientos, salvo algunas funciones superiores de carácter económico, turístico, social y ambiental. El área urbana integrada de Alicante suma en 2016 algo más de 460.000 habitantes, mientras que las de Castellón y Elx tienen un volumen de población similar, en torno a los 200.000.

• Nivel 3: Las áreas urbanas de Elda, Sagunt, Alcoi, Gandia y Ontinyent actúan como centros supracomarcales en función de sus equipamientos educativos, sanitarios, culturales y deportivos. Por el contrario, faltan espacios verdes y carecen de algunos equipamientos superiores de tipo económico, turístico, social y ambiental. Salvo Ontinyent, que tiene un menor tamaño (en torno a 45.000 habitantes), su volumen de población oscila entre 80.000 y 100.000 habitantes.

• Nivel 4: Son centros comarcales las áreas urbanas de Xàtiva, Alzira, Benidorm, Requena, Orihuela, Cheste, Villena, Segorbe, Denia, Novelda y Sueca. La mayor parte se encuentran entre 40.000 y 80.000 habitantes, aunque también encontramos algunos centros menores, como Requena, Cheste o Segorbe, que pese a su menor tamaño demográfico ejercen funciones articuladoras debido a su situación geográfica. Están dotados de todos los equipamientos sanitarios, culturales y deportivos de carácter supramunicipal, pero presentan un menor nivel de equipamientos económicos, sociales y ambientales, careciendo además de servicios educativos superiores. Por el contrario, presentan más equipamientos turísticos en general que el nivel superior.

• Nivel 5: El nivel urbano de base lo constituyen los centros subcomarcales, que suman en su mayor parte entre 15.000 y 30.000 habitantes. Carecen de equipamientos educativos especializados y equipamientos culturales, pero cuentan con numerosos equipamientos económicos, sociales y deportivos, así como con el equipamiento sanitario básico.

Por lo tanto, podemos concluir que el sistema de ciudades valenciano constituye un importante capital territorial, capaz en términos generales de cubrir las necesidades y demandas de la población. Sin embargo, a finales del siglo XX el sistema urbano valenciano presentaba dos debilidades principales:

Gráfico 2.3 Jerarquía funcional de los centros urbanos valencianos con capacidad de articulación territorial

Fuente: Salom, 2011

• En primer lugar, la irregular distribución de las ciudades sobre el territorio es una característica que siempre se ha considerado el principal problema del sistema urbano valenciano (Conselleria d’Obres Públiques, 1995). El territorio valenciano se caracteriza por la polarización demográfica en dos grandes nodos urbano-metropolitanos y la localización preferentemente litoral de los espacios urbanos en la mitad septentrional de la región, frente a un mayor equilibrio y una estructura urbana más equilibrada en la mitad meridional. Tal y como podemos ver en el mapa 2.9, los centros funcionales se concentran en el tramo litoral al sur de la ciudad de Castellón y en las comarcas centrales y meridionales, donde se ubican a lo largo de los ejes viarios que van de Valencia a Alicante, tanto por el interior como por el valle del Vinalopó. Por el contrario, las ciudades escasean en el interior y en las comarcas septentrionales. A nivel provincial, contrasta la existencia de un traspaís urbanamente desconectado en Castellón y Valencia frente a una distribución modélica en la provincia de Alicante. La abundancia de centros en las comarcas centrales y meridionales se relaciona con la existencia de una rica agricultura de regadío o procesos de industrialización endógena, mientras que los contrastes entre litoral e interior se explican por la existencia de espacios litorales dinamizados por el turismo frente a zonas montañosas sujetas a procesos de desertización. Por otra parte, el área de influencia de la ciudad de Valencia ha generado un espacio con un claro vacío funcional debido a la competencia de la cabecera regional.

Mapa 2.9 Jerarquía funcional de las ciudades en 2007 y cambios desde 1994

Fuente: Salom (2011).

• En segundo lugar, a fines del siglo XX el sistema urbano valenciano mostraba un déficit relativo de centros y dotación funcional en el tercer nivel jerárquico, cuya función principal es constituir un puente entre las capitales provinciales y las pequeñas ciudades de rango comarcal y subcomarcal (Salom et al., 1995). El déficit relativo de este nivel funcional se venía agudizando desde los años setenta, probablemente debido a los efectos de las crisis económicas de estos años sobre las ciudades incluidas en este grupo. La debilidad de estas ciudades tiene importantes repercusiones en la vertebración del territorio, ya que su ausencia puede dificultar la articulación territorial de la región y ralentizar la difusión jerárquica de las innovaciones.

Pues bien, desde las últimas décadas del siglo XX, y hasta el impacto de la crisis económica de 2008, estas dos características negativas se han venido reduciendo debido a los efectos de algunos procesos territoriales que han modificado la jerarquía urbana y han contribuido a una cierta descentralización territorial y reequilibrio demográfico. Estos tres procesos son los siguientes:

a) Descentralización demográfica: A partir de los años ochenta, pero con especial intensidad en los siguientes decenios, la Comunitat Valenciana ha experimentado una transformación en sus pautas de crecimiento demográfico que podemos describir de forma resumida como una tendencia de crecimiento más descentralizada. Esta pauta, que en último término debe atribuirse como factor determinante al aumento de la movilidad geográfica de la población, se deriva, por un lado, de los procesos de suburbanización y, por otro, de la emergencia de nuevas áreas económicas competitivas. El primero de estos fenómenos supone que en las áreas urbanas el crecimiento demográfico se desplaza primero de la ciudad central a su corona suburbana más inmediata, y luego a una segunda corona más exterior, a la vez que la ciudad central reduce o incluso invierte su crecimiento demográfico. Supone también la difusión de la urbanización, al integrarse en la dinámica urbana muchos pequeños municipios afectados por los procesos de suburbanización. Por otra parte, la pujanza de nuevas áreas económicamente emergentes –la costa turística, especialmente el litoral alicantino, y el área azulejera castellonense– ha concentrado el crecimiento demográfico de los años noventa en la franja del litoral alicantino desde Dénia a Pilar de la Horadada y en los municipios del área de Castellón de la Plana, debido sobre todo a la gran expansión de la industria azulejera. En conjunto, esta pauta espacial de crecimiento demográfico de carácter más difuso ha tenido incidencia en la jerarquía de los núcleos urbanos: mientras que los centros urbanos mayores se han mantenido estables en la jerarquía, en el tramo intermedio y en el nivel de base urbano se produjeron cambios jerárquicos importantes debido al ascenso demográfico de los núcleos de la Marina y la Vega Baixa, de la segunda corona metropolitana de Valencia y del Alto Palancia en la provincia de Castellón.

b) Políticas autonómicas de provisión de servicios públicos: La proyección territorial de las ciudades en su territorio circundante se ejerce principalmente mediante su dotación de servicios públicos de carácter supramunicipal, servicios que ofertan a la población de su área de influencia. En este sentido, las políticas regionales de provisión de servicios públicos (en especial, sanidad, educación y servicios sociales), unidas a cambios legislativos importantes (Ley General de Sanidad de 1986⁵ y Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Educativo de 1990⁶), introdujeron desde finales de los años ochenta cambios radicales en la provisión y planificación de los servicios públicos que se han traducido en una dotación territorialmente más homogénea. La creación de nuevas universidades y hospitales, así como el desarrollo del mapa escolar y del mapa sanitario exigidos por la LOGSE y la Ley General de Sanidad, han tenido un intenso impacto territorial, en el sentido de homogeneizar el territorio en cuanto a la dotación y acceso a los equipamientos, ahora localizados en núcleos de inferior jerarquía urbana. Por otro lado, la creación de hospitales y centros de especialidades se ha realizado preferentemente en núcleos urbanos de cierto tamaño, completando los huecos de dotación existentes en los primeros niveles de la jerarquía urbana.

c) Mejora de la accesibilidad y aumento de la movilidad obligada: Pero los cambios más importantes en relación con la capacidad urbana para proyectarse y articular el territorio se derivan del aumento de accesibilidad producido por las mejoras de las infraestructuras y su consecuente reducción de las distancias-tiempo. Desde principios de los años noventa, en la Comunitat Valenciana se ha producido un importante aumento de la accesibilidad de las áreas interiores de la región, gracias principalmente a las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002). Las mejoras realizadas en la red de carreteras han supuesto una importante reducción de las distancias-tiempo a las cabeceras funcionales en las áreas intermedias e interiores de las provincias de Castellón (comarcas de el Alto Palancia y els Ports de Morella, y en el área intermedia al norte de Castellón) y Valencia (Hoya de Buñol, los Serranos e interior de la Costera). También experimentan notables mejoras los municipios próximos a Alcoi y el interior de la Marina Baixa. Este proceso tiene efectos evidentes en la ampliación efectiva del área de influencia potencial de los núcleos y la reducción de la distancia-tiempo en el lugar de provisión de los servicios supramunicipales, lo que se traduce en una mayor calidad de vida para la población afectada; pero también pudo suponer un perjuicio para algunos centros intermedios al facilitar los desplazamientos a un centro de superior categoría funcional y, por lo tanto, más atractivo.

Estos tres procesos produjeron, a partir de 1981 y, sobre todo, de 2001, un ascenso demográfico y de categoría funcional de los centros intermedios comarcales y subcomarcales, así como de los centros supracomarcales (salvo Elda), lo que ha supuesto un mayor equilibrio en el sistema urbano y un cierto reequilibrio territorial. Así, como puede verse en el gráfico 2.4, el crecimiento demográfico del periodo 2001-2007 se concentró especialmente en las áreas urbanas entre 35.000 y 60.000 habitantes, pero también en los centros subregionales y supracomarcales, de 60.000 a 500.000 habitantes, que alcanzaron tasas superiores a la propia área metropolitana de Valencia.

Gráfico 2.4 Evolución demográfica de las áreas urbanas integradas según su tamaño 1981-2016

Fuente: Elaboración propia a partir del INE, Padrón de Población.

Paralelamente, se produjeron cambios funcionales que favorecieron especialmente a las ciudades de Elx y, sobre todo, Castellón, que se aproximan a Alicante en categoría y alcance funcionales, debido al aumento de su potencial territorial, demográfico y económico. También crece el número y dotación funcional de los centros comarcales, con el aumento de los equipamientos públicos y el ascenso de centros anteriormente de categoría subcomarcal como Segorbe, Villena, Sueca, Novelda, Requena y Cheste, muchos de ellos localizados en las comarcas interiores (mapa 2.9). El crecimiento demográfico y las mejoras de accesibilidad han favorecido también las áreas ubicadas en las segundas y terceras coronas metropolitanas de Valencia y Castellón, aunque no siempre el aumento de población ha tenido efectos en el nivel funcional de los centros urbanos. En contraste, hay que señalar el descenso de Benidorm que, de forma similar a otros núcleos turísticos alicantinos como Torrevieja, no se ha consolidado como polo articulador del territorio de la Marina, pese a su tamaño y dinamismo demográfico y urbanístico.

Sin embargo, esta tendencia al reequilibrio funcional se paraliza con la crisis económica de 2008. Aunque el estancamiento demográfico generado por la crisis económi ca y la consiguiente inversión de los flujos migratorios ha afectado a todos los centros urbanos, ha sido especialmente intensa en el escalón entre 35.000 y 60.000 habitantes, justo el grupo que más había crecido en la etapa anterior (véase gráfico 2.4). Estos centros urbanos, al igual que los incluidos en el escalón intermedio, entre 60.000 y 250.000 habitantes, pasan a partir de 2008 a experimentar pérdidas demográficas. Es de esperar, no obstante, que una eventual recuperación económica vuelva a reactivar las fuerzas descentralizadoras, aunque es dudoso que estas actúen con la intensidad con que lo hicieron en la primera mitad de los años 2000.

4. LAS CIUDADES VALENCIANAS EN EL ENTORNO GLOBAL

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

La globalización se ha convertido, en palabras de Edward J. Soja (2000), en la nueva «metáfora milenarista» del tránsito del siglo XX al siglo XXI, subrayando una cierta conciencia de cambio de era. Todo intento de explicación de lo que ocurre en cualquier esfera relevante de la actividad humana –economía, sociedad, cultura, política, salud, medio ambiente– acaba aludiendo al proceso de globalización como argumento último que está en el origen y hace posible comprender las nuevas realidades: transformaciones productivas, desigualdad social, interculturalidad, nuevas formas políticas o cambio ambiental global. En este contexto, la eclosión de las ciudades mundiales/globales, de los nodos urbanos que ejercen las funciones de articulación, organización y coordinación del sistema global, ha merecido una atención creciente a partir de las obras seminales de Friedmann (1986) y Sassen (1991).

Los trabajos más comprensivos y sistemáticos de la red de ciudades mundiales han sido desarrollados en el seno del grupo de investigación sobre ciudades mundiales que conforma la red de investigación GaWC (Globalization and World Cities), liderado por Peter J. Taylor. A partir de la presencia del sector de servicios avanzados a la producción en cada ciudad y de las conexiones externas intrafirma que se establecen con otras ciudades, estos autores proponen un índice de conectividad que permite representar la jerarquía existente dentro de la red de ciudades mundiales (Taylor, Catalano y Walker, 2002a y 2002b). Desde la primera aparición de su índice correspondiente a 2000, el GaWC ha «cartografiado» la red mundial de ciudades con una metodología homogénea para los años 2004, 2008, 2010, 2012 y 2016, ofreciendo una imagen clara y potente de su evolución reciente e, incluso, de los efectos que ha podido tener la reciente gran crisis global iniciada en 2008.

Solo cinco áreas metropolitanas españolas cumplen los criterios necesarios para ser incluidas en la red global propuesta por el GaWC.⁷ Valencia es una de ellas. En el gráfico 2.5 se representa la posición relativa y evolución de las distintas ciudades que componen el nodo español en la red mundial del GaWC. Madrid y Barcelona aparecen en las categorías superiores (α) desarrollando claramente funciones globales en múltiples ámbitos, mientras que Valencia se sitúa, al menos en los últimos años, en la tercera de las categorías (γ), reservada a ciudades que cumplen algunas funciones de conexión global en entornos regionales.

Merece la pena llamar la atención sobre la singular trayectoria seguida por Valencia dentro de la red de global en lo que llevamos de siglo. Así, no es en los años del fuerte crecimiento ligado a la burbuja inmobiliaria anteriores a 2008 cuando la trayectoria de la ciudad se muestra ascendente, esto solo ocurre en el periodo de crisis que se abre a partir de esa fecha.

La política de promoción de grandes eventos que presumiblemente debía poner a Valencia en el mapa en los años del boom inmobiliario no parece haber surtido los efectos esperados en términos de «ascenso» en el ranking mundial de ciudades. El caso de Valencia en esos años serviría de ejemplo perfecto para las críticas que Jennifer Robinson (2000; 2006) realiza de las políticas dirigidas a escalar a toda costa puestos en el ranking de ciudades globales, basadas a menudo en una pretendida mejora del atractivo de la ciudad mediante la organización de grandes eventos y costosas intervenciones que crean una escenografía de (pos)modernidad urbana (Cucó, 2013). Este tipo de políticas, que exige un elevado volumen de recursos públicos y un fuerte endeudamiento, tiene costes de oportunidad muy altos, habida cuenta de que sus efectos sobre el tejido económico se limitan al sector turístico y a la actividad constructiva.

Por el contrario, es, paradójicamente, a partir de 2010 y en una época de fuerte crisis cuando la ciudad incrementa su conectividad global. A título de hipótesis, podríamos considerar que este incremento reciente de la conectividad global es una parte necesaria de la transformación del modelo productivo urbano, metropolitano y regional, mucho más volcado hacia el exterior (inversiones, flujos de mercancías y flujos turísticos) como reflejo de la búsqueda de mercados de exportación y de la profundización en la inserción en cadenas de valor globales. Esta renovada y necesaria proyección exterior de la economía valenciana como parte de un nuevo modelo productivo poscrisis estaría provocando un recurso cada vez mayor a servicios avanzados a la producción de escala global (comercialización internacional, asesoría legal, marketing, financiación, seguros) e incrementando la conectividad de Valencia como ciudad global a través de las redes tejidas por las grandes corporaciones transnacionales pertenecientes a este sector de actividad.

Gráfico 2.5 Trayectorias del nodo español en la red mundial de ciudades del GaWC

Fuente: Elaboración propia a partir de GaWC, The world according the GaWC, varios años.