Читать книгу La sociedad valenciana en transformación (1975-2025) - AA.VV - Страница 14

Este tipo de transformación del modelo productivo que parece haberse iniciado en estos últimos años, y que conllevaría una intensificación de las funciones globales desempeñadas por la ciudad de Valencia, resulta lógico en el actual contexto de crisis y globalización. Habitualmente, desde los años ochenta y noventa, Valencia ha sido caracterizada dentro del sistema europeo de ciudades como una ciudad secundaria que ocupaba un puesto en la jerarquía urbana ajustado a su tamaño demográfico, pero que no destacaba en ninguna de las funciones especializadas de índole global (relaciones internacionales, comunicaciones, economía y finanzas, investigación y tecnología, proyección cultural…). Podríamos decir que Valencia ocupa y ha ocupado un nivel funcional más bajo en el sistema urbano europeo de lo que le correspondería por su tamaño demográfico (Brunet, 1989; Cattan et al., 1994; Halbert, Cicille y Rozenblat, 2012).

Recuperar el déficit funcional que tradicionalmente ha mostrado Valencia es parte necesaria de la transformación del modelo productivo que se precisa para que tanto la ciudad como el conjunto de la región alcancen una inserción más positiva en el sistema económico global. Una inserción que debería basarse cada vez más en la mutación del sistema productivo local/regional hacia sectores y segmentos de producción de mayor valor añadido y contenido tecnológico. Esto supone avanzar hacia una nueva base económica servindustrial en la que los sectores basados en el conocimiento, desde los sectores industriales de alta tecnología hasta los sectores de creación cultural, pasando por los servicios avanzados a la producción, vayan incrementando su peso en la economía metropolitana y regional. En este proceso, Valencia, como ciudad global que permita una positiva articulación de la economía regional con el sistema mundial, tiene un claro papel mediante su conversión en un knowledge hub. Este es un objetivo que ya aparecía en la Estrategia Territorial Valenciana aprobada por el Gobierno regional en 2011, pero que no puede conseguirse solamente mediante la mejora de su atractivo residencial para las buscadas clases creativas. Bien al contrario, este debe ser el resultado de una estrategia explícita de colaboración público/privada dirigida al fortalecimiento de una base económica sólida ligada a la economía del conocimiento y competitiva globalmente. Una estrategia en la que los factores soft de atractivo residencial y de calidad de vida juegan un papel fundamental, pero acompañando a la transformación de la estructura económica.

Para cumplir esta función, Valencia puede apoyarse en las economías externas de aglomeración con las que puede contar un área metropolitana de cerca de 1,8 millones de habitantes: economías de urbanización ligadas a la escala (por ejemplo, infraestructuras de transporte, equipamientos universitarios y científicos), o a la diversidad (por ejemplo, cualificaciones, know how y estructura empresarial y productiva). Pero, junto a las economías externas de aglomeración, el área metropolitana puede apoyarse también en economías externas de red, esto es, del incremento de rango funcional que pueden obtener a través de la participación en redes urbanas y del establecimiento de ligazones dentro de estas que permitan aprovechar los recursos, conocimientos, información y cualificaciones existentes en otras ciudades en las que existe una buena conexión. En cierta forma, el indicador de conectividad a servicios avanzados globales propuesto por el GaWC pretende captar este aprovechamiento de economías externas de red. El relativo buen comportamiento reciente de Valencia en este ámbito invita a ser optimista y pensar que la ciudad está mejorando su capacidad para incrementar su rango funcional y apoyar el necesario cambio de modelo productivo.

Este aprovechamiento de las economías externas de red precisa de infraestructuras físicas por las cuales pueda fluir la información y el conocimiento. Un lugar preeminente en estas infraestructuras, junto a las redes de fibra óptica que permiten la transmisión masiva de datos, lo ocupan las redes de transporte aéreo. Los flujos aéreos de viajeros son empleados a menudo como elemento físico que permite conocer la estructura y jerarquía de la red global de ciudades. La idea de utilizar los flujos aéreos como elemento constituyente o, si se quiere, como metáfora de la red global de ciudades propuesta por Smith y Timberlake (1995) y Keeling (1995) suele justificarse porque: i) los flujos globales aéreos son uno de los pocos indicadores disponibles de conectividad interurbana; ii) las redes aéreas y su infraestructura asociada son la manifestación más visible de interacción entre las ciudades mundiales; iii) a pesar de la revolución de las telecomunicaciones, persiste una elevada demanda de relaciones y contactos cara a cara; iv) el transporte aéreo es el modo preferido en la movilidad interurbana de la élite capitalista transnacional, y v) las conexiones aéreas son un componente importante de las aspiraciones de una ciudad a un estatus global. Este tipo de análisis se integra claramente dentro de la concepción del «espacio de flujos» propuesta por Manuel Castells como componente fundamental para el surgimiento de la «sociedad red» en la «nueva era de la información»; así, los flujos aéreos de pasajeros se pueden relacionar, con diferentes grados de intensidad, con las tres capas del espacio de flujos descrito por Castells (1996: 488-495). Recientemente, además, se ha asimilado el papel que pueden desempeñar las conexiones en tren de alta velocidad al que normalmente se ha atribuido a las conexiones aéreas.

En este contexto de análisis, la conectividad aérea de Valencia es un buen indicador de la capacidad de la ciudad para ejercer funciones de índole global, mientras que su evolución reciente puede ofrecer una idea de si, efectivamente, esta capacidad está o no mejorando. En el gráfico 2.6 se presenta el índice de conectividad aérea global elaborado por la organización Airports Council International para las cinco ciudades mundiales españolas y que recoge tanto las conexiones aéreas directas que existen en cada aeropuerto como las indirectas que se pueden alcanzar realizando transbordos en otros aeropuertos que actúan como hubs.⁸

Valencia, pese a haber sufrido una pérdida importante de conectividad durante los años más duros de la crisis de forma similar a lo ocurrido en Sevilla, ha experimentado una recuperación importante en el escenario poscrisis a partir de 2008. Así, en el periodo 2014-2017 se produce una recuperación muy rápida de la conectividad aérea que es fruto de un incremento muy notable tanto de la conectividad directa como sobre todo de la indirecta. En conjunto, en 2017 se ha recuperado la conectividad global perdida en los años de crisis, aunque fundamentalmente a través de las conexiones con otros aeropuertos, principalmente europeos, que hacen las veces de hubs. De esta manera, la conectividad aérea de Valencia se aproxima a la que disfruta Bilbao, que ha mantenido una evolución positiva incluso durante los peores años de la crisis, y se aleja de la evolución seguida por Sevilla, que no termina de recuperar los niveles previos. Bien es cierto que crecen más las conexiones directas con destinos europeos de segundo o tercer nivel, más que con los grandes centros europeos de toma de decisiones económicas y políticas que deben alcanzarse a menudo de forma indirecta.

Gráfico 2.6 Conectividad aérea de las ciudades del nodo español de la red global

Fuente: Elaboración propia a partir de ACI-Europe (varios años).

Además, en el caso de Valencia, la creciente conectividad aérea global se ha visto complementada con la conexión con Madrid en tren de alta velocidad a partir de 2011, lo que ha permitido ganar centralidad en la configuración actual del nodo español de ciudades mundiales, en el que, por otra parte, la conexión Barcelona-Valencia está claramente infradotada y vehicula flujos muy inferiores a los potenciales entre ambas ciudades.

Todos estos elementos de conexión física con la red de ciudades mundiales muestran las oportunidades que tiene la ciudad de Valencia para aprovechar economías de red. Como han demostrado otras ciudades europeas del segundo escalón metro-politano (ESPON, 2012) –Bilbao es el caso español más destacado–, incluso para un área metropolitana de tamaño intermedio localizada en un espacio relativamente periférico de la Unión Europea es posible desarrollar un proceso de integración en el sistema global con cierto éxito. Para ello es necesario realizar un cambio en el modelo productivo que asegure una integración más ventajosa en la red global de intercambios, capaz de atraer inversiones y capital humano dirigidos a actividades más productivas y de mayor valor añadido. Este cambio debería imbricarse dentro de una política integrada que contemplara un modelo territorial inclusivo socialmente y sostenible ambientalmente.

Aunque todavía no existe una respuesta formalizada en forma de estrategia en este sentido, es posible constatar una incipiente reorientación del modelo de ciudad en algunos documentos de planificación e iniciativas recientes. Así, el Plan de Acción Territorial Metropolitano de Valencia, en elaboración, se marca como objetivo general situar el área metropolitana de Valencia como una de las de mayor calidad urbana de la Unión Europea, lo que supone la configuración de un espacio amable con las personas, capaz de retener y atraer talento y profesionales creativos, solidaria e integradora de grupos más desfavorecidos, y conocedora del gran valor ambiental y cultural de sus activos territoriales. En este sentido, frente al modelo metropolitano orientado hacia el terciario prevalente hasta el momento, se pretende un modelo metropolitano terciario-industrial que mantenga, además, una base agrícola competitiva, el mantenimiento e innovación de los sectores de logística y de determinados sectores industriales, y la consideración de un sector terciario en torno a la industria cultural que pueda favorecer la rehabilitación y regeneración de determinados tejidos urbanos (Generalitat Valenciana, 2016).

Esta reorientación productiva, así como las tendencias y situaciones relacionadas con la dinámica territorial que hemos descrito en las páginas anteriores, suponen retos importantes para la gestión y la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana a los que cabe dar respuesta desde una nueva perspectiva de gobernanza adaptada al contexto actual. Sin embargo, como veremos en el siguiente apartado, el marco político-administrativo dista de ser el adecuado para responder a este desafío.

5. EL GOBIERNO DEL TERRITORIO

Juan Romero

5.1 Un Estado muy descentralizado que carece de cultura, voluntad y dispositivos federales

El Estado autonómico español evidencia un gran problema de coordinación y cooperación institucional. Esta deficiencia institucional afecta de forma directa a la Comunitat Valenciana, y en aspectos fundamentales la perjudica. La ausencia de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar políticas públicas que implican o afectan a los cuatro niveles de administración con competencias (comunitaria, central, autonómica y local), o a algunos de ellos, es uno de los mayores obstáculos en el ámbito de la gobernabilidad en España. En ocasiones, es más grave esta carencia que la propia disponibilidad presupuestaria. El modelo de Estado compuesto, con regiones con poderes legislativos, no solo no avanza en el desarrollo de mecanismos de coordinación y cooperación, sino que además evidencia un notable grado de bloqueo. Pese a las recomendaciones de organismos, instituciones y academia, en el sentido de que es necesario avanzar en clave federal o desarrollar instrumentos de gobernanza territorial, lo cierto es que se asiste a un cierto bloqueo. Podría decirse que, pese a que el bloque de constitucionalidad y la numerosa jurisprudencia de más de tres décadas prefiguraba un modelo «horizontal» en la forma de entender el gobierno del territorio y ejercer las competencias, la realidad es que nuestro modelo es cada vez más «vertical».

La actual situación afecta de forma directa al conjunto de políticas públicas que tienen incidencia territorial. En unos casos, porque las competencias no están todavía convenientemente definidas; en otros, porque las competencias concurrentes en un mismo ámbito, tanto desde diferentes niveles de administración como desde diferentes parcelas de la propia Administración, incorporan un notable grado de complejidad y confusión; y en otros, en fin, porque falla el diálogo y la cultura de la cooperación entre niveles y esferas de gobierno con problemas y desafíos comunes y con atribuciones competenciales que, en la práctica, difícilmente pueden ser calificadas de exclusivas. Uno de los ámbitos en los que se percibe con mayor claridad este desajuste es el del ejercicio de las competencias en ordenación del territorio, «horizontales» por su propia naturaleza.

En el caso español, se añade una dificultad añadida que otros estados de la Unión no tienen, incluidos estados federales como el alemán, derivada del hecho de que las com pe ten cias de ordenación del territorio quedaron, básicamente, atribuidas a las comunidades autónomas por sentencia del Tribunal Constitucional. Una decisión que ha condicionado y delimitado la actual distribución de competencias, pero que en modo alguno dificulta a las partes que son Estado a establecer mecanismos de coordinación y cooperación. En la labor de deslinde competencial, el Tribunal Constitucional ha insistido en la necesidad de dar contenido a los principios de coordinación y cooperación entre las diferentes esferas de gobierno que son Estado. Sin embargo, sus reiteradas recomendaciones instando a la necesaria coordinación y cooperación no han sido atendidas.

Esta circunstancia, que añade un mayor grado de dificultad al ya complejo marco existente, en vez de intentar resolverse reforzando mecanismos de inspiración federal, en demasiadas ocasiones se intenta sortear ignorando competencias, aspirando a «vertebrar el territorio» desde la Administración General del Estado por la vía de planes sectoriales o de planes nacionales o elaborando planes o estrategias desde las comunidades autónomas, igualmente de forma aislada y unilateral.

En la escala que define la relación Gobierno central - gobiernos regionales so-bran los ejemplos que ilustran esta dificultad de coordinación de políticas públicas con impacto territorial. Entre las iniciativas unilaterales con marcada incidencia territorial figura, en un lugar privilegiado, la experiencia ofrecida por los distintos planes directores de infraestructuras, elaborados por diversos gobiernos centrales sin contar con la participación de los gobiernos autónomos en ámbitos de decisión adecuados. En la Comunitat Valenciana son evidentes las consecuencias de esta forma de entender el gobierno y el diseño de políticas públicas. El inexplicable retraso histórico del trazado del corredor mediterráneo o la forma de decidir el trazado de nuevas infraestructuras como la V-30 en el área metropolitana de Valencia son un buen ejemplo de ello. Puede citarse también, por el gran impacto que tendrá en el ámbito mediterráneo, el ejemplo de la escasa eficacia de los mecanismos de coordinación para afrontar los efectos del cambio climático. Con la ley de 2005 se creó el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas del Cambio Climático, y con la ley de 2015 se aprobó la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas. El Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Cambio Climático se reúnen una vez al año y no pasan de aprobar planes de impulso de planes genéricos. Puede decirse que en este campo tan importante el grado de coordinación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas es mínimo. El único ámbito en el que existe una relación fluida, lo que no siempre significa que sea de utilidad, es en materia de agua, con las confederaciones hidrográficas.

El actual reparto de competencias obliga a los distintos niveles de gobierno a establecer mecanismos eficaces de coordinación y cooperación. Básicamente, porque no se puede hablar con propiedad de competencias «exclusivas» en ordenación del territorio. Hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que la importante STC 61/1997, de 20 de marzo, impidió la posibilidad de que la Administración General del Estado pudiera impulsar un Plan Nacional de Ordenación del Territorio, atribuyendo a las comunidades autónomas la competencia exclusiva para «formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo», no lo es menos que el propio tribunal ha hecho posible que el Estado haya ampliado las competencias estatales, hasta el punto de constatar un impulso recentralizador apoyándose en la interpretación que ha realizado el propio Tribunal Constitucional de los artículos 145 y 149 CE. Es decir, las competencias «exclusivas» en ordenación del territorio no lo son en realidad, puesto que no pueden excluir aquellas que quedan reservadas a la Administración General del Estado en ámbitos tan fundamentales como medio ambiente, dominio público y costas, carreteras, ferrocarriles e infraestructuras energéticas o planificación hidrológica (García de Leonardo, 2017).

La Administración General del Estado, entiéndase los actores políticos del Gobierno central y los altos cuerpos de la Administración, mantiene inercias y culturas sólidamente asentadas, más propias de un modelo de estado unitario. La tendencia a desbordar sus competencias es reiterada y no parece atender a las decenas de sentencias del Tribunal Constitucional en sentido contrario. Carecen además de incentivos políticos para impulsar espacios de coordinación y cooperación y dar contenido a la idea de competencias concurrentes en el ámbito de las políticas con fuerte impacto territorial. En España prevalece la cultura política de la competición frente a la de cooperación.

A contrario sensu, idéntico argumento puede formularse con relación a la tentación de las comunidades autónomas de imaginar e impulsar políticas con incidencia territorial sin contar con la capacidad de influencia de la AGE o de ceder a impulsos de precisa delimitación o blindaje de competencias. En algún caso, puede ser comprensible y obedece a reacciones derivadas de la experiencia de más de tres décadas en las que la AGE ha intentado desbordar su ámbito competencial desvirtuando el principio de autonomía política, como tantas veces ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional. Pero tampoco es una posición realista ni favorece los principios de eficacia y coherencia (Romero, 2009).

Por otra parte, también se perciben demasiados signos de bloqueo, profusión normativa en materia de política territorial que ha añadido confusión, o de fragmentación institucional. Donde más se ha avanzado ha sido en el impulso de planes sectoriales a escala regional y en la coordinación por parte de las comunidades autónomas de los planes de ordenación de base municipal. Algunos estatutos de autonomía habilitan incluso a las comunidades autónomas a aprobar leyes de coordinación con las diputaciones provinciales. En ambos casos, la excelente factura técnica, la calidad de las propuestas elaboradas y la voluntad de impregnar los documentos de nuevas visiones, en materia de ordenación territorial, urbanística y de protección del paisaje, son evidentes. No obstante, recuérdese que, pese a disponer de esos instrumentos, hemos asistido durante la década de la burbuja especulativa inmobiliaria a la mayor etapa de desgobierno y expolio territorial de la etapa democrática.

En síntesis, en materia de buen gobierno del territorio o gobernanza territorial multinivel en España sigue existiendo mucha distancia entre retórica y realidad. La producción normativa y la aprobación formal de instrumentos, planes y estrategias para el buen gobierno territorial, impulsados por el Parlamento español y el Gobierno central, así como por parlamentos y gobiernos regionales y locales en España, son ciertamente impresionantes. En teoría, disponemos de uno de los dispositivos normativos más completos de la Unión Europea. En la práctica, España ha eludido o se ha alejado de las directrices que, desde hace tiempo, se sugieren en consejos europeos y en otras instancias comunitarias en materia de buen gobierno, coherencia y cohesión territorial.

Los déficits de gobernanza territorial en España son importantes, vienen de lejos, restan eficacia a la formulación de políticas y hasta la fecha han perjudicado de manera muy importante a la Comunitat Valenciana en ámbitos estratégicos como la planificación de infraestructuras de transportes, la gestión integrada del litoral, las políticas para las grandes ciudades, la movilidad sostenible y la lucha contra los efectos del cambio climático.

Cuestiones bien conocidas, reiteradas durante décadas desde ámbitos académicos sin encontrar demasiado eco en el ámbito de la formulación de políticas públicas (Romero, 2005, 2009 y 2017; Barragán, 2012; Boira, 2017; Serrano, 2017). Por lo tanto, es en el terreno de la política donde hace tiempo que está el problema y la solución. Son los actores políticos los que han de impulsar y dar contenido a los principios de coordinación y cooperación en el ámbito de relaciones entre la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana. Y aunque hasta ahora el balance es muy pobre, desde la Comunitat Valenciana se ha de seguir reivindicando un mejor funcionamiento de los mecanismos de coordinación en clave federal a distintos niveles. España es un Estado muy descentralizado, en efecto, pero carece de estructura, cultura y voluntad federales. Las comunidades autónomas son Estado y no siempre se entiende adecuadamente. Es necesaria una reforma constitucional en clave federal.

5.2 Gobierno y gobernanza territorial en la escala autonómica

Mientras se producen amplios consensos que hagan posible esa reforma constitucional, tan necesaria como improbable, la Comunitat Valenciana debe apostar por una mejor coordinación con el Gobierno central, hasta donde sea posible, y seguir impulsando aquellas iniciativas que son viables con la actual distribución competencial. Las comunidades autónomas disponen de amplísimas, aunque no exclusivas, competencias para dar contenido a muchos de los principios y directrices que la Unión Europea ha establecido como marcos orientadores para el buen gobierno, la buena gobernanza y la mejora en la cohesión territorial. La actual geografía del poder político ofrece amplias posibilidades en España para que la Comunitat Valenciana pueda mejorar la coherencia territorial de las políticas en la escala regional y subregional y embridar la capacidad de influencia e impacto territorial en manos de los gobiernos locales. En consecuencia, en la escala regional deben impulsarse todos los mecanismos disponibles para dar contenido a los principios de coordinación, cooperación, coherencia y eficiencia en el diseño de políticas públicas con impacto territorial. La propia jurisprudencia constitucional habilita para avanzar en un amplio abanico de políticas y para desarrollar una agenda propia, si existe voluntad para ello. Las experiencias de Catalunya en alguna etapa (Nel·lo, 2012) o del País Vasco muestran que es posible impulsar iniciativas propias y diferenciadas y que queda mucho por hacer en materia de buen gobierno y de gobernanza territorial en el horizonte 2030, a la vista de los modestos progresos alcanzados.

Hasta ahora se ha demostrado una gran actividad normativa y de formulación de planes sectoriales, incorporando formalmente valores y directrices comunitarias relacionadas con la nueva cultura y el gobierno del territorio. De esta gran producción normativa y de documentos, cabe destacar lo siguiente: algunas medidas e instrumentos apenas han superado la fase de estudio/diagnóstico o de documento de bases. Muchas han sido publicitadas y nunca desarrolladas o aplicadas. Otras normas han estado sujetas a continuas y periódicas revisiones. Existe una gran variedad entre instrumentos de ámbito regional que solamente tienen carácter informativo o indicativo, y son escasos los que tienen carácter vinculante. En general, han llegado tarde para haber podido evitar procesos como los que provocó la burbuja especulativa inmobiliaria. Finalmente, ha habido ámbitos fundamentales, como el gobierno de las áreas metropolitanas, en los que hasta 2016 no ha habido voluntad alguna de impulsar nuevas formas de gobierno del territorio similares a las que desde hace tiempo existen en países de nuestro entorno. Es decir, se ha asumido la retórica de la gobernanza territorial pero no se ha avanzado suficiente en materia de buen gobierno del territorio.

Si no se han producido avances en materia de buen gobierno del territorio, se ha debido en gran medida a la falta de voluntad política para impulsarlos desde la escala regional, aunque en este caso también se haya incorporado a los documentos toda la retórica sobre la gobernanza y el desarrollo sostenible.

La Comunitat Valenciana ha seguido durante más de dos décadas los pasos de la mayoría de comunidades autónomas españolas. Mientras que en unos pocos casos se han producido avances significativos en favor de una mayor coherencia y desarrollo territorial sostenible, en la mayoría no ha sido más que pura formalidad. Por lo general, la publicidad de normas, estrategias y directrices no se ha acompañado de la voluntad política imprescindible para desarrollarlas y solamente en algunos ejemplos esa voluntad política es manifiesta. En el primer supuesto, las dinámicas territoriales han evolucionado sin guardar relación alguna con los principios y orientaciones que muchas de esas directrices y planes supuestamente perseguían. A ello se suma la utilización de figuras específicas al margen del planeamiento que han contribuido, aún más, a desvirtuar y eludir las figuras tradicionales de planeamiento. Por el contrario, cuando desde la escala regional ha existido una clara voluntad política de trasladar principios de buen gobierno y de coherencia territorial, los progresos han sido apreciables. La Comunitat Valenciana ha sido un destacado ejemplo de comunidad autónoma que, a la vez que desplegaba una gran profusión normativa en favor de la ordenación del territorio, asistía al mayor periodo de saqueo y desgobierno territorial de nuestra historia reciente.

5.3 El gobierno del territorio en las regiones urbanas y metropolitanas

Los procesos ocurridos en España no son diferentes, pero no se han desarrollado hasta el momento mecanismos de buen gobierno capaces de abordar de forma satisfactoria los evidentes desajustes existentes entre estructuras administrativas pensadas para resolver problemas del siglo XIX y las dinámicas territoriales de la segunda década del siglo XXI. Con la excepción del área metropolitana de Barcelona, la experiencia de Vigo y algunos planes territoriales metropolitanos, como el anunciado en 2016 por el Gobierno regional de la Comunitat Valenciana, el caso español constituye una excepción en el conjunto de países de nuestro entorno. Los ejemplos cercanos de Alemania, Francia, Reino Unido o Italia son buena muestra de la variedad de iniciativas recientes impulsadas al respecto (Hildenbrand, 2017). Por el contrario, las dificultades para impulsar planes territoriales coherentes a escala metropolitana, o promover proyectos conjuntos, los desencuentros institucionales y la fragmentación administrativa prevalecen en España sobre la todavía escasa relación de buenas prácticas.

Apenas disponemos de algunos ejemplos de iniciativas de cooperación metropolitana que vayan más allá de la gestión mancomunada de algunos servicios básicos y de algunas propuestas de ordenación en algunas ciudades centrales y su área inmediata de influencia, pero en materia de ordenación y gestión del territorio no ha sido posible superar el modelo tradicional de base municipal salvo en muy contadas ocasiones. No se dispone de indicadores fiables a escala metropolitana; tampoco de marco jurídico adecuado. Pero sobre todo no existe tradición ni cultura política de cooperación, y esta circunstancia es probablemente el mayor impedimento para favorecer experiencias de gobernanza democrática. Por razones muy diversas, con las excepciones antes señaladas, ninguno de los tres factores necesarios para favorecer la gobernanza metropolitana (voluntad de cooperación de los actores implicados, existencia de estructuras que incentiven la cooperación y capacidad de liderazgo político) ha concurrido hasta ahora en España.

No hemos contado con instrumentos adecuados de gobierno del territorio, y en esa indeterminación política y normativa los gobiernos locales (contando con la cooperación imprescindible de muchos gobiernos regionales) han desarrollado su planeamiento con desmesura y sin coherencia. Ha faltado enfoque estratégico, voluntad política e impulso de planes territoriales capaces de superar las visiones sectoriales y con capacidad para integrar las políticas en visiones más globales. El hecho de que las comunidades autónomas tuvieran en sus inicios necesidad de legitimarse políticamente ayuda a explicar, en el caso español, la inexistencia de espacio político e institucional suficiente para haber desarrollado en el pasado formas «tradicionales» de gobierno en la escala metropolitana. Pero no lo justifica.

Pero las dinámicas territoriales y los cambios sociales, económicos y tecnológicos desarrollados desde la década de los noventa, asociados a un contexto crecientemente globalizado, han evidenciado, a la par que un creciente protagonismo de las regiones urbanas y de los lugares, como ha quedado de manifiesto, una marcada necesidad de acordar estrategias compartidas en la escala adecuada y entre los actores concernidos. Y la escala más adecuada para impulsar una nueva generación de políticas públicas que implicaran avances sustanciales en el ámbito de la cohesión territorial no es la municipal. Las ciudades y las regiones metropolitanas han crecido, y pueden hacerlo aún más, como actores políticos, hasta el punto de que si prescindiésemos de la imagen de los mapas con límites municipales tradicionales, podríamos confeccionar otra cartografía más real articulada en torno a indicadores, actividades o flujos, lo que en el caso de Valencia afecta a más de 1,8 millones de habitantes.

La propia evolución política y el cambio social aconsejan, además, el predominio de los enfoques estratégicos, de los progresos apreciables en la cultura política del acuerdo y de formas de practicar una democracia más participativa en los procesos de toma de decisiones. La mejor solución no reside en la sucesiva ampliación de los ámbitos de gestión, ni en la obsesión por acotar espacios competenciales entre distintos gobiernos, ni siquiera en el establecimiento de planes sectoriales jerarquizados que operan «en cascada», sino en la capacidad de los actores estratégicos presentes en cada territorio para profundizar en los principios de lo que hemos convenido en denominar gobernanza democrática (Romero y Farinós, 2011).

El reto fundamental que se presenta para las áreas urbanas y metropolitanas en esta nueva etapa es ser capaces de reducir la brecha existente entre necesidades y nuevos valores, de una parte, y capacidades institucionales, de otra. El progreso de valores y enfoques es significativo. Más difícil resulta, sin embargo, encontrar las vías adecuadas para reforzar las capacidades de los actores y responsables públicos que faciliten progresos en materia de buen gobierno, dando contenido a competencias que son por definición «horizontales». Porque estos procesos, ya se ha dicho, son de naturaleza política y, aunque desde ámbitos académicos y profesionales puedan sugerirse formas e instrumentos para mejorar la gobernabilidad democrática, es desde la política desde donde pueden impulsarse las soluciones. De ahí que no existan fórmulas intercambiables; estas dependerán del propio contexto, la cultura política, la tradición democrática y la capacidad de liderazgo existentes. El ejemplo de Alemania demuestra a la perfección que es fundamental la creación de distintas formas de coordinación y cooperación en función de los contextos específicos existentes en cada caso (Hildenbrand, 2017).

No hay impedimento legal alguno para impulsar iniciativas políticas que tengan en cuenta la escala metropolitana. El propio bloque de constitucionalidad y las reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional facultan a las comunidades autónomas para poder impulsar este tipo de instrumentos normativos sobre la base del principio de coordinación. Sin menoscabo del respeto a la autonomía municipal, pero con capacidad de redactar normas vinculantes que establezcan la obligatoriedad de que el planeamiento municipal se adapte a las directrices básicas a escala supramunicipal e incorpore en su categorización del suelo no urbanizable de especial protección, zonas definidas con la coherencia requerida para el conjunto de las áreas periurbanas. Solamente en esa escala y con ese tipo de instrumentos se podrían abordar planes integrales de protección de espacios agrícolas periurbanos, como las huertas históricas, y desarrollar políticas metropolitanas de transporte, de depuración integral de aguas, control de vertidos, planes de modernización del regadío tradicional, iniciativas de coordinación de polígonos industriales y dotación de servicios, así como planes incentivadores de agricultura y ganadería biológica o de protección del patrimonio y los paisajes culturales, o ambiciosas iniciativas de promoción económica, como ocurre en otras áreas metropolitanas europeas. Por otra parte, planes territoriales a escala subregional son igualmente imprescindibles para ir dando coherencia territorial a políticas sectoriales y a planes municipales de ordenación urbana, para incorporar valores y visiones inspiradas en una nueva cultura del territorio.

La experiencia reciente indica que no parece aconsejable apostar por la creación futura de nuevas figuras político-administrativas de gobierno (rígidas y acotadas por definición) en la escala metropolitana para gobernar, impulsar, encauzar o conciliar procesos cambiantes cuya delimitación resulta difícil, si no imposible. En el actual contexto global, los territorios han de encontrar acomodo, encaje propio. Instalados en una nueva etapa relacionada con una nueva generación de políticas públicas (iniciativas estratégicas, promoción económica, gestión prudente del territorio, reducción de la exclusión social), las soluciones organizativas «tradicionales», centradas en la provisión más eficiente de gestión de residuos, transporte, ciclo del agua y, en su caso, planificación urbanística, también han quedado obsoletas o son insuficientes.

Si bien no se considera necesario un nuevo nivel de la administración, el gobierno del territorio en las áreas metropolitanas precisa del impulso de planes territoriales que con carácter vinculante establezcan directrices que deban incorporar en su planeamiento tanto los planes municipales afectados como los planes sectoriales, regionales o estatales, con incidencia territorial. Una posibilidad que en España es competencia de parlamentos y gobiernos regionales. Su desarrollo dependerá de que puedan darse nuevas condiciones que, sin duda, vendrán determinadas por: a) la profundidad con que se produzcan cambios relevantes en el ámbito de la cultura de la cooperación; b) la existencia de incentivos que favorezcan o propicien formas flexibles y voluntarias de cooperación, tanto en el nivel del Gobierno central - Gobierno regional como en la escala regional-local; c) la existencia de liderazgos políticos de los actores principales, en especial desde la escala regional, para inducir e incentivar formas flexibles y voluntarias de cooperación multinivel y de partenariado, y d) la capacidad para proponer proyectos movilizadores de escala metropolitana.

El cambio de ciclo político ocurrido en la Comunitat Valenciana en mayo de 2015 puede ser una oportunidad para dar un impulso a nuevas formas de gobernanza metropolitana. No solo existe un nuevo gobierno regional de coalición de izquierdas que ha expresado su voluntad de dar impulso a formas de gobernanza metropolitana, sino que casi la totalidad de los gobiernos locales están integrados por nuevos gobiernos de coalición entre los propios partidos que dan soporte al Gobierno regional. No hay por tanto excusa ni dificultad para no impulsar iniciativas políticas que tengan en cuenta la realidad y la escala metropolitanas. El punto de partida no puede ser más precario e insuficiente: una ley regional de 2001 que regula las áreas metro-politanas que no se ha desarrollado hasta ahora, la existencia de tres empresas sectoriales (EMTRE, EMSHI y ETM) que gestionan agua, residuos y trasporte para municipios del área metropolitana, un espacio periurbano de huerta tradicional sin mecanismos efectivos de gestión sostenible, ausencia de experiencias de cooperación entre municipios e inexistencia de una cierta conciencia metropolitana. La aprobación de planes sectoriales con incidencia en las áreas metropolitanas de la comunidad es una buena noticia. También lo es el Plan de Acción territorial de la Huerta de Valencia o la creación de una futura Agencia de Transporte Metropolitano. No obstante, algunos expertos ya advierten de su inviabilidad y de los riesgos de apostar por enfoques sectoriales muy centrados en la ordenación física del territorio y el urbanismo, abandonando cualquier visión metropolitana que apueste por enfoques estratégicos y holísticos a partir de modelos específicos de coordinación o de gobierno metropolitano que tengan en cuenta la realidad, el papel y las capacidades de los gobiernos locales. Solo el tiempo dirá si en esta nueva etapa las regiones metropolitanas se situarán entre los ejemplos de buenas prácticas de gobernanza metropolitana.

Tabla 2.3 Comunitat Valenciana. Debilidades, retos y oportunidades

Debilidades

Excesivo grado de polarización política

Dificultades para alcanzar consensos básicos entre actores políticos relevantes en las tres esferas de gobierno

Ausencia de cultura del pacto y excesivo recurso a la judicialización de los conflictos territoriales

Retraso en el diseño y aplicación de planes territoriales vinculantes a escala regional y subregional coherentes con lo establecido en directrices y orientaciones marco comunitarias referidas a buen gobierno y cohesión territorial

Escasa tradición de cooperación, formal e informal, entre gobiernos locales y entre estos y la administración regional

Funcionamiento excesivamente descoordinado entre departamentos responsables de la gestión territorial

Fracaso en el desarrollo de formas de cooperación en regiones urbanas y metropolitanas

Escaso impulso dado a formas incentivadas de cooperación entre niveles de gobierno en la escala subregional

Escaso grado de asunción de la idea de gestión prudente del territorio y cultura territorial mayoritariamente productivista

Deficiente modelo de financiación de los gobiernos locales

Persistencia de niveles actuales de descoordinación institucional entre esferas de gobierno y entre departamentos de un mismo gobierno

Persistencia de la fragmentación institucional

Dificultad para encontrar formas superadoras del excesivo minifundismo y fragmentación institucional

Persistencia en el tiempo de formas deficientes de gobernanza territorial

El territorio ha sido el principal perjudicado en la fase expansiva del ciclo económico durante los pasados catorce años. Debiera evitarse el riesgo de que vuelva a serlo en una nueva fase de crecimiento en el futuro

Fortalezas

La calidad territorial y paisajística es una de las principales fortalezas para el futuro de la Comunitat Valenciana. Su importancia estratégica trasciende con mucho la dimensión territorial y geográfica para insertarse plenamente en el ámbito de la competitividad económica regional y urbana

Nivel aceptable de policentrismo en la escala regional

Grado aceptable de capital social

Tradición y capacidad emprendedora entre actores políticos y sociales

Tradición en la consecución de acuerdos entre algunos actores políticos, económicos y sociales

Oportunidades

Desplegar a escala regional los principios de buen gobierno del territorio

Disponer de instrumentos vinculantes de buena gobernanza territorial acordes con las directrices y objetivos comunitarios

Incorporar en la escala regional directrices y marcos orientativos comunitarios en materia de cohesión territorial

Fomentar formas de cooperación intra e interregional así como el intercambio de experiencias

Aprovechar las posibilidades que ofrece el actual marco jurídico y administrativo de la comunidad autónoma al integrar territorio, paisaje y medio ambiente

5.4 Marco institucional y gobierno del territorio

El gobierno del territorio «constituye ante todo una práctica política técnicamente asistida» (Nel·lo, 2012: 248). Por lo tanto, desde la política debe impulsarse una nueva generación de iniciativas que favorezcan el buen gobierno del territorio. La experiencia europea reciente demuestra que para gobernar territorios cada vez más complejos existe una gran capacidad para imaginar estructuras flexibles, de geometría variable, sin necesidad de crear nuevas estructuras hard de gobierno del territorio y sin menoscabar, diluir o debilitar la autoridad democrática, en especial la local.

Nuestro mayor problema no es normativo, sino de marco institucional y cultura y voluntad políticas. Existen importantes dificultades en el terreno de la coordinación y la cooperación, tal y como las ha definido el Tribunal Constitucional, pero también puede ser una oportunidad. La falta de voluntad política para dotarse de dispositivos institucionales de coordinación claros y darles contenido impide alcanzar mejores resultados. Una afirmación que puede hacerse extensiva, como hemos visto, desde el desarrollo de planes estatales con fuerte impacto territorial, hasta la gestión de parques nacionales, el gobierno de las regiones urbanas, la gestión integrada de espacios litorales, el desarrollo de planes de ordenación territorial subregionales, la cooperación interregional o el urbanismo. En todos los casos, distintas esferas de gobierno comparten competencias sobre el propio territorio, pero no siempre existe la coordinación entre ellas. En este ámbito, fundamental, se debe progresar en el futuro.

Por su parte, el mecanismo de cooperación (formal e informal), entendido como un principio conectado con la idea de voluntariedad entre actores, tampoco presenta avances significativos, aunque sí hay mayores progresos. Aquí los progresos, si se incentiva desde los poderes públicos en la escala supramunicipal/comarcal, pueden ser tan extensos como eficaces y eficientes, en campos tan diversos como la promoción económica, la ordenación del territorio, los servicios sociales o la gestión sostenible de recursos y residuos.

Una gestión democrática de la complejidad, de la existencia de gobiernos multinivel en regiones con poderes legislativos, aconseja recurrir a formas sofisticadas de gobernanza territorial, preferentemente flexibles y mediante mecanismos soft. El reciente informe del Banco Mundial, «La Gobernanza y las leyes», insiste de nuevo en la importancia de dar contenido a los principios de compromiso, coordinación y cooperación, como forma de superar o evitar riesgos de exclusión, captura y clientelismo (Banco Mundial, 2017: 2-3). Por otra parte, el gran trabajo colectivo sobre la gobernanza territorial en la Unión Europea, además de sugerir cinco dimensiones de la gobernanza territorial, presenta un completo cuestionario que permite obtener una visión general, pero homologable, del nivel de desarrollo de cada una de esas dimensiones (ESPON, 2013). En el caso de la Comunitat Valenciana, resulta aventurado asegurar que hemos entrado en una nueva etapa en la que la formulación de políticas con impacto territorial participa de una nueva cultura del territorio, y aún más difícil asegurar que se está produciendo un cambio hacia un modelo más «horizontal» en las formas de gobernanza territorial. Sería muy positivo que así fuera.

Tal vez pueda hablarse del inicio de una nueva etapa en materia de gobierno del territorio en la Comunitat Valenciana. La coincidencia en el tiempo de un conjunto de grandes tendencias de fondo, propias de las sociedades desarrolladas, junto al debate social sobre las negativas consecuencias, económicas, sociales, culturales y políticas del desgobierno territorial, podrían contribuir a mejorar nuestra calidad institucional y afianzar el proceso de maduración de contextos culturales, condición necesaria para que las normas demuestren toda su eficacia y coherencia. La emergencia de nuevos actores políticos en las escalas regional y local, la demanda creciente de más democracia y mayor participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, los efectos visibles del cambio climático, la emergencia de nuevos valores ambientales y el «retorno» al paisaje y a los territorios rurales, van creando condiciones más propicias para evitar actuaciones insostenibles y para que directivas, recomendaciones europeas y legislación y normativa de les Corts Valencianes se vayan afianzando.

Tabla 2.4 Comunitat Valenciana 2030. Agenda territorial

1. Recuperar la cultura política del acuerdo. La buena gobernanza territorial descansa, básicamente, sobre los principios de coordinación y cooperación. En consecuencia, sus progresos quedan dificultados en la medida en la que no exista voluntad de acuerdo entre los actores políticos y entre éstos y los actores económicos y sociales

2. Mejorar la coordinación y cooperación entre el gobierno regional y la Administración General del Estado es esencial para favorecer escenarios de cooperación mediante el impulso de figuras mixtas con participación de distintas esferas de gobierno. Por ejemplo, la figura de los consorcios, aún poco desarrollada en la Comunitat Valenciana, ha demostrado su eficacia en otras comunidades autónomas y ya se dispone de un buen catálogo de buenas prácticas en diversos campos de actuación posibles: competitividad y promoción económica, mejora de la cohesión social, gestión coherente del territorio en escalas supramunicipales. Del mismo modo, esa figura, u otras análogas, han resultado eficaces para favorecer la cooperación con gobiernos locales.

3. Crear mecanismos técnicos de apoyo a los gobiernos locales para reforzar y coadyuvar la labor desarrollada desde otras instituciones como las diputaciones provinciales o la FVMP. Los gobiernos locales, en especial los de menor tamaño pero también una extensa red de ciudades intermedias, carecen de la capacidad necesaria para poder acometer iniciativas, planes, programas y proyectos a escala local y supramunicipal. Ello hace improductivos muchos esfuerzos, hace perder oportunidades y dificulta la cooperación.

4. Propiciar un consenso básico sobre modelo territorial a escala regional (2030) entre los actores políticos, económicos y sociales concernidos. El enfoque estratégico no puede quedar eliminado de la práctica política. Un modelo territorial que no dependa del ciclo político y que sea capaz de orientar y vincular la planificación territorial de escala subregional y sectorial. Con este enfoque podrían superarse algunas de las debilidades que contiene la propia ley 4/2004, de Ordenación del Territorio, al hacer prevalecer la ordenación subregional (planes de acción territorial) sobre la propia estrategia territorial regional.

5. Para poder compartir estrategias territoriales es imprescindible partir de un entendimiento compartido de la realidad territorial existente, que permita establecer acuerdos sobre la imagen futura pero también sobre el papel que cada actor debe desempeñar en el proceso. En este sentido sería aconsejable la creación de un Observatorio Territorial y un completo sistema de indicadores con información a escala municipal.

6. Mejorar los sistemas de información a los ciudadanos e incentivar diversas formas de participación, en especial en la escala local. En este sentido parece aconsejable reforzar el proceso de participación derivado de las obligaciones y compromisos asumidos por España tanto en los procesos asociados a evaluación ambiental estratégica, como a los compromisos relativos al libre acceso a la información territorial y ambiental. En estos casos, es de especial relevancia desarrollar uno de los principios fundamentales de la buena gobernanza, como es el de apertura y transparencia. Ello posibilitaría una participación más activa.

7. Establecer mecanismos e instrumentos que con carácter vinculante permitan ejercer y dar contenido al principio de coordinación (que implica reconocimiento y ejercicio del principio de jerarquía) desde la escala regional, tal y como ha sido entendido por el Tribunal Constitucional. Al tiempo, incentivar fórmulas flexibles y participadas de cooperación en la escala local y subregional en los tres ámbitos relevantes: a)promoción económica; b) cohesión social; c) sostenibilidad ambiental. Mediante figuras flexibles y variadas: mancomunidades, consorcios y cooperación intermunicipal en torno a proyectos concretos.

8. Impulsar formas de buen gobierno en la escala metropolitana. Las regiones urbanas y metropolitanas resultan elementos clave del desarrollo territorial a escala regional. Abordar la gestión desde la escala metropolitana resulta imprescindible y deviene en elemento estratégico tal y como demuestra la evolución reciente en el contexto nacional e internacional. Para ello, resulta aconsejable establecer mecanismos flexibles de ordenación en la escala metropolitana a partir de la experiencia de buenas prácticas en este campo existente en Europa.

9. Articular instrumentos que permitan dar coherencia a las políticas con impacto territorial. Este objetivo puede ser conseguido mediante diferentes fórmulas con distinto grado de exigencia: foros o protocolos que sirvan para coordinar acciones de diferentes departamentos; establecimiento de una unidad de coordinación dependiente del más alto nivel de responsabilidad de gobierno; coordinación de la acción de gobierno a partir de la identificación de una serie de temas u objetivos estratégicos definidos en la propia Estrategia Territorial Valenciana.

10. Prestar especial atención a los impactos derivados del cambio climático y acordar estrategias de adaptación en todos aquellos aspectos relacionados con agua, territorio, bosques, erosión e incendios forestales.

¹ A título de curiosidad, en 1981 el centro medio ponderado de la población valenciana se situaba en las coordenadas geográficas 39^o 9’ 5’’ W y 0^o 25’ 34’’ W (un punto que se encuentra en el casco urbano de Alzira), mientras que en 2016 se ha desplazado ligeramente unos 6,6 kilómetros hacia el SE, hasta las coordenadas 39^o 5’ 22’’ W y 0^o 25’ 20’’.

² Se consideran solo los primeros 500 metros de litoral.

³ Se consideran áreas urbanas integradas (AUI) las caracterizadas por la continuidad del espacio urbanizado residencial, comercial e industrial, siendo continuos aquellos que distan menos de 1 km, en el caso de los usos residenciales, y menos de 2 km cuando hay abundancia de espacios intersticiales residenciales, comerciales y/o industriales. Siguiendo la metodología planteada en el documento mencionado (Conselleria d’Obres Públiques, 1995: 6 y 233), se han excluido específicamente los espacios litorales considerados de segunda residencia.

⁴ La categoría funcional de un centro urbano se mide mediante el número y categoría de funciones con proyección territorial que se ubican en él. En este caso, se han considerado nueve tipos de equipamientos supramunicipales urbanos (educativos, sanitarios, sociales, culturales, deportivos, ambientales, económicos, de espacios libres y turísticos), que agrupan un total de 46 equipamientos concretos, principalmente de carácter público, dirigidos en principio a un mercado supralocal (Salom, 2008).

⁵ Los cambios iniciados con el Decreto 137/84, sobre Estructuras Básicas de Salud y desarrollados por la Ley 14/86 General de Sanidad, el Real Decreto 1612/87 de 27 de noviembre y la Ley 8/1987, de 4 de diciembre, que supone la creación del Servicio Valenciano de Salud, establecen una concepción integral de los servicios sanitarios que ubica el núcleo principal del sistema en la atención primaria y su marco territorial, la zona de salud. El desarrollo del nuevo modelo asistencial en la Comunitat Valenciana ha favorecido la creación de nuevos centros de salud en municipios relativamente pequeños (10.193 habitantes de media; aunque casi la mitad de los nuevos centros de salud se ubican en municipios de menos de 5.000 habitantes) y en áreas que estaban infradotadas de equipamientos públicos.

⁶ La Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación del Sistema Educativo, supuso la reestructuración e introdujo innovaciones importantes en el sistema establecido por la Ley General de Educación de 1970. Los cambios más destacables, a efectos de la planificación de los equipamientos, son la ampliación del tramo de la educación obligatoria hasta los 16 años y la adscripción de esta enseñanza secundaria obligatoria a los centros de enseñanza secundaria. Esto exigió la adaptación del sistema de centros a las nuevas condiciones y, en la mayor parte de los casos, la creación o ampliación de los centros existentes.

⁷ Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao y Sevilla.

⁸ El cálculo de la conectividad indirecta se realiza aplicando ciertas limitaciones horarias con relación a los transbordos y a la duración completa del viaje.