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Políticas en tiempos difíciles2

La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) publicó en abril pasado el documento “Inclusión con responsabilidad social. Una nueva generación de políticas de educación superior”. Es un esfuerzo de balance y de propuestas de políticas para los próximos años, cuyo núcleo central es un decálogo de temas estratégicos que van desde un nuevo diseño institucional para la gestión y la coordinación de la educación superior, al reforzamiento de la seguridad en los campus universitarios, pasando por temas como el de la cobertura, la vinculación, la internacionalización o el financiamiento de la educación superior.

Se trata de una propuesta ambiciosa para reformar el paradigma de las políticas públicas de educación superior que ha dominado los últimos 20 años, reconociendo sus logros, pero también sus déficits y zonas de incertidumbre. Como todo documento público, es un pronunciamiento que invita a la reflexión y al debate, un texto no académico y sí político en el sentido estricto del término, es decir, un escrito que trata de influir en la toma de decisiones públicas para los próximos años, y en particular para el sexenio que comienza el 1 de diciembre.

Arquitectos, políticos e instituciones

La afirmación central del documento es la necesidad de construir una “nueva arquitectura institucional”, que proporcione una “visión de estado” para la educación superior. De ahí se desprende la idea de que una nueva generación de políticas implica transitar de políticas gubernamentales a verdaderas “políticas de estado” como estrategia de acción pública para este campo.

Habría que señalar, en principio, que “políticas de estado” es un concepto problemático. Primero, porque supone que el Estado puede hacerlo (casi) todo, que todo es cuestión de voluntad política. Segundo, porque supone que esas políticas pueden ser transexenales, no anuales o sexenales. Tercero, porque supone que los poderes estatales (legislativo, ejecutivo y judicial) y los niveles de la autoridad del Estado (federal, estatales y municipales) pueden ser capaces de ponerse de acuerdo para impulsar políticas comunes, coherentes y básicamente armónicas.

El Estado mexicano no funciona bajo estos supuestos. En realidad, opera bajo un esquema de federalismo teórico y centralismo práctico, en el que los ejecutivos federales (priistas o panistas) impulsan políticas que van más allá de los límites sexenales convencionales, aunque no sean compartidas por los otros poderes o por las otras instancias de autoridad. La política económica, o la política educativa, por ejemplo, son casos que muestran claramente cómo existen políticas públicas que trascienden los límites temporales sin ser “políticas de estado”, a pesar de que sus efectos sean contradictorios, paradójicos o perversos, como lo muestra el prolongado estancamiento de la economía mexicana desde hace tres décadas, o la baja cobertura y calidad incierta de la educación desde hace más o menos el mismo tiempo.

En estas circunstancias, ¿qué significa la “nueva arquitectura” que propone ANUIES? En términos teóricos no es claro, pero en términos prácticos hay básicamente tres cosas:

a. Reorganizar agencias federales de educación superior y ciencia y tecnología, creando la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SESCTI).

b. Cambios legislativos y normativos constitucionales que favorezcan la coordinación de estas actividades, tanto a nivel de las instituciones como en términos constitucionales.

c. En el ámbito de las entidades federativas, se propone “fortalecer” las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (COEPES) y los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología (Coecyt).

“Nueva arquitectura” supone que el entramado institucional de la educación superior mexicana actual es inadecuado para el impulso a una nueva generación o ciclo de políticas. Para decirlo en fórmula cruda: para crear nuevas políticas requerimos de un nuevo diseño institucional. Y ello implica, se supone, una nueva normatividad constitucional, una nueva agencia federal, y nuevas relaciones con los gobiernos estatales. La sonoridad de la frase “políticas de estado” requiere, sin embargo, un breve recuento de lo ocurrido con la relación entre las políticas y las instituciones que hemos observado en los últimos años en la educación terciaria del país, para poner en perspectiva la propuesta de ANUIES.

1990-2012: ¿el fin de un ciclo?

Como se sabe, la SEP inició en 1989 una reorganización interna para incorporar a la educación superior e investigación científica a su estructura organizacional. Soplaban fuerte los aires de la modernización educativa que impulsaba el gobierno salinista. Así, se creó la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) como una agencia federal dedicada específicamente a coordinar las tareas públicas en esos ámbitos. Antes se había creado el Conacyt, en 1970, como instancia promotora del desarrollo científico y tecnológico, y en 1984 se creó el Sistema Nacional de Investigadores, como un mecanismo contingente para paliar la crisis salarial de los científicos mexicanos y tratar de disminuir la fuga de cerebros.

También, antes de la invención de la SESIC, en 1978, se había expedido la Ley para la Coordinación de la Educación Superior (LCES), con el propósito justamente de organizar, coordinar y planear mejor el sistema nacional de educación superior. Por esos mismos años la ANUIES y la SEP deciden la creación del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (Sinappes), un ambicioso esfuerzo que traduciría, teóricamente, los mandatos de la LCES en estructura operativa, estable y eficaz, que funcionaría en los ámbitos federal, regional, estatal e institucional, con la creación de comisiones y unidades de planeación en esos niveles, desde “arriba” hasta “abajo”. La crisis financiera de los ochenta convirtió en ilusión los buenos deseos gubernamentales. Años después, a principios de los años noventa, las políticas de modernización llegaron a la educación superior y se crean nuevos programas, agencias, organismos e instrumentos para tratar de coordinar las acciones públicas e institucionales en el campo de la educación superior. Son los años de creación de la Comisión Nacional de Evaluación, que posteriormente daría origen al Centro Nacional de Evaluación (Ceneval). Se crearon programas de estímulos al personal académico de un claro corte compensatorio. Se puso en operación el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (Fomes), como un programa de financiamiento condicional y diferenciado a las universidades públicas, que posteriormente se transformaría en el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), de los federales, el programa más ambicioso y duradero hacia la educación superior.

Los efectos de esta “vieja” arquitectura institucional en la integración y mejoramiento del sistema de educación superior han sido vagos e imprecisos. Hoy tenemos un panorama de claroscuros, poblado de algunos logros, muchos déficits y grandes zonas de incertidumbre, que configuran una buena colección de paradojas y sinsentidos antisistémicos. Experimentamos un lento crecimiento de la cobertura educativa a pesar de la considerable expansión de la matrícula y la proliferación de instituciones y establecimientos de educación superior, públicos y privados. Las tasas de rechazo en el acceso a la educación superior son directamente proporcionales a la expansión de un mercado privado subregulado, de calidad dudosa, donde la autoridad educativa es sólo parte del paisaje. Se ha incrementado el papel proveedor y supervisor de las políticas federales, debilitando la autonomía de las universidades públicas, pero incrementando el papel y peso de los ejecutivos estatales. El financiamiento público es irregular, incierto y condicionado, y las labores de investigación y docencia se desarrollan en entornos institucionales donde el envejecimiento acelerado de la planta académica amenaza la sustentabilidad del desarrollo científico y de la enseñanza.

En estas condiciones, una nueva arquitectura para la educación superior implica, más que crear una nueva institucionalidad que de manera potencial se traduzca en una mayor burocratización, en “pensar institucionalmente”, es decir, mejorar la gestión, las capacidades de coordinación y los compromisos de los actores estratégicos de la educación superior. Y eso significa crear nuevas bases para la confianza en la autonomía de las instituciones universitarias públicas, en las que las políticas públicas favorezcan la construcción de relaciones de confianza y reciprocidad entre autoridades y comunidades universitarias. Muchos años de abandono están detrás del deterioro y la degradación del sentido institucional de la educación superior, ese que tiene que ver con el compromiso con el desarrollo académico, con el buen mantenimiento de las instalaciones, con el correcto funcionamiento administrativo de las universidades. La competencia entre los individuos por los estímulos académicos, la conquista de posiciones de dirección y burocráticas que compensen los pobres salarios base de los profesores e investigadores, las dificultades de alcanzar edades de jubilación en condiciones dignas, han erosionado las bases mismas de la confianza institucional.

En el umbral de la alternancia política mexicana, en la cual un nuevo gobierno y un viejo partido representan el retorno de un oficialismo que se anuncia a sí mismo como diferente al que solía ser, la propuesta de ANUIES puede ser un buen insumo para que los arquitectos, políticos e ingenieros de la educación superior (y los indispensables supervisores, plomeros y albañiles que se necesitan), discutan y decidan sobre qué tipo de políticas y qué tipo de estatalidad es necesaria para cambiar un paradigma de políticas federales que, más que en estado crítico, parece envejecido y agotado, caminando en círculos sobre sus propios pasos, generando prácticas de simulación, de irrelevancia y desinterés por los asuntos torales de la educación superior mexicana.

2 Campus Milenio, 27 de septiembre de 2012.