Читать книгу Партии и выборы в России 2008–2022. История заката - Аркадий Любарев, Александр Кынев - Страница 11

Среди тезисов, озвученных в Посланиях 2008–2010 годов, были и предложения, касающиеся избирательных систем и правил распределения мандатов.

Вот выдержки из Послания-2008: «Почти 5 миллионов человек, 5 миллионов наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, и просто пришли на выборы. Это несправедливо. И должно быть исправлено. При этом пока не считаю необходимым снижать барьер прохождения в Государственную думу, установленный законом для депутатов. Таким образом, мое первое предложение – дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Считаю, что партии, получившие от 5 до 7 % голосов, могли бы рассчитывать гарантированно на 1–2 депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий – то, чем мы с вами занимались последние годы, партий, которые составляют каркас национальной политической модели. А с другой – дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей».

В соответствии с этим предложением был принят Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ. Этот закон установил, что партия, набравшая на выборах в Государственную думу от 5 до 6 % голосов, получает один мандат, а партия, набравшая от 6 до 7 % – два мандата. Этим партиям предоставлено большинство прав, которые имеют партии, допущенные к распределению мандатов в Государственной думе, в частности они освобождены от сбора подписей, имели привилегии при формировании избирательных комиссий.

В литературе мандаты, передаваемые партиям, получившим более 5 %, но менее заградительного барьера, получили шутливые названия «утешительных» мандатов или «приставных стульчиков». Ряд юристов-конституционалистов подвергли данную идею резкой критике[16]. Отмечалось, в частности, что снижение заградительного барьера потребовало бы очень незначительной правки избирательного законодательства. Достаточно было лишь изменить цифру 7 на 5 (или иную) в трех частях одной статьи Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы…». Реализация же президентского тезиса потребовала разработки довольно подробного закона, который внес большие изменения в пять федеральных законов.

Если же обсуждать предложение по существу, то следует иметь в виду, что один из наиболее весомых аргументов в пользу заградительного барьера состоит в том, что он обеспечивает образование в парламенте работоспособных фракций. И с этой точки зрения обсуждаемая новелла не выдерживала критики. Снижение барьера до 5 % позволило бы партиям, получившим 5–7 %, образовать фракции численностью около 30 депутатов, что вполне достаточно для полноценной работы в Думе. А вместо этого им «обеспечили представительство» одним или двумя депутатами, которые не смогли бы работать как полноценная фракция. Нетрудно было понять, что истинная причина сочинения столь сложной конструкции вместо простого снижения барьера скрывалась в том, чтобы создать видимость повышения представительности Думы, но чтобы при этом партия власти потеряла не более одного-двух мандатов[17].

Другим аргументом в пользу заградительного барьера является то, что он предотвращает чрезмерное дробление депутатского корпуса на фракции. Но и он тогда не мог действовать, так как число партий в это время снизилось до семи.

Данное положение действовало только на выборах в Государственную думу 2011 года, на которых оно не сыграло никакой роли: ни одна из партий не получила результат между 5 и 7 %. А затем барьер был все же снижен до 5 %.

В региональном законодательстве в этот период продолжался процесс повышения заградительного барьера до 7 %, и Послание-2008 этот процесс не остановило[18]. Но в Послании-2009 президент продолжил данную тему: «Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации».

В соответствии с этим предложением был принят Федеральный закон от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ. Он установил, что, если законом субъекта РФ предусмотрен заградительный барьер выше 5 %, списку кандидатов, получившему не менее 5 %, но менее, чем заградительный барьер, должен передаваться один мандат. Выдвинувшая такой список политическая партия получает те же права при формировании избирательных комиссий, что и партии, списки которых преодолели заградительный барьер на выборах законодательного органа государственной власти данного субъекта РФ. Было установлено также, что список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата.

В отличие от ситуации на выборах в Государственную думу, для региональных выборов норма об «утешительных мандатах» определенную роль сыграла. В период 2010–2013 годов на этих выборах данная норма применялась в шестнадцати кампаниях. При этом в восьми результат распределения мандатов оказался точно таким же, каким бы он был, если бы вместо этой сложной конструкции применялся просто 5-процентный барьер (поскольку на региональных выборах распределяется небольшое число мандатов, там партии, преодолевшие 5-процентный барьер, часто получают только один мандат). В других восьми кампаниях результат оказался иным. Причем в семи случаях «Единая Россия» оказалась в выигрыше, но в одном случае (Белгородская область) – в проигрыше[19].

В Послании-2009 было также сказано: «В этом году ведется межпартийная дискуссия о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Эту идею, кстати, высказывали и представители правящей партии, и представители оппозиционных партий. Общее мнение пока не выработано. Предлагаю начать его вырабатывать. Обсуждение этого вопроса должно быть продолжено, и по итогам этого обсуждения я приму решение».

Дискуссия по этому вопросу действительно велась, хотя и не очень активно. И в Послании от 30 ноября 2010 года уже содержалось конкретное предложение: «Я предлагаю сделать обязательным использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек». Это предложение было реализовано Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ; в нем также было установлено, что заградительный барьер на муниципальных выборах не может быть больше 5 %.

Перед самым началом избирательной кампании 2011 года (в ходе которой избирались не только Государственная дума, но и 27 региональных парламентов) по инициативе президента был принят Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 263‐ФЗ, который установил единый порядок замещения вакантных мандатов депутатов, избранных в составе списка кандидатов. При этом региональным законодателям прямо предоставлено право разрешать политической партии представлять для замещения вакантного мандата кандидата вне ранее установленной очередности (ранее такое право действовало «по умолчанию»).

Наконец, уже после начала кампании-2011 также по инициативе президента был принят Федеральный закон от 20 октября 2011 года № 287-ФЗ, снизивший заградительный барьер на выборах в Государственную думу до 5 %. Новелла уже не могла действовать на выборах-2011, а для выборов следующего созыва позже был принят новый закон (где 5-процентный барьер был сохранен). Таким образом, закон этот имел лишь символическое значение и означал признание чрезмерности 7-процентного барьера, который тем не менее сохранился для выборов 2011 года. Одновременно из избирательного законодательства удалялась сложная конструкция, введенная ранее для партий, получивших на выборах депутатов Государственной думы от 5 до 7 % голосов.