Читать книгу Партии и выборы в России 2008–2022. История заката - Аркадий Любарев, Александр Кынев - Страница 17

Начиная с 2005 года и примерно до 2011 года главной тенденцией на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований стало постепенное внедрение смешанной и полностью пропорциональной избирательной системы.

Ранее во всех регионах, за исключением Красноярского края, на муниципальных выборах применялась только мажоритарная система – либо с одномандатными, либо с многомандатными округами. Это было обусловлено двумя обстоятельствами. С одной стороны, сами муниципальные образования не выражали желания внедрять у себя выборы по партийным спискам – в том числе и ввиду слабого развития партийных структур на муниципальном уровне (исторически в органах юстиции регистрировались только региональные отделения большинства партий, то есть для участия в местных выборах требовались действия региональных партийных организаций). С другой стороны, выбор избирательной системы муниципальными образованиями ограничивался региональным законом, и в подавляющем большинстве регионов закон субъекта РФ, регулирующий выборы депутатов представительных органов муниципальных образований, не предусматривал возможности использования пропорциональной системы. Более того, в ряде субъектов РФ региональные законодатели не предусматривали возможности использования на муниципальных выборах многомандатных округов[46].

Исключением, как отмечено выше, был Красноярский край, где в 1996–1997 годах в шестнадцати муниципальных образованиях (городах краевого подчинения) прошли выборы по смешанной системе. В следующем цикле (2000–2001) в семи муниципальных образованиях от этой системы отказались. В 2004–2005 годах выборы по смешанной системе прошли в крае в одиннадцати муниципальных образованиях[47]. В октябре 2004 года появилось второе исключение – выборы по смешанной системе прошли в муниципальном образовании «Город Краснокаменск и Краснокаменский район» Читинской области.

Перелом произошел в 2005 году. Частично он связан с Федеральным законом от 21 июля 2005 года, который провозгласил, что законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Но в большей степени это связано с переводом выборов в Государственную думу на полностью пропорциональную систему (соответствующий закон также был принят в 2005 году), что породило «моду» на избирательные системы с партийными списками.

Осенью 2005 года выборы по смешанной системе прошли в 39 муниципальных образованиях пяти регионов (Волгоградская, Нижегородская, Сахалинская, Томская, Тульская области), а в городе Волжский Волгоградской области муниципальные выборы впервые прошли полностью по пропорциональной системе[48].

Всего, по данным ЦИК РФ на 1 января 2009 года, выборы по смешанной системе прошли в 293 муниципальных образованиях (в том числе в 101 сельском поселении, 45 городских поселениях, 105 муниципальных районах и 42 городских округах), а по полностью пропорциональной системе – в 60 муниципальных образованиях (в том числе в 19 сельских поселениях, 2 городских поселениях, 14 муниципальных районах и 25 городских округах)[49]. В абсолютной точности этих данных у нас есть основания сомневаться. Тем не менее они достаточно показательны. По этим данным, смешанная система применялась в 25 регионах, а пропорциональная – в 12 (из них в 6 также использовалась смешанная система, таким образом, всего пропорциональная или смешанная система применялась в 31 регионе). Регионы, где эти системы использовались в поселениях, – Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Брянская, Смоленская, Тверская и Тульская области.

К сожалению, портал ЦИК не содержит данных о выборах в большинстве поселений до 2009 года. По данным с этого портала, с 2005 года по март 2008 года выборы полностью по пропорциональной системе прошли в 28 муниципальных образованиях (большая часть их в Дагестане) – 12 городских округах (включая Махачкалу и Черкесск) и 16 муниципальных районах. По смешанной системе с октября 2004 года по март 2008 года прошли выборы в 72 муниципальных образованиях – 23 городских округах (включая Нальчик, Сыктывкар, Владивосток, Красноярск, Нижний Новгород, Рязань, Саратов и Томск) и 48 муниципальных районах (плюс одно городское поселение).

12 октября 2008 года, по данным портала ЦИК, по смешанной системе прошли выборы в 11 муниципальных образованиях (2 городских округа и 9 муниципальных районов), а по пропорциональной – в 4 (3 городских округа, включая Ставрополь и Тверь, и один муниципальный район). Кроме того, по нашим данным, в Тверской области по смешанной системе прошли выборы не менее чем в 70 муниципальных образованиях – в основном в поселениях.

С 2009 года мы можем отслеживать применение пропорциональной и смешанной системы на всех муниципальных выборах (включая поселения). Из таблицы 1.2 мы видим, что пик использования полностью пропорциональной системы пришелся на 11 октября 2009 года, а пик использования смешанной системы – на 14 марта 2010 года.

Таблица 1.2. Использование пропорциональной и смешанной систем на муниципальных выборах 2009–2012 годов

Примечания: таблица составлена на оснований данных портала ЦИК России (http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom). Сокращения: ГО – городской округ, МР – муниципальный район, АЦР – административный центр региона.

В большинстве случаев пропорциональная или смешанная система навязывалась муниципальным образованиям региональными властями – обычно через принятие регионального закона, обязывающего муниципальные образования определенного типа использовать эти системы. Такие законы были приняты в Республике Бурятия, Брянской, Нижегородской, Сахалинской, Тверской, Тульской областях, Ненецком автономном округе. При этом зачастую сами муниципальные органы или их активисты пытались этому противодействовать, но безуспешно – примерами являются Нижний Новгород, Ставрополь, Владикавказ, Улан-Удэ.

Однако неудачи «Единой России» на муниципальных выборах в крупных городах в 2008–2009 годах (см. подраздел 1.4.4) привели к изменению направления внедрения пропорциональной системы. Так, несмотря на первоначальные заявления региональных властей и местных лидеров «Единой России», мажоритарная система была сохранена на муниципальных выборах в Екатеринбурге, Челябинске, Архангельске, Иркутске, Липецке и ряде других городов. Как видно из таблицы 1.2, вплоть до марта 2011 года с использованием партийных списков избирались не более половины представительных органов региональных центров.

При этом расширение применения на муниципальных выборах смешанной или полностью пропорциональной системы не остановилось, но начало происходить в основном за счет малых городов и районов, где партийные структуры обычно не развиты. Самым тревожным стало начало внедрения выборов по партийным спискам в сельских поселениях, где отсутствуют какие-либо партийные организации, а сфера решаемых вопросов (в основном имеющих локально-бытовой и жилищно-коммунальный характер) не имеет к программам федеральных политических партий никакого отношения. Еще до начала 2009 года смешанная система была введена в 57 сельских поселениях Смоленской области и 44 сельских поселениях Тверской области, а полностью пропорциональная система – в 12 сельских поселениях Дагестана и 7 сельских поселениях Брянской области[50]. Осенью 2009 года эта тенденция усилилась. Примером такого рода стали скандальные выборы в селе Хомутинино Увельского района Челябинской области (см. подраздел 1.4.4).

Уже с 2010 года использование партийных списков на муниципальных выборах пошло на спад – особенно в поселениях. Постановление Конституционного суда РФ от 7 июля 2011 года по «хомутининскому» делу усилило эту тенденцию. Однако почти одновременно был принят Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ, обязавший избирать по партийным спискам не менее половины состава представительных органов городских округов и муниципальных районов, имеющих не менее 20 депутатов. И с декабря 2011 года использование пропорциональной и смешанной системы вновь возросло, но теперь уже за счет крупных муниципальных образований.

Одновременно с расширением использования на муниципальных выборах пропорциональной системы на них стали распространяться и те опробованные на региональных выборах институциональные ухищрения, которые усиливают позиции лидирующей партии, в частности методы делителей и дробление списков на большое число территориальных групп[51].

В то же время не получила распространения на муниципальных выборах более подходящая для таких выборов система открытых списков. Эту систему пытались внедрить в некоторых муниципальных образованиях Якутии и в Ненецком автономном округе, но так и не решились применить (соответствующие поправки в региональные законы были сначала внесены, а затем отменены).

Заметны стали и манипуляции с жеребьевками по размещению наименований партий в бюллетене, хотя в это время еще в меньшем объеме, чем на региональных выборах. Тем не менее в описываемый период «Единая Россия» получила на выборах в региональных центрах первый номер в бюллетене в 14 случаях из 34 (а в период с марта 2010 года по март 2011 года – в 9 случаях из 13).