La Constitución de 1980 es el primer ordenamiento constitucional en Chile que consagra los principios constitucionales fundamentales del orden público económico. La Constitución, afortunadamente a nuestro juicio, no consagró un sistema económico ni tampoco modelos de política económica. Desarrolló eso sí con bastante precisión cada uno de los principios fundamentales del orden público económico a nivel constitucional.

2. Bases de la institucionalidad

En el capítulo I de la Constitución sobre Bases de la Institucionalidad cabe destacar en materia económica el reconocimiento y amparo a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y la garantía de una adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos.¹ Así el principio de subsidiariedad económico no se encuentra explícitamente consignado en la Constitución, pero sí claramente lo está en forma implícita. Otra manifestación de la subsidiariedad económica es la norma referente al Estado empresario del artículo 19 Nº 21 de la Constitución, al establecer que el Estado y sus organismos no podrán desarrollar o participar en actividades empresariales si no están facultados por una ley de quórum calificado y en caso que tenga dicha autorización, deberán someterse al régimen general que regula las actividades de los agentes privados, a menos que la misma ley de quórum calificado le haga aplicable un régimen especial.²

Por otro lado, la Constitución declara que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común.³ Es deber del Estado asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.⁴

La Constitución de 1925 no hacía mención a estas relaciones en la sociedad económica. Fue la reforma constitucional de 1971 (Ley 17.398 de 1971) la que trató de dar un reconocimiento a ciertos grupos sociales y de asegurar –aunque en forma ambigua– el derecho a participar en la vida social, cultural, cívica, política y académica.

La Corte Suprema ha señalado que el principio de subsidiariedad del Estado debe entenderse como aquel que exige a aquel intervenir en la economía para ayudar a los miembros de la comunidad en el logro del progreso y el desarrollo, lo que conduce a admitir que le corresponde una función activa en el cumplimiento del principio de subsidiariedad, cuando los particulares no han manifestado interés en ello o, también, cuando son incapaces de llevarla a cabo por el volumen de inversiones que se requiere.⁵ En la misma línea, el Tribunal Constitucional ha señalado que de acuerdo con el principio de subsidiariedad al Estado no le corresponde, entonces, absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos intermedios. Ello se entiende, según el Tribunal, sin perjuicio de aquellas actividades que, por su carácter ha de asumir el Estado. Eso explica el reconocimiento y amparo que este artículo presta a los grupos intermedios.⁶ Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sido categórico al sostener que la autonomía de los cuerpos asociativos una de las bases esenciales de la institucionalidad, se configura entre otros rasgos esenciales por el hecho de regirse por sí mismos.⁷ En otra sentencia el mismo tribunal declaraba que no es ocioso recordar que el reconocimiento y amparo de los grupos intermedios o entes asociativos es uno de los pilares básicos en la organización de la sociedad civil, ya en su artículo 1º de la Carta Fundamental, garantizando al mismo tiempo su adecuada autonomía.⁸

3. Libre iniciativa en materia económica

El derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica es uno de los atributos fundamentales del orden público económico. Por primera vez en el ordenamiento constitucional chileno se reconoce la libertad para desarrollar cualquier actividad económica con rango constitucional, lo que implica que el ordenamiento jurídico debe sujetarse a este principio y que toda autoridad o persona debe respetarlo.

La norma constitucional contiene las tres únicas y excepcionales limitaciones al ejercicio de la libre iniciativa en materia económica: la moral, el orden público y la seguridad nacional. La Constitución y la ley no dan definiciones para ninguno de estos conceptos. Aplicando los principios de interpretación legal, podemos encontrar definiciones apropiadas en el Diccionario de la Real Academia. El diccionario define moral como lo relativo a las acciones de las personas desde el punto de vista de su obrar en relación con el bien y el mal y en función de su vida individual y sobre todo colectiva.⁹ Por orden público el diccionario entiende que es la situación de normal funcionamiento de las instituciones públicas y privadas, en la que las personas ejercen pacíficamente sus derechos y libertades.¹⁰ Por seguridad nacional el diccionario entiende la situación de tranquilidad pública y de libre ejercicio de los derechos individuales, cuya protección efectiva se encomienda a las fuerzas de orden público.¹¹ Las tres excepciones a la libre iniciativa económica son taxativas y de interpretación estricta. Asimismo, son salvedades absolutas en el sentido que se aplican a todos los agentes económicos. Si las limitaciones se aplicaran a algunos y no a otros se incurriría en una discriminación económica arbitraria, sancionada por el artículo 19 Nº 22 de la Constitución.

El desarrollo de la actividad económica debe hacerse respetando las normas legales que la regulan. Por primera vez se consagra en la Constitución el derecho regulatorio económico. Es relevante señalar que el reconocimiento se hace dentro del ámbito de desarrollar cualquier actividad económica. Algunos creyeron que el concepto de normas legales podría ser interpretado en forma amplia incluyendo además de las normas de la ley, las normas de carácter administrativo, en especial reglamentos, decretos supremos, resoluciones e incluso instrucciones. A nuestro juicio la norma constitucional abarca solamente las disposiciones de la ley en el sentido propio o estricto del término, pues la ley es la única regla idónea para regular la actividad económica. Claramente el derecho regulatorio está circunscrito constitucionalmente al legislador. En cuanto al alcance de la regulación debe entenderse la dictación de normas que permiten el libre pero ordenado ejercicio de la actividad económica. A la ley le corresponde regular adecuadamente el desarrollo de una actividad económica. De forma tal, que la ley debe contener las normas suficientes para que se lleve a cabo una actividad económica en forma libre y ordenada. Por el contrario, una ley muy estricta o poco desarrollada no cumple adecuadamente su función regulatoria pues está delegando en la Administración su reglamentación, vulnerando por consiguiente la reserva legal.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la fuente y sentido de la garantía de la libre iniciativa en materia económica es una consecuencia del principio de subsidiariedad.¹² En otra sentencia el tribunal recalcó que regular de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia es estar ajustado y conforme a reglas lo que no permite que a través de la regulación se impida el libre ejercicio del derecho. La regulación implica establecer limitaciones y restricciones al ejercicio de un derecho, pero claramente de acuerdo con el texto de la Constitución las regulaciones deben ordenarse por ley y no mediante normas de carácter administrativo. De lo contrario, se estaría entregando a la administración la facultad para regular el ejercicio de los derechos constitucionales, sin estar autorizado por la Constitución.¹³ En otro fallo el tribunal recalcó que en el caso de modificaciones de la regulación se debe considerar con cuidado los derechos legítimamente adquiridos por las personas al amparo de la norma vigente al momento de su adquisición.¹⁴

La disposición constitucional de la libre iniciativa en materia económica trata el tema del Estado empresario en su inciso 2º. Habrá que entender como Estado empresario la participación de este en cualquiera de sus manifestaciones, en empresas de cualquiera naturaleza. La norma contiene cuatro principios fundamentales del Estado empresario. El primero se refiere a la autorización que debe dar una ley de quórum calificado para que el Estado inicie y desarrolle actividades empresariales, específicamente determinadas por la ley. El segundo establece que a dichas empresas del Estado se les aplica por regla general la legislación común aplicable a los particulares. El tercer principio consiste en que excepcionalmente por motivos calificados se otorgue a las empresas del Estado un régimen especial. El último principio es que la autorización debe ser también otorgada por ley de quórum calificado.

La norma del Estado empresario debe ser concordada con la cuarta disposición transitoria. Esta disposición señala que las normas legales que se hallaban en vigor en 1980 sobre materias que de acuerdo con la Constitución requieran de leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quórum calificado seguirán vigentes mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales.

La Contraloría tiene un importante pronunciamiento sobre el Estado empresario en 1984. Aclara que las empresas del Estado son parte de la Administración del Estado según el artículo 1º de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. En el caso específico de Codelco Chile, la Contraloría es categórica al señalar que forma parte del Estado empresario la empresa de la gran minería del cobre, nacionalizada por la reforma constitucional de 1971.¹⁵

4. Igualdad en el trato económico

El artículo 19 Nº 22 consigna por primera vez el principio constitucional de la no discriminación en materia económica. El principio de la igualdad en el trato económico es una consecuencia directa del principio de la igualdad ante la ley, pero referida a las materias económicas. El concepto clave en materia de igualdad en la actividad económica es la discriminación, por cuando si la discriminación no es arbitraria, está permitida por la disposición constitucional. El Diccionario de la Real Academia considera que es arbitrario lo que está sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o la razón.¹⁶

En el inciso 1º la norma asegura a todas las personas la no discriminación arbitraria en materia económica por parte del Estado y de sus organismos. El inciso 2º, en cambio, permite la discriminación hecha por el legislador, siempre que no sea arbitraria. Para que se produzca la excepción se requiere de una ley que contemple la excepción y que no contenga una diferenciación arbitraria. La norma acepta tres excepciones:

a) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, siempre que sean determinados y favorezcan a sectores de la población;

b) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, en favor de alguna actividad económica;

c) Autorización de beneficios económicos en favor de una zona geográfica.

La discriminación no arbitraria puede consistir en subsidios y en franquicias. En los primeros, el Estado aporta una cantidad de dinero directamente a los beneficiarios. Este es el caso del gasto social. En las franquicias el beneficio consiste en que los favorecidos se eximen de pagar tributos. Los subsidios y las franquicias producen el mismo efecto financiero en el Estado, en el primer caso el Estado gasta y en el segundo se dejan de percibir ingresos. Por esta razón la norma exige que la estimación de las franquicias o beneficios indirectos deban incluirse en la Ley de Presupuesto. En materia de gravámenes, puede haber gravámenes especiales siempre que sean por ley y que recaigan sobre sectores de la población, actividades económicas o zonas geográficas.

El Tribunal Constitucional ha dejado bien en claro que esta garantía no es sino una singularización del principio de igualdad, que consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y consecuencialmente diversas para aquellos que estén en situaciones diferentes. Queda admitido que la igualdad jurídica no es absoluta, pues lo que el Constituyente rechaza son las discriminaciones arbitrarias que no son otras que las diferencias irracionales producto del capricho y contrarias al bien común.¹⁷

5. Derecho a la propiedad

Por primera vez en nuestro ordenamiento constitucional se reconoce el derecho a la propiedad separado del derecho de propiedad. La libertad se refiere al dominio de toda clase de bienes, sin exclusión alguna. La Constitución establece que el derecho no existe en relación con las cosas comunes, los bienes que deben pertenecer a la Nación toda y otras excepciones declaradas en la Constitución. En cuanto a las cosas comunes, son las que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, como ocurre con el aire y la altamar. A ellos se refiere el artículo 585 del Código Civil al establecer que las cosas comunes a todos los hombres no son susceptibles de dominio y que ninguna nación, corporación o individuo tiene derecho a apropiárselas. En lo que concierne a los bienes que deben pertenecer a la Nación toda se requiere que una ley lo declare así. En el lenguaje del artículo 585 del Código Civil son los bienes públicos, donde el uso y goce pertenece a todas las personas, sin exclusión. Dentro de los bienes públicos están los bienes fiscales donde el uso y goce corresponde a los organismos del Estado y a los funcionarios fiscales. La Constitución establece excepciones al derecho a la propiedad en otras normas. Estas excepciones son: (i) Acceso para operar y establecer canales de televisión en el artículo 19 Nº 12; (ii) Acceso a las minas, incluyendo a covaderas, arenas metalíferas, los salares y los depósitos de hidrocarburos del artículo 19 Nº 25; (iii) Acceso a las aguas del artículo 19 Nº 24.

6. Derecho de propiedad general

El artículo 19 Nº 24 de la Constitución consta de once incisos, los cinco primeros referidos al derecho de propiedad general; entre el 6º y el 10º inciso trata sobre el derecho de propiedad minera y el último acerca del derecho de propiedad sobre las aguas.

Los titulares del derecho de propiedad son todas las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en Chile, tengan o no la calidad de residentes o se encuentren de paso. La Constitución no define en qué consiste el derecho de propiedad. Las definiciones se encuentran en el Código Civil. El artículo 582 lo define como un derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente; no siendo contra la ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce se llama nuda propiedad. El artículo 583 establece que sobre las cosas incorporales hay también una especie de propiedad. Así el usufructuario tiene la propiedad de un derecho de usufructo.

El Tribunal Constitucional ha fallado que fue el hecho de celebrar el contrato de adquisición de acciones preferentes lo que determinó indefectiblemente la incorporación al patrimonio de los accionistas de los derechos establecidos en la legislación vigente a la época de su adquisición y su incorporación inmediata de un derecho patrimonial protegido por el artículo 19 Nº 24.¹⁸ El tribunal también determinó que los afiliados tienen un derecho de dominio sobre los fondos que ingresan en su cuenta de capitalización individual.¹⁹

La disposición constitucional establece una reserva legal en el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y de las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. La reserva legal excluye la posibilidad de hacerlo mediante la potestad reglamentaria u otra vía. El Tribunal Constitucional ha señalado que la posesión de un bien de propiedad de una persona, de alguno de los atributos o alguna de las facultades esenciales del dominio, solo puede realizarse del modo, en la forma y cumpliendo los requisitos que la propia Constitución establece.²⁰

A la ley también le corresponde establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. El legislador no está facultado para privar o quitar la propiedad a su titular en virtud de la función social. El legislador puede invocar para justificar las limitaciones y obligaciones cualquiera de los cinco motivos, siendo esta una enunciación taxativa. Estos motivos son los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad pública, la salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental.

El Tribunal Constitucional ha señalado que dentro del inciso 2º del Nº 24 debe diferenciarse claramente el precepto de que solo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad del que establece que es el legislador el que debe determinar las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. En estos casos, al no exigir quórum o mayoría especial, la ley aplicable para estos efectos es de carácter común.²¹ En el caso de las playas, el mismo tribunal sostuvo que dado que las playas son bienes nacionales de uso público, en razón de la función social, el legislador puede regular el acceso a ellas, a través de los predios colindantes. El legislador no puede privar del derecho de dominio y de sus atributos esenciales o hacer ilusorio el ejercicio del derecho por las limitaciones que impone.²²

La Constitución requiere que la privación de cualquiera de los atributos y facultades esenciales del dominio solo puede ser efectuada mediante expropiación ajustada a la Constitución y la ley. La privación debe ser hecha por una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o por motivo de interés nacional. Para expropiar, primero se necesita dictar una ley; en segundo lugar, la ley debe autorizar la ejecución de una o más expropiaciones; en tercer lugar, la ley debe ser dictada por utilidad pública o el interés nacional y en cuarto lugar, debe determinar que las cualidades de los bienes que se expropian estén dentro de las causales de utilidad pública o de interés nacional.

La expropiación es definida por José Luis Cea de la siguiente manera: “Es un acto de la autoridad administrativa competente fundado en una ley que lo autoriza, en virtud del cual priva del dominio del bien sobre el cual recae ese derecho o de alguno de sus atributos o facultades esenciales, por causa de utilidad pública o de interés nacional, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y pagando al expropiado la indemnización justa”.²³

En la expropiación se pueden distinguir una primera fase que corresponde al legislador; una segunda que es de la competencia del órgano administrativo competente y una tercera etapa confiada al juez. La fase legislativa se cumple ejecutando las funciones propias de la reserva y por lo tanto indelegable. Primero se debe dictar la ley que califica la causal de expropiación sea de utilidad pública o de interés nacional. La ley debe en segundo lugar autorizar la expropiación facultando a cada autoridad administrativa a ejecutar lo dispuesto por el legislador. En la fase administrativa debe habilitarse a algunos órganos de la Administración a realizar la expropiación. En virtud de la ley de expropiación urbana están facultados los Ministerios de Obras Públicas, el de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades. El objeto de la fase administrativa es llevar a efecto lo dispuesto en la habilitación legal. La tercera fase judicial es aleatoria pues dependerá de si el expropiante y el expropiado actuaron de común acuerdo. Los jueces deben tramitar los reclamos sobre un acto administrativo expropiatorio, conocer también los reclamos en relación con el monto y pago de indemnizaciones y conoce del trámite de posesión material del bien expropiado. Por cierto, siempre procede el recurso de protección en contra de un acto expropiatorio arbitrario e ilegal.

La indemnización es el monto a pagar por la expropiación, equivalente al daño patrimonial real o efectivamente causado, constatado de común acuerdo o en sede judicial, y que sea una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La indemnización se calcula en moneda nacional y se paga en dinero efectivo, a menos que haya acuerdo entre las partes. La indemnización se paga al contado, salvo acuerdo de las partes. La causa única de la indemnización es la expropiación. Debe ser equivalente al daño patrimonial real o efectivamente causado. El daño debe provenir en forma directa de la expropiación.

La toma o desposeimiento material del bien expropiado requiere el pago previo del total de la indemnización. A falta de acuerdo en el monto de la indemnización deberá ser determinado provisionalmente por los peritos que son designados por la entidad expropiante. El juez puede, con el mérito de los antecedentes que se invoquen en cuanto al reclamo de la procedencia de la expropiación, decretar que se suspenda la toma de posesión.

7. Derecho de propiedad minera

Las disposiciones constitucionales sobre la propiedad minera deben ser coordinadas con las normas generales del derecho de propiedad de los cinco primeros incisos del artículo 19 Nº 24. Por lo tanto, si las normas de propiedad minera no tienen reglas diferentes, deben aplicarse las normas generales. Debe asimismo considerarse que en materia minera existe la ley orgánica constitucional de concesiones mineras de 1982 y el Código de Minería de 1983. Asimismo, debe tenerse presente que el artículo 3º transitorio de la Constitución mantuvo la vigencia de la nacionalización de la gran minería del cobre de 1971.

El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, con excepción de las arcillas superficiales. Los predios superficiales están sometidos a las obligaciones y limitaciones que la ley señala (en el Código de Minería).

Las concesiones judiciales recaen solo sobre minerales susceptibles de ser concedidos. El artículo 2º del Código de Minería define la concesión minera como un derecho real e irrenunciable, oponible al Estado y a cualquier persona, transferible o transmisible. La concesión puede ser de exploración o de explotación, llamándose pertenencia la concesión de explotación. Es la ley la que determina qué sustancias mineras pueden ser objeto de exploración o de explotación. En ningún caso los hidrocarburos líquidos o gaseosos pueden ser objeto de concesión judicial. Las concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración, conformarán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley orgánica constitucional establezca. La concesión minera obliga al dueño a desarrollar la actividad minera necesaria para satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento. La ley orgánica establecerá un régimen de amparo. Los tribunales ordinarios de justicia deben declarar la extinción de las concesiones. Las controversias que se produzcan serán resueltas por los tribunales ordinarios. El dominio del titular sobre una concesión está protegido por la garantía constitucional del derecho de propiedad. Las causales de término de la concesión judicial son la caducidad por no pago de patente y la extinción por no inscripción de la sentencia constitutiva de derecho, por haber convertido la exploración en explotación o por renuncia del titular, en ambos casos declarado por sentencia judicial.

Las concesiones administrativas están referidas a la exploración, explotación o el beneficio de los yacimientos que contengan materias no susceptibles de concesión judicial. En este caso la exploración y explotación podrán ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de concesiones administrativas o por contratos especiales de operación. En estos casos el Presidente de la República fijará los requisitos y condiciones de la exploración o explotación por decreto supremo. Esta norma se aplicará también a los yacimientos contenidos en aguas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional y en zonas que conforme a la ley se determinen como de importancia para la seguridad nacional. El Presidente de la República podrá poner término en cualquier momento, sin expresión de causa y con la indemnización que corresponda, a las concesiones administrativas o a los contratos de operación en zonas declaradas de importancia para la seguridad nacional.

8. Derecho de propiedad sobre las aguas

El artículo 5º del Código de Aguas señala que las aguas son bienes nacionales de uso público y se otorga a los particulares el derecho de aprovechamiento de las aguas. Los particulares no son propietarios de las aguas sino de ciertos derechos de aprovechamiento legalmente constituidos de las aguas. Las aguas se dividen en marítimas o terrestres, aplicándose el Código de Aguas solo a las terrestres.

9. Derecho de propiedad intelectual e industrial

La norma constitucional contempla la propiedad artística e intelectual en los incisos 1º y 2º, la propiedad industrial en el inciso 3º y las garantías constitucionales. La reforma constitucional del año 2001 agregó al inciso 1º “la libertad de hacer y difundir las artes”.

En materia de propiedad intelectual se asegura el derecho del autor sobre sus creaciones intelectuales y artísticas de cualquier especie. De acuerdo con la Ley de Propiedad Intelectual Nº 17.336 de 1970 con sus modificaciones, se protege 18 diferentes manifestaciones de la propiedad intelectual y artística.²⁴

La ley protege los derechos por el solo hecho de la creación de la obra, que adquieren los autores de obras de inteligencia en los dominios literarios, artísticos y científicos, cualquiera que sea su forma de expresión y los derechos comunes que ella determine. El derecho de autor comprende los derechos patrimonial y moral, que protegen el aprovechamiento, la paternidad y la integridad de la obra.²⁵ La protección otorgada por la ley dura toda la vida del autor y se extiende por 70 años más, contados desde la fecha del fallecimiento o de 70 años contados desde la primera publicación en el caso que el titular sea una persona jurídica.²⁶ Los derechos de autor y conexos deberán inscribirse en el Registro de Propiedad Intelectual. La ley considera un capítulo de acciones y procedimientos que fue reemplazado en el año 2010.²⁷ Así, se contempla una importante cantidad de delitos contra la propiedad intelectual.

La propiedad industrial ha estado regulada desde 1931, ahora en un texto refundido del DFL 3 de 2006. La Constitución garantiza la propiedad industrial sobre las patentes de invención, las marcas comerciales, los modelos, los procesos tecnológicos y otras creaciones análogas, por el tiempo que establezca la ley. La ley entiende por invención toda solución a un problema de la técnica que origina un quehacer industrial. La patente es el derecho exclusivo que concede el Estado para la protección de una invención.²⁸ Marcas comerciales es todo signo visible, novedoso y característico que sirve para distinguir productos, servicios o establecimientos industriales o comerciales.²⁹ Los modelos de utilidad son los instrumentos, aparatos, herramientas, dispositivos y objetos o partes de los mismos, en los que la forma sea reivindicable, tanto en su aspecto externo como en su funcionamiento y siempre que la forma produzca una utilidad.³⁰ Los dibujos y diseños industriales comprenden toda forma tridimensional y cualquier artículo que sirva de patrón de fabricación de otras unidades y que se distinga de sus similares.³¹ La propiedad industrial se reconoce por tiempos determinados por la ley. Las patentes de invención se otorgan por 15 años, no renovables. Las marcas comerciales por 10 años, renovables y los modelos industriales por 10 años, renovable por períodos iguales.

10. Derechos de los contribuyentes

El artículo 19 Nº 20 se refiere a los derechos de los contribuyentes en relación con los tributos que impone el Estado. El tributo hay que entenderlo como una prestación obligatoria pagadera en dinero al Estado. Dentro del concepto de tributo caben todos los impuestos, contribuciones, tasas, aranceles, patentes, derechos y permisos. La Corte Suprema ha dicho en un recurso de inaplicabilidad de un artículo de la Ley de Rentas Municipales que el vocablo tributo incorporado por la Constitución de 1980 en vez de contribuciones o impuestos, comprende además las tasas y los demás derechos o cargas semejantes.³² En otra sentencia el tribunal concluía que tributo significa toda obligación tributaria que la ley impone a las personas para el cumplimiento de los fines de bien común propios del Estado, que comprende impuestos, contribuciones, tasas y los derechos.³³ Por su parte, el Tribunal Constitucional calificó que las operaciones aduaneras tenían la naturaleza jurídica de un tributo.³⁴ En otra sentencia precisó que los tributos serían prestaciones pecuniarias exigidas coactivamente por la ley a todos los que incurren en los hechos o situaciones que la ley grava, para los efectos de financiar al Estado en su conjunto, sin que vayan acompañadas de una contraprestación directa y específica en beneficio del contribuyente.³⁵ Es importante la diferenciación entre tributo y el precio o tarifa cobrado en la prestación de servicios por parte del Estado. El Tribunal Constitucional ha dictaminado que en la tarifa la característica fundamental es la ausencia de una suficiente coacción, así como tampoco la exigencia de una efectiva prestación.³⁶ Asimismo y siguiendo la misma lógica anterior, el tribunal consideró que los dineros cobrados por el SAG no lo son en virtud de la potestad tributaria del Estado sino que constituyen el precio de un servicio.³⁷ El tribunal también consideró que el pago de una cantidad de dinero por el servicio que presta un municipio es una tarifa y no un tributo.³⁸

Los principios tributarios contenidos en la disposición constitucional son cuatro: legalidad, igualdad, justicia y no afectación.

La legalidad tributaria es un principio muy antiguo en el derecho constitucional, encontrándose en la Carta Magna del siglo XIII y el Bill of Rights del siglo XVII declarándose en este último, ilegal el cobro de impuestos sin consentimiento del Parlamento.³⁹ En Chile se consagra constitucionalmente desde la Constitución de 1812. La actual Constitución establece que solo en virtud de una ley pueden establecerse tributos, los que son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República y cuya discusión solo puede tener su origen en la Cámara de Diputados. Los tributos son de derecho estricto y requieren de una ley expresa. Al Presidente le está prohibido establecer tributos a través de la potestad reglamentaria y también a través de decretos con fuerza de ley. En materia tributaria al legislador le corresponde determinar el hecho gravado, la base imponible, la tasa tributaria y el sujeto pasivo de la obligación tributaria. El Tribunal Constitucional ha dictaminado que el principio de reserva legal de los tributos consiste precisamente en que la ley es la norma jurídica que debe determinar los elementos esenciales que configuran la obligación tributaria.⁴⁰ Así, en otro fallo, el tribunal recalcó que la ley no puede efectuar remisiones vagas y genéricas de la potestad reglamentaria de ejecución. Resulta contraria a la Constitución la circunstancia de que la ley otorga a la autoridad administrativa facultades discrecionales o genéricas para la regulación de los elementos esenciales de la obligación tributaria. El tributo debe a lo menos ser determinable sobre la base de criterios claros y precisos fijados por el propio legislador.⁴¹

El principio de igualdad tributaria es una concreción de la igualdad ante la ley del artículo 19º Nº 2. Es la misma Constitución la que precisa que la igualdad se manifiesta a través de tributos proporcionales, progresivos u otras formas que fija la ley. La jurisprudencia consagró la fórmula de que todos quienes se encuentren en idénticas condiciones deben ser gravados de la misma manera.⁴² El Tribunal Constitucional ha señalado que para lograr realmente la igual repartición de los tributos es necesario que los impuestos se apliquen con generalidad, esto es, abarcando íntegramente a las categorías de personas o de bienes previstos en la ley y no a una parte de ellos.⁴³ Asimismo, el tribunal ha sostenido que la Constitución no prohíbe la imposición de tributos sobre los bienes de las personas ni sobre hechos diferentes de la renta o el acrecimiento patrimonial.⁴⁴

El principio de la justicia de los tributos consiste en que en ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. Un tributo que así lo fuere puede ser declarado inconstitucional. La norma pretende impedir tributos de carácter expropiatorio o confiscatorio que impidan el ejercicio de una actividad económica. La Corte Suprema ha dicho que el carácter de injusto o manifiestamente desproporcionado debe ser calificado en cada caso en forma prudencial por los tribunales constitucionales.⁴⁵ La Corte Suprema declaró inconstitucional y confiscatorio un tributo equivalente al 85% de las sumas que deban pagarse al Fisco a título de indemnización.⁴⁶ Sin embargo, la corte no consideró injusta el alza de la sobretasa del impuesto a la venta de whisky de 55% a 70%.⁴⁷ El Tribunal Constitucional no consideró expropiatorio el aumento del tope del monto del capital propio de 1.000 a 4.000 UTM para el pago de la patente municipal.⁴⁸ Tampoco consideró injusto el aumento del impuesto al tabaco y la gasolina.^{49 y 50}

El principio de no afectación tributaria consiste en que estos no tengan fin específico, sino que se incorporan a las arcas fiscales como ingresos y su utilización depende de la ley de Presupuestos y las leyes permanentes de gasto. Así la norma constitucional dispone que cualquiera que sea su naturaleza los tributos ingresarán al patrimonio general de la nación y no podrán jamás estar afectos a un destino determinado. Las excepciones al principio general son la defensa nacional y las actividades o bienes de identificación regional o local y en el artículo sexto transitorio que permite la subsistencia de los tributos de afectación anteriores al 11 de marzo de 1981, mientras no sean expresamente derogados.

11. Derechos medioambientales

El artículo 20 Nº 8 asegura a las personas los derechos medioambientales. A nivel de la ley fue la Ley de Bases de Medio Ambiente de 1994 la que estableció la normativa fundamental en esta materia. Dentro de la ley conviene tener presente algunas de las definiciones de su artículo 2.⁵¹ Por medio ambiente se entiende el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones que rige y condiciona la vida en sus múltiples manifestaciones. Medioambiente libre de contaminación es aquel en que los contaminantes se encuentran en concentraciones y períodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo para la salud de las personas, o la calidad de vida de la población, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental.

De acuerdo con el inciso 1º, el Estado tiene el deber de velar para que el derecho de vivir en un medioambiente libre de contaminación, no sea afectado. En un sentido natural y obvio velar es cuidar solícitamente el bien jurídico protegido. El Estado debe prevenir situaciones que afecten el medioambiente. Si se lesiona a pesar de la actividad preventiva, los órganos públicos competentes deben deducir las acciones que correspondan. Asimismo, es deber del Estado tutelar la preservación de la naturaleza. En el inciso 2º se contempla que solo por ley se podrán establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medioambiente. Por un lado, el legislador debe señalar con exactitud cuáles son los derechos cuyo ejercicio es susceptible de ser restringido, explicando o justificando los motivos de su determinación. Por otro lado, solo pueden ser restringidos los derechos que dicen relación, directa e inequívoca, con la tutela del medioambiente.

12. Derechos económicos en su esencia

El artículo 19 Nº 26 establece la seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulan o complementan las garantías constitucionales o que limitan las garantías en los casos que autorice no podrán afectar los derechos en su esencia, o imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Queda en evidencia que se trata de la seguridad jurídica de que los preceptos de la ley son los únicos que pueden regular, complementar y limitar, pero nunca afectando los derechos en su esencia. La habilitación legal debe ser ejercida cabalmente por el legislador y no a través de enunciados vagos. Como lo ha dicho el Tribunal Constitucional, las disposiciones legales que regulan el ejercicio de los derechos constitucionales deben reunir los requisitos de determinación y especificidad. La determinación exige que los derechos que puedan ser afectados se señalen en forma concreta y la especificidad que se indiquen en forma precisa las medidas especiales que se puedan adoptar. Así el Poder Ejecutivo a través de la potestad reglamentaria de ejecución particularizará los aspectos instrumentales para hacer cumplir el mandato legal.⁵²

13. Materias de ley

El artículo 63 contempla como materias de ley varios números de contenido económico. En el Nº 1 están aquellas que según la Constitución deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales. En esta situación están las concesiones mineras y la Ley del Banco Central. Las normas orgánicas constitucionales requieren el voto conforme de 4/7 de los miembros de cada cámara. El Nº 2 agrega como materia propia de ley las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley. El Nº 3 se refiere a las materias que son objeto de codificación, lo que no es del caso en el Derecho Económico.

La autorización para contratar empréstitos públicos debe ser otorgada por el legislador de acuerdo con el artículo 63 Nº 7. El objetivo de la norma es la disciplina fiscal. La ley debe autorizar para que el Estado, los organismos estatales en general y las municipalidades puedan contratar empréstitos, de fuentes tanto nacionales como extranjeras y por el monto máximo que determina la ley. La ley que autoriza el ordenamiento público debe señalar la fuente de los recursos con los cuales debe ser hecho el servicio de la deuda. En el caso de préstamos cuyos vencimientos excedan el término de la duración del período presidencial se requiere de una ley de quórum calificado (mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio). La norma establece como excepción al Banco Central, que debe actuar dentro de lo preceptuado en el artículo 109 de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha señalado que la norma se refiere a quien contrata el préstamo en calidad de deudor, que incluye a todos los organismos del Estado, tanto a los que tienen personalidad jurídica propia y por cierto los que actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio del Fisco. El tribunal también señaló que la autorización debe destinarse a financiar proyectos específicos, no puede otorgarse por nadie de una forma genérica.⁵³

La autorización para comprometer el crédito público es materia solo de ley de acuerdo con el artículo 63 Nº 8. En este caso, la ley debe autorizar al Presidente de la República para que celebre cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y las municipalidades. El Tribunal Constitucional, ha manifestado que no sólo mediante préstamos un ente arriesga su patrimonio, sino que el mismo efecto puede provenir de muchas otras especies de actos que conducen al mismo resultado.⁵⁴

El artículo 63 Nº 9 establece como materia de ley las que fijan las normas con arreglo a las cuales los organismos del Estado y aquellos en que el Estado tenga participación pueden contratar empréstitos. En ningún caso los empréstitos podrán efectuarse con el Estado, sus organismos o empresas.

Las normas sobre enajenación, arrendamiento o concesión también son materias propias de la ley según el artículo 63 Nº 10. Estas normas se refieren al Estado o las municipalidades e incluye los actos jurídicos de la enajenación, arrendamiento o concesión.

El artículo 63 Nº 12 indica que solo son materias de ley las que señalen el valor, tipo y denominación de monedas, y el sistema de pesos y medidas. El artículo 28 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central establece que tendrá la potestad exclusiva de emitir billetes y acuñar monedas. El artículo 30, en concordancia con el artículo 63 Nº 12 de la Constitución, señala que los billetes y monedas expresen su valor en la unidad monetaria vigente, sus múltiplos o submúltiplos, rasgos que son los fijados por la ley. El artículo 31 establece como dinero de curso legal solamente los billetes y monedas emitidos por el Banco Central, constituyéndose en los únicos medios de pago con poder liberatorio y de circulación ilimitada, de curso legal en todo el territorio y recibido por su valor nominal. El sistema de pesos y medidas, vigente desde 1848, establece que en Chile lo son el metro, metro cuadrado, litro y kilo.

El artículo 63 también establece que solo son materia de ley según el Nº 14 las demás que la Constitución señale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República y según el Nº 20 toda otra norma de carácter general y obligatorio que instituya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico.

14. Iniciativa exclusiva en materia económica

En los incisos 2º y siguientes del artículo 65 se trata el tema de la iniciativa exclusiva de proyectos de ley por el Presidente a través de mensajes. Las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza y la de presupuesto tienen como cámara de origen la Cámara de Diputados. El inciso 3º establece la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que digan relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos y con la enajenación de bienes estatales o municipales, su arrendamiento o concesión. Los incisos 4º y 5º le dan al Presidente la iniciativa exclusiva sobre seis materias. La primera es la de imponer, suprimir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones y modificar las existentes y determinar su forma, proporcionalidad o proporción. La segunda es la de crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado, suprimirlas y determinar sus funciones o atribuciones. La tercera dice relación con la contratación de empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquier naturaleza establecidas en favor del Fisco o de los organismos del Estado. La cuarta atribución exclusiva es la de fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas de la Administración Pública, como asimismo fijar las remuneraciones mínimas de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos. La quinta iniciativa exclusiva es la de establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva y determinar los casos en que no se pueda negociar. La última es la de establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del sector privado.

15. Ley de Presupuesto

El artículo 67 de la Ley de Presupuesto tiene una serie de particularidades en relación con otras leyes: iniciativa exclusiva del Presidente de la República, origen en la Cámara de Diputados, plazo fatal para presentar el proyecto para la firma de su despacho, posibilidad de formular observaciones, particularidades en su tramitación y las observaciones o vetos.

En cuanto a la iniciativa y aprobación el artículo 67 inciso 1º establece que debe ser presentada por el Presidente de la República al Congreso Nacional a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que comenzará a regir. La cámara de origen es necesariamente la Cámara de Diputados. Presentado el proyecto se inicia el plazo fatal de 60 días que se fija para que ambas cámaras se pronuncien sobre el proyecto. Si el proyecto no concluyere su tramitación se entiende aprobado el proyecto presentado por el Ejecutivo. El estudio del proyecto lo realiza una comisión mixta especial que está integrada por el mismo número de diputados y senadores, siendo parte de ella los miembros de las comisiones de Hacienda.

En materia de gastos el Congreso Nacional, según el inciso 2º solo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los que están establecidos por leyes permanentes de gastos. En cuanto a los ingresos el Congreso no puede aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos. El inciso 3º establece que todas las estimaciones del rendimiento de los recursos que consulte la Ley de Presupuestos y las nuevas que establezca cualquier iniciativa legal corresponden exclusivamente al Presidente, previo informe de los organismos técnicos respectivos. El inciso 4º establece una prohibición para el Congreso en el sentido de que no puede aprobar ningún gasto del sector público sin que se indiquen al mismo tiempo las fuentes de los recursos necesarios para atender dicho gasto. Termina la disposición constitucional con una norma que pretende lograr el equilibrio presupuestario, señalando que si la fuente de recursos fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente al promulgar la ley previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría, deberá deducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza.

El Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de legalidad aplicado a la Ley de Presupuestos requiere de una interpretación constitucional flexible, racional y lógica, ya que este instrumento, aunque formalmente es una ley, reúne características que le dan una categoría especial en el ordenamiento jurídico.⁵⁵ Es en definitiva, la herramienta con que cuenta el Ejecutivo para satisfacer gran parte de las necesidades públicas. La diversidad de situaciones que pueden presentarse con la ejecución de la Ley de Presupuestos imposibilita una previsión total por parte del legislador. En efecto, lo complejo y dinámico no puede regularse íntegramente con anticipación, no puede tampoco su normativa reducirse a esquemas interpretativos apriorísticos. En esta contingencia, el otorgamiento al Ejecutivo de facultades de ejecución resulta inevitable para el buen funcionamiento de la acción estatal. Si no se reconociera al órgano administrativo la posibilidad de acción directa, la Ley de Presupuestos quedaría congelada y sin operatividad. Con razón se sostiene en la doctrina que el Ejecutivo es el órgano estatal encargado de instrumentar y efectivizar esta ley. El tribunal en otro fallo de gran trascendencia presupuestaria ha señalado que los deberes de información que tiene el Ejecutivo con el Congreso respecto de la elaboración del presupuesto permiten afirmar que se ha configurado un nuevo principio regulador de éste. Además de los clásicos de legalidad, equilibrio presupuestario, preponderancia del Ejecutivo, anualidad, universalidad y espacialidad, existe ahora el principio de transparencia. Este obliga al Ejecutivo a entregar cierta información de la ejecución presupuestaria al Congreso Nacional.⁵⁶

16. Autonomía constitucional del Banco Central

La Constitución de 1980 consagró al Banco Central a nivel constitucional. Desde su creación en 1925 tuvo rango legal. El artículo 108 define las características concretas del Banco Central. Así, señala que existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico. Una ley orgánica constitucional determinará la composición, organización, funciones y atribuciones. La ley es la Nº 18.840 de 1989.

El artículo 109 establece una serie de limitaciones constitucionales al Banco Central. La primera se refiere a que el banco solo puede realizar operaciones con instituciones financieras públicas o privadas; no puede por lo tanto realizar operaciones con particulares ni con el Estado. La segunda limitación dice relación a que el banco no puede otorgar en garantía a las instituciones financieras, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas. La tercera limitación es que ningún gasto público o préstamo puede financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central. La cuarta limitación es de carácter normativo en el sentido que el banco no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique directa o indirectamente establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a las personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.

NOTAS

1) Constitución, artículo 1º inciso 3º

2) Constitución, artículo 19º Nº 21

3) Constitución, artículo 1º inciso 4º

4) Constitución, artículo 1º inciso 5º

5) Corte Suprema 1995 “Mersa con Subsecretario de Pesca” (23.11.95)

6) Tribunal Constitucional, 15 de julio 2002, Rol 352

7) Tribunal Constitucional, 7 de marzo 1994, Rol 184

8) Tribunal Constitucional, 30 de octubre 1995, Rol 226

9) Diccionario de la lengua española, 2014, pág. 1494

10) Diccionario pág. 1384

11) Diccionario pág. 1987

12) Tribunal Constitucional, 21 de abril 1992, Rol Nº 146 (considerando 8º)

13) Tribunal Constitucional, 6 de abril 1993, Rol Nº 167 (considerando 12º)

14) Tribunal Constitucional, 10 de febrero 1995, Rol Nº 207 (considerando 69º)

15) Dictamen Nº 016.164 de la Contraloría, de 6 de mayo 1994

16) Diccionario de la lengua española, 2014, pág. 189

17) Tribunal Constitucional, 3 de octubre 2000, Rol 312 (considerandos 36º y 37º)

18) Tribunal Constitucional, 10 de febrero 1995, Rol 207 (considerando 63º)

19) Tribunal Constitucional, 21 de agosto 2001, Rol 334 (considerando 6º)

20) Tribunal Constitucional, 7 de marzo 1994, Rol 814 (considerando 7º)

21) Tribunal Constitucional, 3 de diciembre 1990, Rol 115

22) Tribunal Constitucional, Roles 245 y 246 (considerando 28º)

23) José Luis Cea, Derecho Constitucional Chileno, Tomo II, pág. 582

24) Ley 17.336 de 1970, artículo 3º

25) Ley 17.336, artículo 1º

26) Ley 17.336, artículo 10º

27) Ley 20.435 de 2010

28) Ley de Propiedad Industrial, DFL 3 de 2006, artículo 31º

29) Ley de Propiedad Industrial, artículo 19º

30) Ley de Propiedad Industrial, artículo 54º

31) Ley de Propiedad Industrial, artículo 62º

32) Corte Suprema 28 de enero 1992, Rol Nº16.293 (considerando 15º)

33) Corte Suprema 21 de enero 2004, Rol Nº3260-2003 (considerandos 4º y 5º)

34) Tribunal Constitucional, Rol 247/1996

35) Tribunal Constitucional, Rol 1034/2008

36) Tribunal Constitucional, Rol 247/1996 (considerando 15º)

37) Tribunal Constitucional, Rol 1045/2008 (considerando 16º)

38) Tribunal Constitucional, Rol 1063/2008 (considerando 9º)

39) Bill of Rights 1689, artículo IV

40) Tribunal Constitucional, Rol 822/2007 (considerando 5º)

41) Tribunal Constitucional, Rol 718/2007 (considerandos 18º, 31º y 33º)

42) Corte Suprema 16 de octubre de 1996, Rol Nº374-96 (considerando 76º)

43) Tribunal Constitucional, Rol 280/199

44) Tribunal Constitucional, Rol 822/2007 (considerando 5º)

45) Corte Suprema 11 de mayo de 1994, Rol Nº19.584 (considerando 7º)

46) Corte Suprema 13 de mayo 1982

47) Corte Suprema 11 de mayo 1994, Rol Nº19.584

48) Tribunal Constitucional, Rol 203

49) Tribunal Constitucional, Rol 219

50) Tribunal Constitucional, Rol 289

51) Ley 19.300 de 1994, Ley sobre bases generales del medioambiente

52) Tribunal Constitucional, 26 de junio 200, Rol 325 (considerando 40º)

53) Tribunal Constitucional, Rol 254 (considerando 18º)

54) Tribunal Constitucional, Rol 1867 (considerando 30º)

55) Tribunal Constitucional, Rol 254 (considerando 18º)

56) Tribunal Constitucional, Rol 1867 (considerando 30º)

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