Читать книгу Manual de Derecho Económico - Arturo Yrarrázaval C. - Страница 8
ОглавлениеI. Evolución del Derecho Económico
2. Rol del Estado en la economía
3. Concepto de Derecho Económico
4. Relaciones entre la economía y el derecho
5. Evolución de la legislación económica chilena
6. Evolución de los controles de precios
EVOLUCIÓN DEL DERECHO ECONÓMICO
1. Evolución histórica
El Derecho Económico nace como una rama del Derecho durante el siglo XX. Antes habían existido numerosas leyes de carácter económico, pero nunca como un todo orgánico. Por cierto, las constituciones políticas se referían a algunos temas económicos, aunque en términos de escasa relevancia. El siglo XX ve nacer lo que son propiamente los sistemas económicos como modos de organización económica que se dan en los países en relación con la toma de decisiones económicas. Dos hechos histórico-económicos van a servir de base a los dos sistemas económicos que prevalecieron durante el siglo XX y lo hacen durante el siglo XXI. Por un lado, la Gran Depresión de 1929 a 1935 tuvo un inmenso impacto en la mayoría de las economías occidentales. La autoridad se vio obligada a plantear un Estado más activo para enfrentar la crítica situación económica que se vivía en la mayoría de los países. Las medidas del “New Deal” en los Estados Unidos fueron una clara manifestación de una intervención relevante del Estado en materia económica. Junto con esas medidas se empiezan a plantear cuerpos legales que no solamente facultan al Estado para adoptar las medidas sino que además regulan ciertas actividades económicas y fomentan ciertos sectores que se encontraban en lamentable situación.
Chile no podía estar al margen de todo esto. En 1924-1925 viene al país la Misión Kemmerer que plantea a la autoridad la necesidad de la creación del Banco Central, de una ley general de bancos, de superintendencias tanto para los bancos como las sociedades anónimas y la creación de la Contraloría General de la República. En 1932 se agregan a este conjunto de leyes económicas las fijaciones de precios, los controles de cambios internacionales y el famoso Decreto Ley 520 que autoriza la expropiación de empresas como sanción por cometer alguno de los ilícitos económicos.
Por otro lado, en Rusia se produce la revolución bolchevique en 1917 y el Estado pasa a controlar prácticamente toda la economía. Después del frustrado plan de Lenin de liberalizar a lo menos la agricultura, se impone un sistema económico centralmente planificado. El sistema hizo de la planificación su principal instrumento al cubrir todas las actividades económicas, el régimen de control de precios, el régimen de control de los mercados y los medios de producción en manos del Estado. El sistema centralmente planificado empezó a aplicarse en el mundo hasta que en ciertos momentos del siglo XX más de la mitad de los países en el mundo tenían un sistema centralmente planificado. Fue solamente con la caída del Muro de Berlín que la situación dio señales de cambio. El Estado comenzó a vender empresas en los procesos de privatización más grandes conocidos en la historia mundial, los precios se liberalizaron, lo mismo ocurrió con los mercados y la planificación económica cambió radicalmente.
2. Rol del Estado en la economía
El rol del Estado en la economía tiene una evolución impresionante durante el siglo XX y la seguirá teniendo durante el siglo XXI. De un Estado con una mínima intervención en materia económica hemos pasado prácticamente en todos los países a grados de intervención bastante altos en la macroeconomía y menores en la microeconomía, salvo en las economías centralmente planificadas.
3. Concepto de Derecho Económico
Coexisten diversos conceptos de Derecho Económico. Para algunos el Derecho Económico es el derecho de la intervención del Estado en la economía. Hugo Araneda define el Derecho Económico como “aquella rama del derecho que regula la intervención del Estado en el proceso económico, en nombre del llamado orden público económico, que es el interés social protegido por el Estado por sobre los intereses particulares, con el fin de realizar el bien común y la justicia social”.1 Una segunda postura sostiene que el Derecho Económico es el derecho regulador de la actividad económica privada. Algunos han creído que el Derecho Económico es una rama especializada del Derecho Administrativo, pasando a ser el Derecho Administrativo Económico. Otros piensan que no existe el Derecho Económico, sino que solamente legislación económica, que son leyes coyunturales para enfrentar distintos problemas de la macroeconomía y a veces de la microeconomía. Por último, están los que ven una íntima relación entre el Derecho Económico y el Orden Público Económico.
En la última concepción algunos autores como José Luis Zavala y Joaquín Morales definen al Derecho Económico “como el conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la actividad económica de los agentes privados y del Estado, y permiten a éste alcanzar objetivos que se ha propuesto en el diseño de sus políticas económicas, dentro del contexto de las reglas que configuran el orden público económico”.2
Otra cuestión muy debatida ha sido saber si el Derecho Económico es de derecho público o de derecho privado. La respuesta depende de la concepción que se tenga del Derecho Económico.
En cuanto a las características del Derecho Económico hay que destacar algunas. En primer término es un derecho dinámico. Todas las leyes económicas sufren cambios permanentemente de acuerdo con las nuevas realidades económicas que se van dando en el tiempo. Esta es la razón fundamental por la que en la mayoría de los países del sistema jurídico continental europeo no fue codificado. En segundo lugar, es un derecho instrumental pues a través del Derecho Económico la autoridad económica toma sus decisiones de política económica. En tercer lugar, es un derecho configurado por una variedad jerárquica normativa. La mayoría de los países tienen consagrado a nivel constitucional los principios económicos fundamentales en términos de un Orden Público Económico a nivel constitucional. En seguida existe una enorme variedad de leyes económicas. La potestad reglamentaria del Ejecutivo incorpora otro conjunto de normas económicas. A todo lo anterior se adiciona las facultades normativas de las superintendencias y del Banco Central a través de circulares y de los acuerdos del Consejo. Por consiguiente, la variedad normativa del Derecho Económico es enorme pero además está ordenada jerárquicamente, lo que genera un sinnúmero de conflictos de normas, no fáciles de resolver.
4. Relaciones entre la economía y el derecho
Las relaciones entre la economía y el derecho son cada vez mayores. En cada una de las materias que analizaremos se produce esta relación, pues es el Derecho Económico el que se preocupa específicamente de este análisis. Hay otras normas del derecho que nos ayudan a estudiar ciertos aspectos específicos como son el derecho tributario, el derecho comercial, el derecho del trabajo, el derecho medioambiental y el derecho de los recursos naturales. A nivel institucional el derecho constitucional y el derecho administrativo dan el marco fundamental dentro del cual se mueve el Derecho Económico.
Por otro lado, el análisis económico del derecho es la visión económica del derecho, especialmente de ciertas instituciones jurídicas, como son los daños, el sistema judicial y el derecho de propiedad.
5. Evolución de la legislación económica chilena
Antes del Decreto Ley 520 de 1932, que indudablemente constituye un hito, existe un interesante desarrollo de la legislación económica chilena relacionada con las proposiciones hechas por la Misión Kemmerer 1924-1925. Por un lado, la Misión sugirió la creación del Banco Central, punto de partida de la primera ley orgánica del instituto emisor. También plantea la necesidad de contar con una ley aplicable a los bancos comerciales, que en aquel entonces tenían distintos regímenes legales, materializando este régimen único, a través de la Ley General de Bancos. En materia regulatoria, la Misión propone la creación de dos superintendencias, la de Bancos para los bancos comerciales y la Superintendencia de Sociedades Anónimas para todas las sociedades anónimas, incluyendo las agencias extranjeras. Asimismo, a la misma época corresponde la legislación monetaria referida principalmente a la pérdida del patrón oro.
El Decreto Ley 520 de 1932 constituye el inicio de una legislación económica interventora de la actividad económica, etapa que dura hasta la liberalización de la economía en la segunda mitad de la década del 70. Este cuerpo legal se fundamenta en la Gran Recesión, pero no se deroga sino en 1980. En otras palabras, una ley dictada claramente para enfrentar una cierta coyuntura, permanece vigente durante 48 años (1932-1980). El Decreto Ley 520, especialmente en su aspecto sancionatorio, no tuvo mayor aplicación hasta el gobierno del Presidente Allende, quien descubrió que podía ser la gran herramienta legal para transformar la economía de mercado en una de carácter socialista. Con base en la ley, en el período 1932-1971 se hicieron fijaciones de precios, pero en forma muy selectiva en comparación con las fijaciones de los años 1972 y 1973. El Decreto Ley 520 otorgaba al Comisariato de Subsistencias y Precios las facultades más amplias respecto de los establecimientos industriales, comerciales y agrícolas y “todas las atribuciones que sean indispensables para el estricto cumplimiento de esta ley”.3 La autoridad podía obligar a los productores a fabricar en determinadas condiciones e impedir la paralización de los establecimientos bajo pena de expropiación, permitía declarar el estanco de artículos de primera necesidad, obligaba a los productores de artículos de primera necesidad a dar cuenta de sus existencias, fijar cuotas de producción y declarar la clausura y la requisición de bienes. Todo lo anterior era para “asegurar a los habitantes de la República las más convenientes condiciones económicas de vida”.4 Curiosamente, el Reglamento del Decreto Ley 520 fue aprobado 13 años después de la ley, a través del D.S. 338 del Ministerio de Economía y Comercio de 1945.
Una modificación relevante en el aspecto institucional fue la Ley 7.747 de 1943. El Comisariato pasó a estar bajo la inmediata dependencia del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Economía y Comercio.5 La ley creó el Consejo de Subsistencia y Precios, como organismo asesor y consultivo del Ministerio de Economía y Comercio.6 El Consejo, a pesar de tener amplias atribuciones, fue poco operativo y escasamente ejecutivo, por los 14 miembros que lo componían. La ley también facultó al Presidente de la República para fijar precios a los productos agrícolas, previo informe del Instituto de Comercio Agrario.7 Posteriormente, la Ley 8.918 de 1947 aclaró que el Comisariato era una repartición fiscal dependiente del Ministerio de Economía y Comercio. Por otro lado, la Ley 9.839 de 1950 que reformó el régimen de control del comercio exterior, derogó las disposiciones del Decreto Ley 520 que daban al Comisariato cierta intervención en materia de importaciones y exportaciones.
Al comienzo del gobierno de Carlos Ibáñez, el Congreso Nacional, a través de la Ley 11.151 de 1953 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar la Administración Pública. En virtud de esas facultades, se dictó el Decreto con Fuerza de Ley 88 de 1953, que aprobó el nuevo estatuto orgánico del Ministerio de Economía. Asimismo, se reemplazó el Comisariato por la Superintendencia de Abastecimientos y Precios. El Decreto con Fuerza de Ley 173 de 1953 es el orgánico de la Superintendencia de Abastecimientos y Precios, donde se amplían sus funciones no solamente a los artículos de primera necesidad y de uso o consumo habitual, sino también a los bienes declarados esenciales. La ley suprimió los consejos técnicos y consultivos, que en la práctica no habían funcionado. Además, estableció que las empresas que se expropiaran por vulnerar la normativa, podían ser explotadas directamente por la Superintendencia o vendidas en pública subasta. El Decreto Supremo 1.262 de Economía de 1953 fijó el texto refundido y coordinado del Decreto Ley 520 y sus modificaciones.
Al iniciar su mandato el Presidente Jorge Alessandri, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo a través de la Ley 13.305 de 1959. El Decreto con Fuerza de Ley 242 no hizo mayores innovaciones, salvo el reemplazo de la superintendencia por la Dirección de Industria y Comercio.
6. Evolución de los controles de precios
El sistema de controles de precios comienza como tal con el Decreto Ley 520 de 1932 al establecer que quedarán sujetos al control directo la producción, manufactura, distribución y transporte de los artículos que el Presidente de la República declare de primera necesidad o de uso o consumo habitual. La declaración se realiza a través de un Decreto Supremo de Economía y le corresponde hacerla exclusivamente al Poder Ejecutivo.
En materia de fijaciones de precios el sistema se origina unos meses antes del Decreto Ley 520, con la Ley 5.125 de 1932. La ley crea una Comisión Central de Precios, encargada de asegurar las condiciones de vida que resulten más convenientes para los habitantes, en la adquisición de artículos de primera necesidad o de uso o consumo habitual, habida consideración de los costos de producción, gastos y utilidades legítimas y otorga a los Consejos Departamentales la facultad de fijar precios máximos. Desde 1938 hasta 1953 las fijaciones de precios eran resueltas por el Comisariato, una vez que habían sido declarados de primera necesidad o de uso o consumo habitual por Decreto Supremo. Para la fijación de precios debía existir un estudio de costos y respetarse márgenes de utilidad, en el caso de que se hubieran dictado por el Ministerio normas generales. Luego, a través de otro Decreto Supremo de Economía se fijaba el precio propiamente tal. A partir del año 1953 hasta 1980 es el Ministerio de Economía el que tiene estas atribuciones a través de la Dirección de Industria y Comercio. En 1966 se declaró por ley como bienes de primera necesidad a todos los contenidos en el Índice de Precios al Consumidor.
Una de las primeras medidas del gobierno militar fue facultar en 1973 al Ministerio de Economía para dejar sin efecto todos los precios fijados por los organismos del Estado a los artículos y/o servicios declarados de primera necesidad o de uso o consumo habitual, nacionales y/o importados, y/o crear nuevos regímenes o mecanismos de fijación de precios.8 Un decreto supremo de Economía instituyó un nuevo sistema donde se reconocen tres categorías de precios: oficiales, informados y libres.9 Los precios libres pasan a ser la regla general y los precios oficiales e informados excepciones que requieren de una declaración expresa de la autoridad. Los considerandos del cambio de la política de precios están señalados en el Decreto Supremo de Economía 522, a saber: (i) la política de precios había distorsionado la economía; (ii) la política de precios había sido la gran causante de la inflación; (iii) conjuntamente con la política de precios, la política cambiaria había desnivelado los precios internos con los externos; (iv) los precios deben acercarse a los verdaderos costos de producción; (v) la nueva política de precios implicará sacrificios iniciales, pero a la larga elevará la producción y el consumo; (vi) los productores y/o importadores y los distribuidores deben cobrar precios a niveles reales con una utilidad razonable; y (vii) la nueva política de precios se complementará con una política coherente de remuneraciones y subsidios temporales a algunos productos de consumo popular. El Decreto 522 mantuvo 33 precios fijados y colocó otros 18 en la categoría de informados. Dirinco mantuvo amplias facultades en materia de precios y las infracciones serían sancionadas de conformidad con la legislación vigente. El Decreto Ley 3.477 de 1980 derogó el Decreto Ley 520 de 1932.10
7. Régimen industrial
El Decreto con Fuerza de Ley 173 de 1953 estableció que corresponderá al Departamento de Industrias del Ministerio de Economía autorizar la instalación de nuevas industrias, traslado de las existentes o ampliación de las mismas, siempre que cumplan las condiciones técnicas que se establecerán en un reglamento especial, fijando en los casos de instalación y traslado las comunas de su ubicación.11 Las facultades anteriores estuvieron radicadas en el Director de Industrias, hasta que en 1960 se hizo necesario un decreto supremo del Ministerio de Economía para cada autorización. El Decreto Supremo de Economía 194 de 1954 incluye a toda la industria manufacturera, excluyendo las industrias mineras, agrícolas, pesqueras, servicios públicos y otros.12 El reglamento de 1954 estableció cuatro materias básicas para las autorizaciones: (i) que fabrique artículos donde no exista exceso de capacidad de producción; (ii) que utilice materias primas de las cuales no exista una manifiesta escasez o racionamiento; y (iii) que el proyecto esté suficientemente financiado. El reglamento establecía un sistema de sanciones consistente en multas, amonestaciones y clausura. La normativa fue derogada en 1980.13
8. Sanciones económicas
El Decreto Ley 520 de 1932 consagró en un título completo (VII), la penalidad por los ilícitos contemplados en dicha ley. Con presidio se sancionaba al que destruyera o eliminara artículos de primera necesidad y al que impidiera, resistiera o dificultara el cumplimiento de órdenes de la autoridad en cuanto a la preferencia del transporte de dichos bienes.14 Con expropiación o multa se sancionaba al que sin motivo justificado no diere cumplimiento a la resolución que le imponga la obligación de producir en la forma señalada por la autoridad.15 Con comiso y multa al que acapare u oculte artículos de primera necesidad y al que sacare del territorio artículos cuya importación estuviere prohibida.16 Por último, se sancionaba con multa al rebelde en el cumplimiento de la orden de vender dada por la autoridad, al que requerido por la autoridad se negare a prestar declaración jurada o proporcionar los antecedentes y a los que vendieren artículos de primera necesidad a precios superiores a los fijados por la autoridad.17
La ley declaró de utilidad pública los predios agrícolas, las empresas industriales y de comercio y los establecimientos dedicados a la producción y distribución de artículos de primera necesidad y autorizaba al Presidente de la República para expropiarlos en el caso que se mantuvieren en receso y si fueren rebeldes al cumplimiento de la obligación impuesta por la autoridad de producir artículos de primera necesidad en las calidades, cantidades y condiciones que determine la autoridad.18 La ley también autorizaba al Presidente a declarar el estanco de artículos de primera necesidad, en cuyo caso la administración se entregará al Comisariato.19 En los casos de expropiación, decretada esta la autoridad podrá tomar, desde luego, posesión de los bienes expropiados.20
En 1966 se dicta el Decreto Supremo de Economía 1379 con el texto revisado y refundido de la legislación económica, por autorización de la Ley 16.464. El título III de las sanciones agrega al listado del Decreto Ley 520, pena de presidio al productor o comerciante que niegue la venta al contado o la prestación de un servicio de primera necesidad, que condicionare su venta o prestación en forma habitual, salvo que pruebe que lo hizo justificadamente y que venda artículos de primera necesidad con engaño en la calidad, peso o medida.21
En 1974 se dicta el Decreto Ley 280 que consagra en un solo cuerpo legal los delitos económicos.22 Los delitos tipificados son principalmente: defraudaciones en las ventas; ventas a precios superiores a los permitidos; negativa o condicionamiento de ventas; acaparamientos u ocultamientos; declaraciones juradas falsas; paralización de actividades y el uso de medios fraudulentos para obtener el abastecimiento o la estabilidad de la moneda y del régimen económico. Los delitos son de acción pública y se conocen por el juez del crimen o ministro de Corte de Apelaciones, según el caso. La ley de delito económico tuvo escasa aplicación por cuanto en la medida que la economía se fue normalizando no se daban los supuestos contemplados en la ley. La ley fue derogada con la primera ley de protección al consumidor de 1982.
1) Araneda, Hugo: Economía Política, pág. 98
2) Morales, Joaquín y Zavala, José Luis: Derecho Económico, pág. 8
3) Decreto Ley 520 de 1932, artículo 24º
4) Decreto Ley 520 de 1932, artículo 2º
5) Decreto Ley 7.747 de 1943, artículo 18º
6) Decreto Ley 7.747 de 1943, artículo 20º
7) Decreto Ley 7.747 de 1943, artículo 23º
8) Decreto Ley 83 de 1973
9) D. Ec. 522 (D.O. 15 octubre 1973)
10) Decreto Ley 3.477 de 1980, artículo 28º
11) Decreto con Fuerza de Ley 375 de 1953, artículo 1º
12) D.S.Ec. 194 de 1954 (D.O. 20 febrero 1954)
13) Decreto Ley 3.477 de 1980, artículo 23º
14) Decreto Ley 520 de 1932, artículos 48º y 52º
15) Decreto Ley 520 de 1932, artículos 49º y 50º
16) Decreto Ley 520 de 1932, artículo 51º
17) Decreto Ley 520 de 1932, artículos 53º, 54º y 59º
18) Decreto Ley 520 de 1932, artículos 4º, 5º y 6º
19) Decreto Ley 520 de 1932, artículo 9º
20) Decreto Ley 520 de 1932, artículo 7º
21) D. Ec. 1379 de 1932, artículos 48º y 52º
22) Decreto Ley 280 de 1974
1. Aramayo Alzérreca, Óscar: El Derecho Económico, Revista de Derecho y Jurisprudencia, 1ª Parte 206 (1965).
2. Aramayo Alzérreca, Óscar: Régimen legal del comercio exterior chileno (Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 1962).
3. Aramayo Alzérreca, Óscar: Régimen legal del comercio interno chileno (Santiago: Editoria l Jurídica de Chile, 1964).
4. Araneda Dörr, Hugo: Economía Política (Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 1993).
5. Morales Godoy, Joaquín y Zavala Ortiz, José Luis: Derecho Económico (Santiago: Thomson Reuters, 2013).
6. Oyarzún Gallego, Rubén: El Derecho Económico en Revista de Derecho Económico, Facultad de Derecho Universidad de Chile Nº 1 (1962).
7. Rodríguez Merino, Jorge: Derecho Industrial Agrícola (Santiago: Editorial Universitaria, 1961).
8. Ruiz-Tagle Vial, Carlos: Curso de Derecho Económico (Santiago: Librotecnia, 2018).
9. Santa María De la Vega, Raúl: Manual de Derecho Económico, 2 Tomos (Santiago: Ediciones Encina, 1972).
