Читать книгу Рынки, мораль и экономическая политика. Новый подход к защите экономики свободного рынка - Энрико Коломбатто - Страница 34

5.1. О производстве, надежности и стабильности норм

Наш мир несовершенен. Демократии часто испытывают негативное воздействие несовершенных норм, введенных в действие недальновидными политиками, большинство из которых не знают, о чем говорится в принятых ими законодательных актах, но которые готовы вписывать туда все, что потребуют группы интересов, и удовлетворить тех или иных представителей избирателей или просто достаточно шумные слои населения. Школа общественного выбора, применившая постулат о рациональном выборе, применяется к лицам, создающим законы, говорит нам, что это вовсе не удивительно. Политики – это такие же люди, как и все остальные, и процедуры, с помощью которых они избраны, не дают им повышенной честности, не говоря уже о повышенной степени альтруизма. В этой сфере процесс отбора действует скорее в противоположном направлении. Независимость мышления здесь не является плюсом, выступая подчас помехой. Словом, творцы правил вполне рациональным образом склонны действовать так, чтобы создаваемое ими законодательство увеличивало их собственное благосостояние. Они делают все, что нужно для достижения и поддержания консенсуса, для увеличения популярности, для сохранения репутации, словом, все то, что требуется для избрания, переизбрания или назначения на должность. Во многих случаях партийная лояльность берет верх над последовательно моральной позицией, что сказывается и на качестве законов. Конечно, результаты законодательного процесса не всегда контрпродуктивны или разрушительны. Случается, что нормы согласуются со здравым смыслом и отвечают широко понимаемым интересам сообщества. Однако, даже если воздержаться от оценки качества правил, и даже в тех случаях, когда нет никаких проблем с финансированием соответствующих начинаний, нет никаких гарантий, что принятые правила будут применяться должным образом. Так, например, бюрократы частенько стремятся к тому, чтобы приспособить их к своим собственным требованиям и предпочтениям. Они могут также посчитать выгодным увеличение затрат, которые граждане несут в связи с получением защиты, положенной им в соответствии с той или иной нормой закона. Все это совершенно необязательно должно иметь формы какой-то невероятной преступности или коррупции. Иногда это простое увиливание: государственные служащие намеренно прибегают к задержке дел, либо умножают количество инстанций, разрешение которых является обязательным, – все это, чтобы избежать ответственности. Иногда перед нами просто попытки бюрократа расширить спектр дискреционных действий (т. е. тех действий, которые он осуществляет, руководствуясь исключительно и только своими собственными решениями. – Перев.) – в соответствии с присущим человеческой природе стремлением к престижу и власти или в соответствии с желанием создать дополнительный спрос на услуги, оказываемые бюрократами, что оправдает их работу и, возможно, даст шанс для продвижения по карьерной лестнице[161].

Источником неопределенности может быть также и сама правовая система – в тех случаях, когда акторы придерживаются своего собственного прочтения законов, самостоятельно устанавливая, что они значат на самом деле, либо когда они, указывая на те или иные особые обстоятельства, трактуют нормы законов в свою пользу. Учитывая, что большинство судебных процессов можно считать зависящими от «особых обстоятельств», применение одной и той же нормы закона вполне может генерировать разные исходы, подрывая тем самым доверие к этой норме, т. е. к ее способности обеспечивать ясное и последовательное указание на то, что является законным, а что нет, и служить достаточно точным ориентиром, позволяющим предугадывать будущее поведение[162]. Это явление усугубляется тем, что законодательство все в большей мере становится результатом компромиссов и практики взаимных услуг, которые политики оказывают друг другу, что выражается в растущей неопределенности текстов, полных лазеек и противоречий. Неудивительно, что такое качество законодательных текстов порождает богатые возможности для интерпретаций (а также потребность в них), превращая право тем самым в поле законодательного и правоприменительного сговора или войны[163].

Это явление становится еще более очевидным, если принять во внимание деятельность международных или наднациональных агентств, требующих корректировки национальных законодательств, что оказывается весьма нелегким делом, требует времени и вряд ли может обойтись без ошибок. Обычно с этими трудностями старается справиться судебная система, которая интерпретирует первоначальный замысел законодателя или делает отсылку к нормам более высокого уровня (например, к высшему конституционному законодательству) или использует общие принципы, сформулированные более или менее неопределенно. Хорошо известными примерами таких общих принципов могут служить понятия социальной справедливости, экономической (распределительной) справедливости и равенства. Важной чертой бюрократии является также и то, что именно бюрократы продираются сквозь сотни тысяч страниц новых законодательных норм, которые в любой достаточно развитой стране ежегодно производит мало-мальски «продуктивный» аппарат по производству законов. В этих случаях могут возникать неформальные правила поведения, которые со временем начинают играть решающую роль, поскольку каждое ведомство стремится пестовать отдельные правила и разрабатывать отдельные кодексы поведения, регулирующие повседневную деятельность своих сотрудников.

Какая бы конкретная структура не сложилась в результате этих процессов, их общий итог один и тот же: все вышеназванное приведет к возникновению противоречий и непреодолимых сложностей. Это создает пространство для дискреционных процедур по толкованию и прояснению ситуаций, что парадоксальным образом увеличивает спрос на следующие законодательные акты. В конце концов это обернется потерей доверия к законам как таковым, что приведет к потенциально контрпродуктивным последствиям. Прискорбно, но именно сейчас, когда прогресс технологий делает частный рыночный обмен между сторонами, имеющими частную природу, все более безличным и простым, как только мы переносимся в мир, где создаются и применяются общие законы и правила, мы видим, что здесь происходит нечто прямо противоположное.

Увеличивающаяся сложность и противоречивость системы законодательных и регулирующих норм неизбежно влияют на их стабильность. По мере того как обнаруживается, что старые нормы неэффективны или что они устарели, и по мере того как вследствие этого растет давление в пользу их реформирования, растущие ожидания мер экономической политики подталкивают законодателя к тому, чтобы предпринимать действия во множестве сфер предположительно существующего общего интереса, каковые действия, о какой бы конкретно сфере ни шла речь и как бы ни определялись эти действия (экзогенно или эндогенно), неизбежно затрагивают, причем затрагивают очень сильно, достаточно большую часть электората. Следовательно, растет неопределенность в отношении того, какие именно действия будут предписаны правилами в будущем, а также учащаются проявления оппортунистического поведения. Все это сокращает период планирования, который экономические агенты имеют в виду, составляя свои планы. Неопределенность не только понижает дисконтированную ценность потока будущих доходов, что при прочих равных негативно воздействует на экономический рост[164]и личное благосостояние граждан, но и побуждает многих экономических агентов искать возможности для заключения контрактов, полагаясь на грядущие реформы, которые будут предусматривать принуждение к исполнению контрактов, устанавливаемое задним числом (либо будут содержать критерии апостериорного принуждения). Такие агенты ставят на конфликт с другими сторонами контракта, каковой конфликт может возникнуть рано или поздно. Все это вносит вклад в разрушение системы координации и, возможно, также и в подрыв надежности структуры прав собственности.

5.2. В поисках конституционных решений

Все вышесказанное показывает, что даже когда законодатель трактует принцип верховенства права в соответствии с традиционным смыслом этого понятия, т. е. понимает под системой права систему заслуживающих доверия, непротиворечивых и стабильных принудительных правил, которую люди считают справедливой и эффективной[165], все это все равно опирается на довольно шаткое основание. Вместе с тем значительная часть профессионального сообщества экономистов полагает, что необходимо найти решение этой проблемы.

Согласно традиции ордолиберализма[166]большинство экономистов принимают без доказательства тот факт, что рецепт экономического процветания представляет собой некую смесь из экономической свободы (более или менее жесткое принуждение к соблюдению права собственности) и перераспределения во имя социальной справедливости и социального мира, куда нужно добавить некоторое количество норм регулирования экономической деятельности, зависящее от убеждений составителя рецепта в значимости и масштабах так называемых провалов рынка. Далее, все множество рецептов можно разделить на две группы. Для одной группы характерна неоклассическая ориентация. Она делает упор на разработку и внедрение подходящего институционального контекста, который требуется для того, чтобы следовать рекомендациям составителей проектов оптимальной экономической политики, и для осуществления необходимых для этого мероприятий, известных как тонкая настройка. Вторая группа принадлежит к традиции классического либерализма. Ее участники воздерживаются от рекомендаций конструктивистского толка, согласно которым нужно срочно начать осуществление разнообразных масштабных программ. Напротив, эти авторы концентрируются на принципе верховенства права, считая его единственным значимым операциональном механизмом. Они трактуют спонтанную эволюцию[167]как двигатель, обеспечивающий движение к эффективности, справедливости и всеобщему благосостоянию. Для носителей этих воззрений задачей конституционной инженерии является создание некой «метаструктуры», в рамках которой эволюция сможет развернуть свою благотворную работу, а строгость принципа верховенства права не обернется злоупотреблениями.

Укажем на еще один подход, который имеет много общего с двумя вышеуказанными (детализированным моделированием действий агентов и широко понимаемым институциональным проектированием). Речь идет о попытках экономистов трансформировать и вопрос об эволюции, и вопрос о верховенстве права в чисто процедурные вопросы, т. е. в такие, в рамках которых можно и нужно контролировать только отклонения – посредством более качественного планирования, более эффективных ведомств или механизмов голосования и даже посредством принятия конституционных мер (имеющих отношение к экономике), которые годились бы для решения данной задачи. В частности, экономические конституции постепенно приобретают консеквенциалистский вид, когда метаправила разрабатываются и оцениваются не в соответствии с их философскими основаниями или моральными принципами, а в соответствии с их экономическими последствиями. Как будет показано ниже, этот подход служит двум целям: он открывает возможность для «объективного» измерения качества системы права (например, путем сопоставления ВВП на душу населения или темпов роста ВВП) и поощряет попытки представлять себе всякие постепенные изменения как процесс пошагового перехода от текущей ситуации к лучшей, так что каждое такое дискретное приращение со временем становится ощутимым. Это позволяет обойтись без межвременного моделирования и создавать конструкции в стиле «что если», которые весьма просты для реализации (метод гадания вслепую). Иными словами, когда принудительный институт терпит неудачу в деле достижения намеченных целей (экономического процветания и социального согласия), предполагается, что процесс разработки и принятия правил пошел неправильно, и требуется новый корсет из новых правил и «метаправил». Эти новые правила могут и не продвинуть лиц, разрабатывающих правила, в наиболее желательном направлении, но, как принято считать, они могут, по крайней мере, ограничить потенциальное недовольство. В этом суть и конституционной экономики, и ее расширенного, ориентированного на неоклассическую теорию варианта – новой политической экономии[168]

161

Возможно, важную роль играет также система сообщающихся сосудов. [Практика перехода с государственной службы в регулирующем органе в частный бизнес характеризуется с помощью английского выражения revolving doors, т. е. вращающиеся двери. – Перев.] Чем сложнее регулирование и чем выше значимость установления прочных личных отношений с государственными служащими, тем более широкие возможности для работы в частных компаниях открываются перед теми бюрократами, которые хотят перейти на другую сторону и стать посредниками между частным сектором и своими бывшими коллегами.

162

Разумеется, доверие к закону зависит также от свойств системы принуждения к его исполнению (включая понятность и прозрачность), от вероятности обнаружения правонарушителя и возможности подать на него в суд, от санкций, предусмотренных за нарушение закона, а также от того, сколько времени требуется для компенсации ущерба.

163

Это характерно и для тех стран, в которых действует система общего права, см., например, работу [Harnay, Marciano, 2007], в которой исследована мотивация судей, действующих в системе общего права.

164

См. об этом у Хоппе, который в [Hoppe, 2001] объяснил, что норма временнóго предпочтения непременно растет по мере того, как общество становится все более демократическим. Более высокая норма временного предпочтения может подталкивать людей к определенным разновидностям экономического стремления к бюрократической ренте (например, к лоббированию протекционистских мер), поскольку связанные с этим чистые выгоды имеют краткосрочную природу, а чистые издержки – долгосрочную (см. [Rizzo, 2008, pp. 895–896]). Такое поведение также затронет распределение инвестиций по временным периодам, вызовет к жизни ошибочные инвестиции и затормозит экономический рост. Похожая линия рассуждений прослеживается в работе [Nicita, 2007], автор которой подчеркивает значимость того, что он называет транзакционными издержками ex ante, которые он определяет как издержки, связанные с неполным определением прав собственности, что ведет к судебным тяжбам и препятствует обмену.

165

Согласно оценке Хайека, данной им в [Hayek, 1960], литература последнего времени, посвященная значимости принципа верховенства права, концентрируется скорее на таких свойствах права, которые расширяют возможности индивидуального планирования, долгосрочного сотрудничества между экономическими агентами и предсказуемости поведения, чем на анализе фактического содержания правовых норм. Иначе говоря, основное внимание уделяется процедурным качествам норм, а не их основаниям. Так, справедливость (и верховенство права) теперь представляет собой критерий, позволяющий не обеспечить такое положение, при котором естественные права индивида надежно защищены, но убедиться, что индивид не подвергается дискриминации. Системным ориентиром является не моральный стандарт, а другие члены сообщества. Например, многие сторонники принципа верховенства права довольны мерами регулирования, если они надежны, стабильны, просты для понимания, предусматривают легкость принуждения к их выполнению и равным образом применимы ко всем, кто занят регулируемой деятельностью. Является сама по себе данная норма регулирования хорошей или плохой, кажется, имеет меньшее влияние на то, будет ли на нее навешен ярлык соответствующей праву. В итоге торжествует консеквенциализм и решение главных содержательных вопросов доверено общественному мнению и сегодняшним моральным стандартам, что закрывает вопрос, должно ли решение вопросов справедливости и легитимности опираться на общие и неизменные принципы или лишь на консенсус.

166

К сожалению, мы редко воздаем должное таким авторам, как Вальтер Ойкен и Франц Бом, принадлежащим к основателям фрайбургской школы ордолиберализма. Также редко упоминаются и те, кто первым указал на важность связи между нормами и экономической эффективностью (этот интеллектуальный долг простирается вглубь веков – до Адама Смита, если не до еще более отдаленного прошлого).

167

Термин «эволюционный» применяется здесь в значении, согласно которому социальное взаимодействие трактуется как такое, которое следует эффективному процессу адаптации; его не нужно путать с другим значением, которому термин обязан эволюционистской школе, согласно которой индивиды необязательно корректируют свое поведение так, чтобы получающиеся социальные результаты были наиболее желательными.

168

В литературе принято различать «современную» и «новую» политическую экономию (см. [Boettke et al., 2006]). Первая знаменует собой возрождение исследовательской программы, поддерживаемой шотландской традицией. Вторая представляет собой разновидность неоклассической школы, в рамках которой предполагается существование рациональных индивидов, максимизирующих полезность и пытающихся спроектировать такие институты (правила и организации), которые позволили бы им максимизировать заданные результаты.