Читать книгу Экологическое право - Фарид Тюльпанов - Страница 6

Развитие экологического права в России можно разбить на следующие периоды:

• с 1917–1963 гг.

• 1963–1988 гг.

• с 1988 г. по современный период.

Экологические правоотношения начинают развиваться с 1917 года и в дальнейшем регулируются декретами государства. Надо отметить, что в дореволюционной России не существовало понятия земельного или водного права.

Экологическое право как учебная дисциплина сформировалось к концу 70-х – началу 80-х годов. В своем становлении оно прошло несколько этапов. Первый этап связан с национализацией земли, в основе которой лежал Декрет «О Земле» 1917 года. В указанном документе, а затем в последующих законодательных актах об использовании и охране природных ресурсов содержались нормы водного, горного и лесного законодательства[9].

В связи с этим необходимо отметить, что развитие экологического права шло неравномерно. Быстро формировались институты земельного права, поскольку земля с экономической точки зрения являлась главным средством производства в сельском хозяйстве, а с политической – представляла собой наибольшую проблему землевладения.

К примеру, лесное законодательство развивалось после принятия Декрета «О лесах» (1918 г.), который в дальнейшем был кодифицирован в Лесном кодексе РСФСР 1923 года[10]. Аналогичным образом развивалось и горное законодательство.

Так, после Декрета «О недрах земли» 1920 г. Советом народных комиссаров РСФСР было кодифицировано горное законодательство, которое сыграло исключительную роль в укреплении правовой базы в области использования недр в союзных республиках. В частности, на Украине был принят Горный кодекс в 1928 году. Водное законодательство в отличие от иных отраслей не кодифицировалось до образования СССР, и только в 1928 году в ряде республик были приняты различные виды законодательных актов, например, в Белоруссии был принят Водно-мелиоративный кодекс, в 1929 году в Узбекской и Туркменской республиках были приняты земельно-водные кодексы.

Второй этап развития экологического законодательства начинается с середины 60-х и продолжается до середины 80-х годов. В этот период формируются такие отрасли права, как водное, горное, лесное и фаунистическое.

Третий этап начинается с середины 80-х и заканчивается 90-ми годами. Однако в связи с распадом СССР каждой республике пришлось заново разрабатывать и создавать свое законодательство, учитывая местные экономические и национальные особенности. Эта проблема заслуживает самостоятельного изучения.

Характеризуя период становления земельных, водных, лесных и горных отношений, следует отметить, что, начиная с 1917 по 1926 год, он был интенсивный с точки зрения накопления законодательных актов по регулированию указанных природных объектов. С 20-х по 60-е годы активно развивается союзное законодательство природоресурсного направления. С 60-х по 80-е гг. проводится кодификация союзного и республиканского законодательства, в частности, принимаются законы о земле, о недрах, о водах, о лесах, о животном мире, об атмосферном воздухе. По указанным объектам природы были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, а в союзных республиках были приняты кодексы. В 80–90-е гг. была проведена попытка построить новые общественные отношения в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Для этой цели необходимо было разработать Закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в союзном масштабе и в республиках.

В республиках издавались новые законы об использовании и охране природных ресурсов. В целом, нормативные акты 60-х годов были направлены на организацию комплексного использования и охрану природных объектов и ресурсов природы.

Кроме того, Конституция СССР 1977 года содержала несколько статей, посвященных регулированию права собственности и природопользованию. Так, ст. 11 Конституции СССР закрепляла исключительное право собствен-ности государства на природные объекты и, в первую очередь, на землю, воды, недра и леса. В свою очередь, право государственной собственности сыграло важную роль в становлении и развитии законодательства о природопользовании и охране природы. Вместе с тем, оно не могло являться абсолютной гарантией от нерационального природопользования. Институт права государственной собственности не затрагивал интересы таких природопользователей, как общество, коллектив, личность и т. д. Не было ответственного лица, отвечающего за пользование природными ресурсами.

Отмечая природоохраную деятельность государства, следует назвать статью 18 Конституции СССР, которая закрепляла принципы охраны окружающей среды в качестве одной из основных функций государства. татья 67 Конституции того времени обязывала граждан охранять богатства природы. Указанные положения получали свою реализацию в различных законодательных актах (кодексах: о земле, водах, недрах и т. д.). Конституция СССР имела статьи, посвященные выполнению обязанностей граждан в области рационального использования земли, бережного отношения к ней, повышения ее плодородия (ст. 12, 13). А статья 42 прямо говорила о закреплении права граждан на охрану здоровья. В природоохранном и природо-ресурсном законодательстве это право получает свою реализацию в мероприятиях, проводимых государственными органами по рациональному использованию и охране окружающей среды.

В регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды важная роль принадлежала исполнительным органам. Таковым был Совет министров СССР. Ему принадлежали функции специального управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В частности, Совет министров СССР разрабатывал и осуществлял комп-лекс мер по рациональному использованию и охране природных ресурсов. Для комплексного контроля за использованием ресурсов и охраной окружающей среды в 1988 году был создан Государственный комитет СССР по охране окружающей среды. В этот период большое внимание уделялось планированию природопользования и охране природы.

Специальные функции в области охраны природы и природопользования имелись у министерств и ведомств. К примеру, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР обладало функциями управления и контроля над использованием и охраной водных ресурсов. Иначе говоря, сочетание в рамках одного государственного органа функций хозяйственной эксплуатации и контрольных функций приводило к отрицательным последствиям в природе и в экономике страны. При таком контроле на первый план выдвигались интересы «своих» предприятий, учреждений, организаций. Обязательным являлось включение в перспективные и годовые планы всех союзных республик мероприятий экономического и социального развития. Планирование земельных и водных ресурсов было связано с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик, республиканских законодательных актах, где закрепились требования рационального использования земельных и водных ресурсов и создания необходимых условий повышения их эффективности.

Аналогичными правовыми актами были Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах, Основы лесного законодательства СССР и союзных республик, по которым все недра и леса объявлялись исключительной государственной собственностью, т. е. достоянием народа. Отсюда и принципы целевого, планового, комплексного использования и охраны недр и лесов в масштабах всей страны. В 80-е годы были приняты: Закон об охране атмосферного воздуха и Закон об охране и использовании животного мира, которыми завершается кодификация законодательства об отдельных объектах природных ресурсов.

Необходимо подчеркнуть, что все основные законодательные акты исходили из принципа комплексного использования природных ресурсов. Кроме того, в них определялись виды природопользования, порядок и условия пользования, определялись цели и задачи хозяйственного использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей. В случае нарушения этих принципов лица привлекались к ответственности и наказывались, вплоть до прекращения пользования теми или иными природными ресурсами.

Характерными чертами управления природопользования и охраны окружающей среды были следующие:

а) поресурсовый подход в отношении каждого природного объекта (рациональное использование и охрана природных ресурсов);

б) сочетание в рамках одного государственного органа функций хозяйственной эксплуатации природного ресурса и государственного контроля за соблюдением нормативных требований по его охране.

Понятно, что такое соединение в одном государственном органе функций природопользования и контроля было неоправданным. При таком подходе приоритет получало то ведомство, которое осуществляло эксплуатацию природных ресурсов.

Указанные черты управления, как было отмечено, закреплялись законодательством (Основами и Кодексами союзных республик), а также законами СССР, к примеру, Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха»[11] или Закон СССР «Об охране и использовании животного мира»[12].

Таким образом, анализ основных законов советского периода позволяет сделать вывод о том, что законодательство об охране окружающей природной среды и использовании природных ресурсов, хотя и устанавливало основные требования к его субъектам, но, вместе с тем не способствовало развитию и укреплению основ природопользования и охраны окружаю-щей среды.

Современный этап развития экологических отношений в России начинается с принятием Конституции РФ 1993 г., тогда и возникает новый этап формирования законодательства об охране природы и природопользовании. В ст. 9 Конституции закреплено право собственности на землю в основном в трех формах: частной, государственной и муниципальной и иных форм собственности. Кроме того, в Конституции провозглашено право граждан РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Немаловажным является вопрос о разграничении государственной собственности на землю и иных природных ресурсов между субъектами права – Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Согласно п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности на природные ресурсы отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому к совместному ведению отнесены также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

В связи с этим субъекты Федерации принимают законы, регулирующие соответствующие природоресурсные и природоохранные отношения на своей территории. Однако это не означает, что субъект Федерации определяет реализацию всех правомочий по использованию природного объекта, поскольку Федерация определяет природные объекты, которые могут находиться в ведении субъекта Федерации.

К примеру, находящийся в частной собственности земельный участок может быть использован в качестве федеральной экологической программы. Решение этого вопроса предполагает оптимальной мерой соотношения компетенции центра и субъектов РФ. В настоящее время спорные вопросы по природопользованию и охраны окружающей среды должны решаться по взаимной договоренности.

Однако, принятые в последние годы законодательные акты в области регулирования экологических отношений, зачастую носят декларативный характер, а не конкретный. Давая оценку конституционным положениям, закрепляющих право государственной собственности на природные ресурсы, на наш взгляд, они по существу дают возможность злоупотребления субъектам Федерации своими полномочиями и пренебрежения к федеральным законам. Многие из них нарушают законы о природопользовании, целостность экологического пространства по использованию природных ресурсов Российской Федерации. В самой Конституции РФ имеются недостатки по формированию некоторых ее положений.

Так, в Конституции РФ в п. 1 ст. 9 записано: «Земли и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В этой связи в 90-е годы некоторые субъекты Федерации приняли свои конституции, в которых закрепили право собственности на природные объекты, войдя тем самым в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации и ранее существовавшим Федеральным договором (п. «в» ст. 72 Конституции). Эти недостатки и пробелы сегодня решены в Конституции РФ по регулированию экологических отношений, обеспечивая совместную деятельность по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, установив оптимальную меру соотношения компетенции центра и субъектов РФ.

Россия, опираясь на международный опыт, придерживаясь международных документов (в частности, принятого в г. Рио-де-Жанейро в 1992 г.) и войдя в третье тысячелетие, должна разработать концепцию перехода на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения окружающей среды и природоресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущего поколений.

Важным вопросом в решении экономических проблем в России является экологическая безопасность.

В государственном докладе «О состоянии об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2014» отмечалось, что с достигнутым уровнем доходов, занятостью и иными социальными вопросами качество окружающей среды определяет возможность вести достойную и процветающей жизнь. Кроме того, отмечалось высокая антропогенная нагрузка на природную среду и наступившие отрицательные последствия как в прошлом так и в настоящим экономической деятельности.[13]

Правовую основу экологической безопасности государству определили и поставили конкретные задачи на заседании Совета по развитию гражданского общества и прав человека (2012 г.), 2013 г. – Год охраны окружающей среды. 2017 – объявлен Годом экологии[14].

Кроме того, в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию обращается внимание вопросам рационального использования и охраны окружающей среды, а также обеспечению экологической безопасности.

Важным актом в этой связи является Указ Президента Российской Федерации «О стратегии национальной безопасности в РФ»[15]

В частности, уделяется внимание стратегическим целям обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов и обеспечения качества охраны окружающей среды для жизнедеятельности человека, и устойчивого развития экономики.

Экологическая безопасность страны непосредственно связана с понятием устойчивого развития государства и в целом общества.

Происхождение самого термина, «устойчивое развитие» связано с публикацией доклада «Наше общее будущее» в 1987 г. и подготовленного Международной комиссией по окружающей среды и развитию государства и общества, содержание которого направлено на удовлетворение потребностей в настоящий период, и не должно ставить под угрозу будущих поколений благоприятной окружающей среды.

В Нью-Йорке на конференции в 2015 году были приняты документы определяющие преобразования мира в области устойчивого развития для всех стран до 2030 г.[16]

В другом заключительном документе, на проходящей конференции в 2012 г. под названием «Будущее, которое мы хотим» основной аспект был адресюван всем государствам на формирование зеленых экономик.[17]

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию определяется целями и задачами внутренней и внешней политики государства, вытекающих из Конституции РФ и законодательством в области охраны окружающей среды.

Основными положениями содержания документов конференции являются повышение благосостояния людей и обеспечение социальной справедливости, снижая риски для окружающей среды и деградации[18].

При этом подчеркивалось, что для зеленой экономики должна быть низкая углеродность, т. е. использование в энергетике угля, мазута и других продуктов переработки углеводородного сырья.

Неуклонно развивая техническую мощь, человек превысил все нормы своего житейского бытия, настолько велико, что экономический рост и развитие отраслей хозяйства достигли своего апогея, в результате чего некоторые регионы истощены и превратились в пустующие объекты природы.

Уничтожаются леса с такой скоростью, что через несколько десятков лет на этих местах образуется пустыня. Аналогичные процессы происходят и с животным миром, и недрами.

Закрепленная в законодательстве частная собственность на землю, воды привела к произволу и безнаказанности предпринимателей, использующие природные ресурсы, нарушая природоохранное законодательство.

Серьёзные проблемы, возникшие с движением автомобильного транспорта в городах, которые загрязняют окружающую среду от 30 % до 40 %, осуществляя выбросы окиси углерода. Таким образом, выполняя основные принципы устойчивого развития в России и осуществляя Стратегию в области охраны окружающей среды, должны учитываться все аспекты природопользования и природоохраны на всех этапах обязательного исполнения государственными органами власти и органами местного самоуправления основных положений этого документа. Здесь важно сохранять баланс между развитием экономики и состоянием экологии. Следует подчеркнуть, что Стратегия определяется и устанавливается целями повышения уровня и качества жизни населения на основе прогрессивных технологий, сохраняя определенный потенциал природных ресурсов и объектов окружающей среды для будущих поколений.