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CAPÍTULO 2

El rol del Estado y del reparto en la solidaridad entre generaciones

SALVADOR VALDÉS PRIETO

La solidaridad intergeneracional

Este trabajo analiza diversas instituciones sociales que ayudan a cubrir las necesidades de la tercera edad, partiendo por la familia y el esfuerzo personal de ahorro; y pasando luego al Estado y sus múltiples roles. Varias de estas instituciones contribuyen a materializar la solidaridad entre generaciones.

La solidaridad “intergeneracional” se refiere a los apoyos mutuos entre personas de generaciones diferentes. Este concepto tiene dos dimensiones que conviene distinguir: el apoyo dado a personas en aquellas fases de la vida donde se tiene mayor debilidad, y el apoyo dado a cohortes que en su vida completa fueron infortunados, en comparación con otras cohortes.

Solidaridad entre personas en distintas fases de la vida

La primera dimensión incluye el apoyo que los adultos dan a sus padres o familiares en la tercera edad (Fernández y Herrera, 2015, este volumen). La cultura de muchos países con costa en el mar Mediterráneo, de la cual es heredera la cultura latinoamericana y la chilena, prescribe que la tercera edad acceda a una red de apoyo integrada en su mayor parte por sus descendientes adultos, como hijos, yernos y sobrinos (Tsani et al., 2012). Esa red proveerá tiempo, apoyo psicológico y recursos económicos a la tercera edad.

En un ciclo de vida con tres fases –infancia, adultez y vejez– las personas primero reciben apoyo en su infancia; luego entregan apoyo a sus propios hijos infantes y, al mismo tiempo, a sus padres mayores; y por último reciben apoyo en la vejez. Según algunos autores, los padres “invierten” en criar hijos con el fin de que estos los ayuden en su vejez. Un atributo de esta perspectiva es que la unidad de análisis es una sola fase de la vida, tomada por separado, no la vida completa.

Esta dimensión de la solidaridad encuentra un sustituto parcial en los esfuerzos personales por cubrir los gastos en la tercera edad, por medio del ahorro y los seguros: para aliviar a nuestros hijos de la obligación futura de sostenernos cuando lleguemos a la tercera edad, podemos sacrificar parte de nuestro consumo durante nuestra adultez con el objetivo de acumular ahorros y seguros que cubran una parte sustancial de nuestras necesidades en la vejez.

Las instituciones y empresas que ofrecen medios de ahorro y seguros operan de modo impersonal; no parecen estar guiadas por la solidaridad entre generaciones. Sin embargo, los mercados de ahorro y seguros permiten a personas de otras generaciones contribuir a sostener a la tercera edad. Por ejemplo, cuando una persona de 75 años liquida parte de sus ahorros, con el fin de financiar su consumo de ese año, está apoyándose en la voluntad de otras personas, en la práctica más jóvenes, de adquirir ese activo. Esa presencia y voluntad de los jóvenes es esencial para que el ahorro personal sea efectivo. Por eso, detrás del intercambio voluntario en los mercados, en este caso un mercado de activos, existe una disposición a cooperar comerciando de buena fe y con honestidad. Así, las instituciones que sostienen el intercambio voluntario son necesarias para que este modo indirecto de solidaridad entre generaciones se materialice con éxito.

Sin embargo, esa sustitución es parcial, y por varias razones. Primero, porque muchos apoyos en tiempo y atención no pueden ser adquiridos en un mercado impersonal, menos aún en la calidad requerida. Segundo, por la capacidad limitada de muchos de nosotros para idear, identificar e implementar un plan óptimo de ahorro personal para la vejez. La revisión bibliográfica de Valdés (2002, Cap. 3) muestra que la “imprevisión” es un fenómeno psicológico masivo: una proporción significativa de personas adultas sufre dificultades para incorporar su futura vejez a sus planes, en parte porque pensar en esa fase de la vida no es placentero para los jóvenes. Tercero, porque hay muchos casos en que el apoyo familiar falla.

Solidaridad de vida completa en personas no contemporáneas

La segunda dimensión de la solidaridad intergeneracional se refiere a apoyos mutuos entre personas que nunca se conocieron, y que incluso nunca fueron contemporáneas. Aunque no se conozcan, estas cohortes pueden sentirse parte de una comunidad más amplia, de duración indefinida en el tiempo. Se trata, por ejemplo de una familia o clan, o del gremio integrado por quienes trabajan en cierta rama de la actividad económica, agrupados por medio de los empleadores o de los sindicatos. A nivel más agregado, pueden sentirse parte de una misma nación, definida por compartir elementos como cultura, idioma, religión y la ocupación de un cierto territorio. Aquí la unidad de análisis es la vida completa, y el bienestar en la vida completa suman los bienestares parciales alcanzados en las tres fases del ciclo de vida (infancia, adultez y vejez)³.

Desde esta perspectiva, se pregunta si una cohorte es desafortunada en comparación a cohortes anteriores y posteriores. En esta dimensión, la solidaridad con una cohorte desafortunada se manifestaría en ayudas de parte de otras cohortes menos desafortunadas. No es necesario que todas las generaciones que participan en la ayuda sean contiguas en el tiempo ni contemporáneas. Por ejemplo, para ayudar a una cohorte de la familia que resultó especialmente desafortunada, la familia puede acordar vender parte de algún activo común heredado desde antiguo (tierra, derechos de pesca), sabiendo que ello implica reducir su consumo desde ahí en adelante, y que ese sacrificio incluirá a las generaciones no nacidas de la familia. Estas últimas generaciones nunca conocieron a la generación beneficiada, pero su menor consumo también es producto de la venta del activo familiar, que ayudó a la generación desafortunada.

Roles del Estado en la solidaridad intergeneracional

En los ejemplos dados hasta aquí, la institución clave es la familia. A esto se suma el esfuerzo personal apoyado por intercambios voluntarios realizados en mercados de ahorro y de seguros, otras instituciones. ¿Qué rol queda al Estado en la solidaridad intergeneracional?

Respecto a la solidaridad entre fases de la vida, la respuesta depende de la cultura imperante. La Encuesta Nacional de Calidad de Vida en la Vejez UC-Caja Los Andes 2013 da una respuesta parcial: muestra que la mayoría de los chilenos estima que la familia tiene el deber principal, por sobre el gobierno, de ayudar a los mayores que lo necesitan en las tareas de la casa así como en las tareas de cuidado (Fernández y Herrera 2015, este volumen). Así, existen ámbitos de la solidaridad intergeneracional donde el Estado no tiene un rol preponderante.

Sin embargo, las familias son frágiles ante muchos cambios de carácter macrosocial, por extensas y poderosas que parezcan, mientras que el Estado puede resistir y atenuar los impactos de algunos de esos cambios. De aquí surge un rol para el Estado.

Precisamos a continuación, por medio de ejemplos, qué entendemos por “cambios macrosociales”. La migración del campo a la ciudad, o proceso de urbanización, constituye el evento macrosocial más notorio que dañó a la tercera edad durante el siglo XIX en los actuales países de la OCDE. También lo hizo durante el siglo XX en América Latina, y actualmente en China (Banco Mundial, 2004, Cap. 3). En las migraciones campo-ciudad, la tercera edad queda sola en el campo, inaccesible al apoyo de hijos que se han ido a las ciudades.

Probablemente este problema continuará en el siglo XXI en India y en África al sur del Sahara. Si bien será atenuado por la revolución de las tecnologías de información, que ha bajado el costo de comunicarse y saber del otro, la migración pone barreras a compartir el tiempo y prestar aquella ayuda que requiere presencia física, por lo que sigue siendo importante.

Las guerras mundiales y las depresiones económicas del siglo XX también provocaron impactos macrosociales sobre la tercera edad. Esos eventos destruyeron los ahorros para la vejez que habían acumulado las personas que tenían más de 45 años de edad. A esa edad ya es demasiado tarde para recuperarse por medio de ahorrar más y trabajar más. En algunos países de europa del norte, el Estado intervino creando o ampliando pensiones estatales “no contributivas” (Anderson, 2004). En los EE.UU. de América, el Estado intervino creando el programa Social Security (Engelhardt y Gruber, 2004).

Otro proceso macrosocial con consecuencias para la tercera edad ha sido y será la transición demográfica, en cuanto reduce la fertilidad o fecundidad. A ella se suma la transición cultural que ha reducido la conyugalidad. Ambas tendencias “reducen las redes de potenciales cuidadores (en la vejez)” (Fernández y Herrera, 2015). La caída en la tasa de fecundidad reduce el número de hijos que se deben repartir la carga de ayudar a los familiares en tercera y cuarta edad. En Chile, ese número bajó desde 5,4 hijos promedio por mujer en el quinquenio 1960-1965 (quienes deberán prestar cuidado en 2010-2035) hasta 1,8 hijos por mujer nacidos en el quinquenio 2010-2015 (quienes deberán prestar cuidado en 2060- 2085). Por su parte, la menor tasa de nupcialidad, tanto legal como efectiva, elevará a lo largo del siglo XXI el número de solteros, separados y divorciados en la tercera y cuarta edad.

Igualmente importantes son aquellos eventos macrosociales que aumentan la diferencia de nivel de vida material entre distintos grupos sociales: algunos grupos se unen a la economía moderna, que es mucho más productiva, y elevan su consumo, pero quienes no logran unirse permanecen en la antigua situación de pobreza secular, a una distancia mayor en términos de consumo.

Frente a los eventos macrosociales, el Estado puede tomar algunas medidas. Una es organizar una redistribución solidaria entre quienes pagan impuestos (trabajadores activos y capitalistas), y los sectores rezagados en situaciones de pobreza, sean ellos niños, adultos o ancianos. Debido a las diferentes realidades en esas tres fases de la vida, nada impide que sea más eficaz ayudar a los niños en pobreza con programas especializados en niños, y ayudar a los ancianos en pobreza con planes especializados en ancianos.

Además, existen cambios macrosociales que, podrían no concretarse, como ocurre con las variaciones de la participación de la mujer en el mercado laboral. Si la participación laboral femenina de Chile converge a la que actualmente tiene Italia, entonces no subirá casi nada respecto del nivel actual⁴.

El rol del Estado

El Estado podría desempeñar roles valiosos en solidaridad intergeneracional, para ayudar a responder a algunos cambios macrosociales. Sin embargo, el Estado también puede fallar y empeorar situaciones de infortunio, lo cual sería antisolidario.

Un requisito para que el Estado contribuya de modo positivo y solidario es que fortalezca y complemente la solidaridad intergeneracional aplicada por instituciones anteriores a él, como son la familia y el esfuerzo personal apoyado por intercambios voluntarios realizados en mercados de ahorro y de seguros. En cambio, cuando debilita o destruye la solidaridad practicada por la familia y debilita el esfuerzo personal, el Estado incurre en una falla que puede ser seria.

Marco conceptual general para las políticas de pensiones

Las políticas públicas modernas para las pensiones monetarias de vejez gobiernan grandes recursos, cuyos flujos llegan hasta el 15% del ingreso nacional o el PIB en algunos países. Por eso tienen fuertes consecuencias para los salarios, el empleo, la solvencia fiscal, y para el mercado de capitales. El resto de este capítulo analiza las políticas públicas de pensiones monetarias de vejez, sin referirse a otros campos⁵.

Se ha visto que los Estados modernos actúan en cuatro planos a la vez:

1. Dictando políticas públicas para la vejez.

2. Financiando algunas de esas políticas públicas.

3. Supervisando a otros actores no estatales en temas de vejez, como algunos empleadores grandes, los sindicatos y los proveedores de servicios (como las administradoras de fondos de pensiones, las compañías de seguros de vida).

4. Prestando servicios directos (el Instituto de Previsión Social, la Dirección de Previsión de Carabineros, y la Caja de Previsión de la Defensa Nacional).

Respecto a la actividad (1), dictar políticas públicas, el objetivo general es proveer seguridad de ingreso en la vejez⁶. Este consta a su vez de tres objetivos específicos:

a. aliviar la pobreza en la vejez, en relación con el nivel de vida de la población activa, cuando los programas de transferencias y apoyos generales a los sectores vulnerables (que igualan hacia arriba) no logran apoyar lo suficiente a la tercera edad. Este objetivo también puede entenderse como proveer un seguro parcial contra el riesgo de tener una carrera laboral relativamente mal remunerada.

b. ayudar a todas las personas (la mayor parte, menos vulnerable) a transferir recursos desde la fase activa de su vida a la fase pasiva (una vez retirada del mercado laboral). Es decir ayudar a todas las personas a ahorrar, con el fin de emparejar su nivel material de vida entre las distintas fases de la vida, a pesar de sufrir una posible imprevisión respecto a la vejez⁷. El nivel material de vida se mide como la suma del arriendo imputado a la vivienda propia, las transferencias familiares (desde el/la cónyuge y de los hijos), el desahorro de activos que fueron acumulados en la fase activa (vivienda, parcela), el ingreso laboral, las transferencias o subsidios del Estado diferentes de pensiones, y las pensiones monetarias.

c. ayudar a todas las personas a asegurarse frente a los gastos inusuales causados por contingencias de alta prevalencia. En especial destacan tres contingencias: una longevidad mayor que la longevidad promedio (para personas que llegaron a la misma edad de retiro en forma simultánea); una invalidez anterior a la edad normal de retiro; y una muerte anterior a la fecha en que los hijos hayan alcanzado la capacidad de autosostenerse (orfandad a edades inferiores a 18 hasta 23 años, según el país). En algunos países la pensión de viudez no corresponde si no hay hijos menores de edad.

Los instrumentos de política pública deberían estar alineados con estos objetivos específicos, sin perder de vista que un mismo instrumento puede influir sobre el logro de más de un objetivo a la vez. Por otra parte, es clave entender que estos tres objetivos pueden ser y son perseguidos de modo simultáneo. Si bien existe alguna competencia en ciertos aspectos, en otros se complementan.

Las restricciones que deben cumplir los instrumentos de política son eficacia, bajo costo operativo (eficiencia), y estabilidad financiera en el corto y en el largo plazo ante distintos tipos de choques o sorpresas.

Las pensiones contributivas

La eficacia de los objetivos específicos de ahorro y seguro (b y c) requieren que los beneficios sean proporcionales a la contribución de cada uno, y, por tanto, al sueldo. Por eso se llaman “contributivos”.

Los objetivos de ahorro y seguro (b y c) son atendidos con dos tipos de instrumentos: los mandatos, que fuerzan a las personas laboralmente activas a destinar parte de su remuneración a adquirir derechos a pensión y seguros; y los incentivos fiscales, que motivan a esas personas a destinar recursos al ahorro y los seguros sin obligarlos. Los mandatos originan las pensiones “contributivas obligatorias” y los incentivos fiscales originan las pensiones “contributivas voluntarias”.

Cuando el Estado crea un mandato y luego lo fiscaliza con dedicación, reduce los costos de transacción y de marketing, y logra que personas con capacidad cognitiva modesta deleguen a profesionales decisiones complejas en cuanto a ahorro, inversión y seguros. El mandato logra mayor cobertura que un incentivo fiscal, a un menor costo fiscal, aunque también crea ciertas ineficiencias. Una pensión contributiva obligatoria combina un mandato, que es una política pública, con la propiedad privada del trabajador sobre sus derechos a pensión⁸.

Las pensiones no contributivas

Para lograr el objetivo específico (a), que es aliviar la pobreza en la vejez, se usan pensiones “no contributivas”, es decir, cuyo monto no dependen positivamente de las contribuciones de cada uno ni de los salarios que tuvo cada jubilado en el pasado.

Estas pensiones pueden ser uniformes o focalizadas. En Chile, ese rol es cumplido por los tres programas de pensiones solidarias, cuyo costo fiscal sumó un 1,2% del PIB en 2013, la cifra más alta de América Latina, aunque bastante inferior al 6% observado en algunos países nórdicos⁹.

Diseños de los planes de pensiones

Todo plan de pensiones, sea contributivo o no, obligatorio o no, debe definir diseños y parámetros en tres dimensiones principales:

1. La fórmula que determina la pensión de cada individuo a partir de su historia de contribuciones (y sueldos), y de variables como residencia. Si el vínculo con la historia de contribuciones es bajo o cero, la fórmula está habilitada para ayudar a los ancianos pobres (objetivo específico a). Por eso se utilizan fórmulas con este atributo en las pensiones “no contributivas”. En cambio, lograr los objetivos de ahorro y seguro requiere fórmulas que entreguen beneficios proporcionales a la contribución de cada uno, es decir, al salario del pasado. Las fórmulas contributivas se clasifican, a su vez, en “actuariales” y “por años de servicio”¹⁰. Los parámetros clave de la fórmula son la tasa de cotización, la tasa de reemplazo y la edad de inicio de la pensión.

2. La proporción de los pasivos del plan que está respaldada por un “fondo de pensiones”. Tal fondo consiste de activos protegidos por derechos de propiedad a favor de la institución o plan. El parámetro clave es el grado de capitalización del plan de pensiones. Si el grado de capitalización es cero, el plan es de reparto “puro”.

El financiamiento por reparto contributivo contiene solidaridad solamente a favor de la generación jubilada al momento de crearse o ampliarse el plan, pues los beneficios de esa generación provienen de recursos que se extraerán a los trabajadores activos, jóvenes y generaciones siguientes. Una vez maduro, el reparto contributivo no contiene solidaridad entre jubilados y trabajadores, porque ambos deben colaborar a servir la deuda creada al iniciar o ampliar el plan de reparto, por medio de soportar pensiones inferiores y salarios reales inferiores¹¹.

En las pensiones “no contributivas” también puede haber grados de capitalización, como prueban Bolivia y Nueva Zelandia, cuyas pensiones son financiadas (en total o en parte) por fondos de reserva o fondos de pensiones, y por lo tanto son incrementadas por los intereses que ganan dichos fondos.

La solidaridad en las pensiones no contributivas también difiere según cual sea la base de recaudación, pues algunos impuestos gravan a la tercera edad (IVA, impuestos específicos, patentes comerciales y renta), y otros no lo hacen (impuestos a la masa salarial o al trabajo).

3. Los sistemas previstos de ajuste a los distintos tipos de riesgo o incertidumbre agregada. Los principales riesgos agregados son cuatro: (i) que suba la longevidad promedio más rápido de lo previsto, (ii) que la masa salarial decrezca (por menor fecundidad, por emigración, por deterioro en la fiscalización del mandato de cotizar), (iii) que los retornos de las inversiones sean bajos, y (iv) que ocurran intervenciones políticas de corte demagógico o populista. Entre los distintos sistemas previstos de ajuste al riesgo destacan el beneficio definido por contrato, el beneficio definido por ley (modificable), la contribución definida, y varias formas de cuasicontribución definida y cuasibeneficio definido. Cada una de estas fórmulas tiene sus propios parámetros¹².

Países donde coexisten múltiples planes de pensiones

El conjunto de planes de pensiones que opera en un país puede ser caracterizado también por dos dimensiones adicionales:

a. Si el Estado obliga a los trabajadores a participar simultáneamente en dos o más planes contributivos paralelos, aportando a ambos a la vez, versus si solo los obliga a participar en un plan contributivo a la vez. Imponer la participación simultánea en dos planes contributivos obligatorios tiene efectos similares a fusionar esos planes en uno solo, y elegir de nuevo la fórmula de beneficio, el grado de capitalización y las fórmulas previstas de ajuste a los riesgos agregados, con el fin de recoger el funcionamiento combinado de ambos planes.

b. Fragmentación versus unificación de los distintos planes de pensiones que sirven a distintos grupos de partícipes. Por ejemplo, si muchos empleadores o ramas de la producción cuentan con planes de pensión con diseños y parámetros diferentes, y no hay acuerdos de “totalización” eficientes, aquellos trabajadores que cambien de empleador o rama de producción sufrirán de una escasa portabilidad de los derechos a pensión. Eso impondría grandes daños a la seguridad en la vejez y a la eficiencia de la asignación del factor trabajo entre empleadores y entre ramas de producción. La unificación de planes evita ese daño. Debe aclararse que la unificación no requiere crear un monopolio en la prestación de servicios a los afiliados, pues los servicios pueden ser provistos por una multiplicidad de instituciones especializadas en pensiones, con portabilidad entre sí de acuerdo a fórmulas previstas por la ley.

Ampliar el reparto: ¿Es solidario entre generaciones?

Crear o ampliar un plan de pensiones financiado por reparto puede ser una política pública solidaria entre generaciones solo si se cumplen dos condiciones: (1) que exista una generación comprobadamente desafortunada en comparación a las generaciones contiguas; y (2) que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular que sea “no contributivo”, y evite el diseño contributivo.

Sin embargo, una cosa es lograr cierta solidaridad, y otra es lograr la solidaridad óptima. La política fiscal directa y explícita es otra herramienta capaz de lograr solidaridad entre generaciones. Una alternativa capaz de ayudar a la generación desafortunada consiste en emitir deuda pública explícita y usar esos recursos para financiar subsidios explícitos y directos a la generación desafortunada. Esta alternativa también es solidaria, pues las generaciones futuras financian esa ayuda por medio de un Estado que paga intereses mayores en su deuda pública y por medio de asumir un mayor riesgo de crisis fiscal futura. Y es importante consignar que en muchos casos la política fiscal puede ser más solidaria y más eficiente para ayudar, que ampliar un plan de pensiones de reparto no contributivo.

En qué consiste el reparto y el impuesto que este aplica a los jóvenes

Uno de los modos de financiar pensiones de vejez (y otros gastos) es el método piramidal. Cconsiste en que las cotizaciones obligatorias de este mes o año se destinan íntegramente a pagar las pensiones de quienes ya están pensionados en este mismo mes o año. Por eso también se lo llama “financiamiento sobre la marcha” y “pensiones pagadas con contribuciones corrientes – PPCC” (OCDE), ambas traducciones de pay as you go. En los países latinos se lo llama “reparto”¹³.

Al gastarse de inmediato la recaudación, no hay fondo de pensiones en el reparto, es decir su monto es cero. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.

El reparto es 100% compatible con cuentas individuales no redistributivas, es decir, con una fórmula “actuarial” de beneficios. Así lo atestiguan los planes contributivos obligatorios de Italia, Polonia y de Suecia. Por eso, el financiamiento –de reparto, capitalización o intermedios– es una dimensión independiente del diseño de cualquier plan de pensiones, que no tiene relación con la presencia de cuentas individuales no redistributivas¹⁴.

Desde luego esos tres países tienen políticas públicas redistributivas fuertes, pero usan herramientas diferentes de las pensiones: los impuestos personales progresivos que gravan a las pensiones contributivas, y las transferencias hacia los sectores vulnerables (pensiones no contributivas).

El extremo opuesto al reparto /PPCC es la “capitalización”. En este caso existen fondos de pensiones que ganan intereses. Esos intereses suplementan las pensiones y las hacen mayores. Porque el reparto no gana intereses, sus pensiones tienden a ser inferiores a las que paga la capitalización, para una misma cotización.

Al igual que Australia, Dinamarca, Holanda, Hong Kong y Suiza, entre otros, el Estado chileno ordena que las contribuciones obligatorias sean destinadas a fondos de pensiones, cuyas funciones son resguardar los recursos (el capital) y ganar intereses. Tanto los recursos como los intereses han sido y son de propiedad exclusiva de quienes cotizaron (no son propiedad “de las AFP”, que sólo son entes prestadores de servicio).

¿En qué casos ampliar el reparto es solidario entre generaciones?

Cuando un infortunio empobrece a la tercera edad, en relación con los trabajadores activos y los jóvenes, es justo ayudarla. Uno de los medios para ello es crear o ampliar pensiones de reparto, porque extraen recursos de modos indirectos, pero reales y efectivos, a los trabajadores activos y a los jóvenes de ahí en adelante, y los canalizan hacia la generación que ya estaba en tercera edad al ocurrir esa creación o ampliación de un plan de reparto. Explicamos esto.

Ya se indicó que al gastarse de inmediato la recaudación, el reparto no presenta un fondo de pensiones de propiedad de los trabajadores. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.

Justamente porque no se planea tener un fondo de pensiones, es que al “inicio” de la ampliación o creación del plan de reparto, es factible gastar la recaudación recién aportada por trabajadores activos que no requerirán de pensiones por varias décadas, en cualquier cosa. Esa primera recaudación puede ser “repartida” por si sistema político. Por ejemplo, puede usarse para conceder bonos marzo, abril y mayo de modo casi permanente, es decir, durante esas décadas iniciales, o también para eliminar la cotización a los seguros de salud de modo casi permanente. Un uso muy popular en distintos países ha sido usar una parte para suplementos de pensión a quienes estén en tercera edad durante las primeras décadas contadas desde la ampliación o creación del plan de reparto.

Sin embargo, esta fase de abundancia de recursos termina. Ello ocurre cuando los trabajadores activos que aportaron esos recursos empiezan a jubilar, y empiezan a exigir su propio incremento de pensiones. Al “madurar” el plan de pensiones de reparto, el excedente va disminuyendo hasta desaparecer.

Incidencia de las cotizaciones: ¿sobre los empleadores o sobre los trabajadores?

Una concepción de este tema ve a los empleadores como una fuente externa de recursos, que puede ser ordeñada sin costo, en este caso para financiar una mayor pensión para todas las generaciones en tercera edad: las actuales y las futuras. Comete un error grave, porque la evidencia empírica de los países pequeños y abiertos muestra que los empleadores marginales diversifican más sus inversiones hacia el exterior cuando un país sube los impuestos al trabajo local, en especial cuando ese país eleva las cotizaciones obligatorias de cargo del empleador. Técnicamente, la elasticidad de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social al costo empresa es alta para una parte significativa del empleo cubierto¹⁵. Por otro lado, es bastante inelástica a salarios la oferta de servicios laborales de parte de los trabajadores educados, a empleadores del sector cubierto por la obligación de cotizar para la seguridad social, aunque dicha elasticidad varía entre sectores. Por eso, cuando se crean nuevas cotizaciones obligatorias para empleadores formales, ellos logran defenderse y trasladar la mayor parte de esta nueva cotización a menores reajustes de salarios para sus trabajadores, y a mayores precios finales de los productos que adquieren los trabajadores de otros empleadores.

El estudio empírico para Chile de Gruber (1997) avala lo dicho: encuentra que el 100% de las cotizaciones de los empleadores se traslada a reducciones del salario líquido real de los trabajadores¹⁶. Otra evidencia pertinente está en los estudios de Feldstein (1995) y también de Packard (2001) para América Latina, que confirman las altas elasticidades de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social, al costo empresa, y la modesta elasticidad de la oferta laboral a los sectores cubiertos. Ello es confirmado por Gill, Packard y Yermo (2005)¹⁷.

En resumen, los recursos necesarios para pagar la cotización de los empleadores son extraídos a los trabajadores activos y a los jóvenes. Es decir, al crear pensiones de reparto, la generación inicial en tercera edad recibe subsidios desde los trabajadores activos y jóvenes, pues ellos accederán a menores salarios líquidos y a menos empleos con seguridad social apenas se complete la fase inicial de dos o tres años de ajuste.

Aunque la incidencia de la cotización de los empleadores sea sobre los trabajadores activos y jóvenes, si dicha cotización se acreditara a las cuentas individuales de los mismos trabajadores en el plan de reparto, ellos también recibirían un aumento en pensiones de vejez a cambio de su menor salario líquido (después del ajuste). La presencia de una mayor pensión podría llevar a creer que al destinarse de este modo la cotización de los empleadores, los trabajadores no serán dañados. Eso sería un error cuando la pensión es de reparto, porque los derechos a pensión que los trabajadores activos y jóvenes acumulan en el plan de reparto están sujetos a un fuerte gravamen: no ganan intereses, porque no hay fondo de pensiones. La ausencia de intereses reduce las pensiones de las generaciones siguientes. Este gravamen se extiende para siempre a todas las generaciones futuras de trabajadores.

En resumen, la creación o ampliación de un plan de reparto siempre redistribuye recursos desde los trabajadores activos y jóvenes, hacia la generación que inicialmente estaba en tercera edad, y hacia los demás usos que los políticos den al excedente inicial.

Razones benevolentes para crear un plan de reparto

Los eventos que han justificado de modo benevolente la creación de un plan de reparto han sido aquellos que apelan a la equidad intergeneracional, ya presentados en la sección 2:

• Migración masiva del campo a la ciudad, que deja a los migrantes sin la red comunal de apoyo a la vejez desarrollada en siglos anteriores. Esto explica la creación del primer plan contributivo obligatorio por la Alemania de Bismarck en 1889 y la creación del primer plan no contributivo en Dinamarca en 1891, ambos en beneficio de los trabajadores urbanos que estaban en peligro inminente de llegar a la vejez sin apoyo.

• Guerras, que destruyen el capital productivo y de vivienda acumulado por la generación madura y en tercera edad. Las guerras dejan a la clase media que ya llegó a la vejez o está cerca, en la miseria. Por esto en Japón y Europa expandieron sus planes de pensiones de reparto después de la Segunda Guerra Mundial.

• Depresiones económicas o crisis financieras, que destruyen los ahorros financieros y de vivienda (cuando el crédito no ha sido pagado por completo, el no pago de dividendos conduce al remate por el acreedor), empujando a la clase media a la miseria en su vejez. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la tasa de pobreza en la tercera edad subió a 50% en los años 1930 por efecto de la Gran Depresión, y todavía alcanzaba a 35% en 1960 (Engelhardt y Gruber, 2004). Estas cifras fueron muy superiores a la tasa de pobreza que regía para las edades entre 30 y 59 años de edad, en esas fechas.

De estos ejemplos surge una conclusión clave: una condición mínima para que la creación (o ampliación) de pensiones de reparto sea benevolente o justa es que exista equidad intergeneracional. Es decir, que una gran proporción de las personas en tercera edad sufra, o se proyecte que sufrirá, pobreza generalizada en relación con el nivel de vida de quienes son trabajadores activos y jóvenes.

Motivaciones no benevolentes para instalar planes de reparto

Otra condición para que el reparto sea solidario es que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular, que sea no contributivo. Esta sección justifica esta condición con la evidencia histórica de América Latina durante el siglo XX, que muestra que este requisito técnico fue violado una y otra vez en prácticamente todos los países de América Latina, generando un aumento de la desigualdad, es decir, la antisolidaridad.

Muchos países instalaron planes de reparto en el siglo XX, en ausencia de guerras y depresiones. En América Latina, los mandatos para aportar a planes contributivos fueron iniciados por Cuba, Uruguay y Chile en la década de 1920, en ausencia de guerras y depresiones.

Inicialmente estos fueron de capitalización parcial. Después de la Segunda Guerra Mundial, esos planes fueron reformados por las autoridades hacia el reparto puro (en 1952 en el caso chileno) porque otras políticas castigaron los retornos financieros de los fondos de pensiones, lo cual redujo las pensiones financiables a niveles muy inferiores a lo esperado.

En el caso de Chile, la represión financiera (imponer una tasa de interés máxima inferior a la tasa de inflación) y la prohibición de diversificar las inversiones hacia el exterior condujeron a los principales planes de pensión, especialmente a la Caja del Seguro Obrero, a obtener rentabilidades muy deficientes. Al mismo tiempo, las autoridades forzaron a los planes de pensiones de vejez a pagar subsidios de salud, de asignación familiar, a conceder créditos a tasas de interés subsidiadas, y a emplear personal en exceso, todo a costa de los fondos de pensiones (Wagner et al., 1983).

Mientras tanto, Brasil y México instalaron sus primeros mandatos generales en los años 1940, e incluso Colombia lo hizo en 1967. Esto también ocurrió en ausencia de guerras y depresiones, hecho muy revelador.

¿Habrá sido la migración campo-ciudad, la justificación para proliferar planes de pensiones de reparto en América Latina durante el siglo XX? No. Como demostró C. Mesa-Lago en su libro Grupos de Presión, Estratificación y Desigualdad (1978), el proceso de instalación de estos planes públicos de pensiones extrajo recursos a los trabajadores de niveles socioeconómicos más bajos, que pertenecían a familias que recién migraban desde el campo a la ciudad para tomar empleos con seguridad social (donde cotizaban), y destinó grandes bloques de esos mismos recursos a quienes estuvieran en tercera edad y además hubieran cotizado en su vida activa durante un cierto número mínimo de años, generalmente superior a 15, llegando en algunos casos hasta 30 años.

Este requisito fue tremendamente regresivo. En efecto, el requisito de haber cotizado muchos años en la vida activa solo era cumplido por personas que habían accedido a empleadores formales. En las zonas rurales no se cotizaba. Solo cotizaban los empleados del sector moderno (bancos, minas, petroleras, ingenios azucareros, manufacturas de gran escala, y sector formal en general), cuya remuneración real era muy superior a la de los migrantes recientes a la ciudad, quienes tomaban empleos informales en las micro y pequeñas empresas y en sectores de baja remuneración promedio, como lo fue el comercio durante ese siglo, y desarrollaban actividades por cuenta propia en la calle u otras condiciones precarias.

Como explicó la sección 3, condicionar la pensión al hecho de haber completado cierto número mínimo de años de cotización define la diferencia entre pensiones no contributivas y contributivas. Y aquí hemos explicado por qué un plan de pensiones de reparto contributivo, es decir uno que exige 15 o 20 años de cotización, es altamente regresivo. De aquí nace el segundo requisito para que la ampliación de un plan de pensiones de reparto sea solidaria: que el plan sea “no contributivo”. Este requisito fue violado una y otra vez por prácticamente todos los países de América Latina durante el siglo XX, generando antisolidaridad.

Es inevitable preguntarse por qué tantos gobiernos sostuvieron por décadas reglas tan regresivas. Una explicación sería el desconocimiento, alentado por la opacidad de los planes de reparto, que se caracterizan por esconder el impuesto oculto en el reparto maduro, explicado más adelante. Sin embargo, los coetáneos observaron la regresividad con que se destinaban los recursos extraídos a los jóvenes, y lo hicieron notar. Por ejemplo en Chile, el Informe Prat, publicado en varios volúmenes entre 1959 y 1963, documentó con gran detalle las injusticias cometidas al redestinar los recursos de los jóvenes pobres hacia personas de ingresos medios y altos en tercera edad, y a otros destinos. Sin embargo, los gobiernos de la antigua democracia chilena no hicieron casi nada para cambiar esas políticas durante los siguientes 10 años. Los gobiernos habrían aplicado cambios a esas políticas si sus motivaciones hubieran sido benevolentes y solo sufrieran de información insuficiente.

Los gobiernos de turno no hicieron esos cambios. Incluso agravaron la regresividad en varios aspectos. Por ejemplo, esos gobiernos chilenos nunca destinaron recursos a pensiones no contributivas: por ejemplo, solo concedieron –desde 1952– subsidios de pensión mínima a quienes hubieran cotizado al menos 15,4 años (hombres: 800 semanas) o al menos 10 años (mujeres). Y se sabía que esos requisitos excluían a casi todo el 50% más pobre de la tercera edad.

Una explicación más sólida de esta masiva regresividad es que la repartición que se otorgó, y la promesa (incumplible) de más reparticiones similares en las siguientes décadas, ayudaron a las coaliciones de turno a ganar elecciones. Esto fue demostrado magistralmente E. K. Browning en su artículo seminal “¿Por qué las pensiones de reparto son demasiado grandes en una democracia?” (1975). La mayor parte de esas reparticiones ocurren a costa de los jóvenes, quienes no son defendidos por sus familiares por desconocimiento y opacidad. Y los grupos de presión que se beneficiaban de esas reparticiones preservaban la confusión por medio de la retórica falsa de solidaridad intergeneracional.

Los resultados empíricos de C. Mesa-Lago (1978) confirman la preponderancia de los grupos de presión en casi todos los planes de pensiones de reparto en América Latina. Aunque cada país tiene su propia historia, hay una fuerza en común: con los recursos obtenidos al privar a los jóvenes de los intereses que generaría su ahorro, los gobiernos de turno accedieron a un excedente fiscal durante cerca de 40 años, que les ayudó a mantenerse en el poder ganando elecciones¹⁸.

Chile en 2013-14: La tercera edad no está empobrecida en relación con los trabajadores

Esta sección evalúa empíricamente la situación económica relativa de dos grupos sociales en el Chile de 2013-14: la actual generación chilena en tercera edad, y las generaciones activas, definida como adultos entre 25 y 59 años de edad. Esta situación relativa es clave para determinar si sería solidario entre generaciones que se creara o ampliara un plan de pensiones de reparto no contributivo, ahora o en los próximos años.

Resultados de la EPF 2013: los trabajadores activos y jóvenes son 5% más pobres que la tercera edad

La encuesta de mejor calidad en Chile para medir el “ingreso permanente” de las personas es la Encuesta de Presupuestos Familiares, que es tomada por el INE y utilizada para construir la canasta del IPC. En efecto, esta permite determinar con gran precisión el consumo real por hogar, de una muestra representativa nacional. Es sabido que uno de los mejores indicadores del ingreso permanente es el consumo. En efecto, el consumo incluye los ingresos laborales que no pagan cotización a la seguridad social, el consumo de capital (“comerse los ahorros en la vejez”), las rentas del capital (como arriendos de pequeñas propiedades), las transferencias intercónyuges (como las pensiones de sobrevivencia), y otras transferencias intrafamiliares. Por eso, la información de consumo es muy superior a los ingresos reportados a otros sondeos, como CASEN, pues esos reportes no cuentan con verificación alguna.

En la cultura chilena, heredera de la de los países mediterráneos, las transferencias de recursos dentro de la familia se manifiestan en compartir la vivienda y también los ingresos laborales con las pensiones para financiar alimentación y entretención en común. En la cultura chilena, donde parece existir solidaridad en la familia que vive junta, es posible aproximar estas transferencias promediando el consumo de todos los miembros de cada hogar.

Para determinar la situación económica relativa de las distintas generaciones proponemos ordenarlas según la edad del miembro del hogar que tiene más años. El resultado que se obtiene (Valdés, 2014a) al procesar los datos de la encuesta EPF de 2013 está en la Tabla 1.

Tabla 1: ¿Era en 2013 la tercera edad más pobre que la generación joven? Consumo en 2013

Fuente: EPF 2013, elaborada por el INE y cómputos de Luis Gonzales, a quien agradezco.

Se ve que la tercera edad chilena no es más pobre que los trabajadores activos. Por el contrario, los trabajadores activos y jóvenes, que residen en hogares cuyo miembro de mayor edad tiene 59 años o menos tienen un consumo per cápita 5% menor que los hogares donde reside la tercera edad.

Con el fin de verificar la robustez de este resultado se procede a tomar en cuenta el efecto de las economías de escala en los hogares. Ellas reflejan la posibilidad de compartir componentes caros de la vivienda como el baño y la cocina, y artefactos de línea blanca o electrodomésticos, en mayor grado en hogares más grandes. En la literatura internacional, este efecto es corregido por medio de alguna “escala de equivalencia”.

También resulta útil verificar la robustez de este resultado al remover el efecto que la asimetría de la distribución de consumos tiene sobre el promedio, lo que se logra usando el consumo mediano en vez del promedio. El consumo mediano es aquel donde la mitad de la muestra tiene valores superiores y la otra mitad tiene valores inferiores.

Con el fin de reflejar ambos aspectos, se recalcularon estos resultados por medio de la escala de equivalencia que utilizó el Ministerio de Desarrollo Social en la encuesta CASEN 2013, que consiste en reemplazar el denominador en la determinación del consumo per cápita, sustituyendo el número de miembros del hogar por el número de dichos miembros elevado a la potencia 0,7. Al mismo tiempo, se determinó el valor mediano del consumo equivalente en cada grupo de hogares, en vez del valor promedio. Y para aumentar la precisión, se dividió a los mayores de 65 años en dos subgrupos: los menores de 80 años (tercera edad) y los mayores de 80 años (cuarta edad).

Tabla 2: ¿Era en 2013 la tercera edad más pobre que la generación joven? Consumo mediano, por persona equivalente en 2013

Fuente: EPF 2013, elaborada por el INE y cómputos de Luis Gonzáles, a quien agradezco.

La Tabla 2 revela que se mantiene el resultado: la tercera edad chilena no es más pobre que los trabajadores activos.

Suficiencia del consumo en la vejez en 1997 y en 2007

Ya advertimos sobre la falacia de suponer que la única fuente de ingreso en la tercera edad es la pensión monetaria que proveen los sistemas formales (contributivos y no contributivos). El nivel de vida en la tercera edad se mide por el consumo, y éste puede ser financiado de muchas otras maneras diferentes de las pensiones formales. De aquí surge el concepto de “tasa de suficiencia del consumo relativo”. Este puede aplicarse en la dimensión longitudinal, es decir, comparando los consumos de una misma persona a través del tiempo, antes y después de jubilar; y también en el corte transversal, comparando los consumos de personas distintas, de diferente edad, pero en el mismo momento del tiempo.

Definiciones:

1. Tasa de suficiencia individual, longitudinal:

2. Tasa de suficiencia del consumo relativo, transversal:

En esta definición, Ce es el consumo del jubilado a la edad e (con e ≥ 65 años). En la tasa de suficiencia individual, el denominador contiene el promedio del consumo que logró la misma persona antes de jubilar, entre las edades (J-K) y (J-1), donde K puede ser 10, 20 o 30 años.

Para efectos de la solidaridad intergeneracional, interesa la tasa de suficiencia relativa, pues informa el consumo de la tercera edad, relativo al consumo de los trabajadores activos. Este es un criterio clave para decidir la justicia de introducir o ampliar el reparto. En el numerador está el promedio del consumo para todo el grupo de tercera edad que se está analizando, que en el año t tiene una edad E (por ejemplo, E puede ser 65, 70,… 90 años). El denominador, en cambio, muestra el promedio del consumo del grupo activo de referencia, que son aquellos trabajadores cuya edad es hasta “K” años menor que la edad de jubilación J. En esta tasa, todos los consumos se miden en la misma fecha.

La tasa de suficiencia transversal puede ser calculada a partir de las “Cuentas Nacionales de Transferencias”. Ellas distribuyen los agregados de las cuentas nacionales entre personas de distintas edades, en una fecha dada. Estas cuentas son un proyecto de recopilación de estadísticas de alcance mundial, liderado por A. Mason y R. Lee que cubre a docenas de países, entre los que se cuenta Chile.

Gráfico 1: Estabilidad de la suficiencia del consumo relativo entre 1997 y 2007

Fuente: elaboración propia a partir de datos provistos por Ronald Lee y Mauricio Holz, ambos medidos en unidades del mismo poder de compra, por medio del Índice de Precios al Consumidor (IPC).

El Gráfico 1 presenta datos para los años 1997 y 2007, ambos medidos en pesos de 2007 por medio de la inflación del IPC. Estos datos permiten adicionar la perspectiva de suficiencia personal de las pensiones, aportando datos longitudinales, que permiten recoger el impacto sobre los salarios y empleo del crecimiento de la producción de esos 10 años.

El Gráfico 1 revela que la tercera edad no estaba empobrecida en 1997, respecto a los trabajadores activos y jóvenes. Más importante, revela que la tercera edad lideró el fuerte aumento real en el consumo de todos los grupos de edad, ocurrido entre 1997 y 2007. Este aumento fue inducido, en parte, por el inicio de un nuevo “superciclo” en el precio internacional del cobre, a partir de 2004. En efecto, en 2007 el consumo de la tercera edad se había despegado aún más del consumo de los trabajadores activos y jóvenes. El dato concreto es que entre 1997 y 2007 el consumo real promedio del grupo de edad 26 a 54 subió en 37%, mientras que el consumo real promedio de las personas de 65 y más años subió en 55%.

Ronald Lee (2014) informa que las horas de trabajo del grupo de edad de 53 a 67 años aumentaron entre 1997 y 2007. Considerando los datos del Gráfico 1, no es plausible explicar este comportamiento por algún “empobrecimiento” de este grupo de edad. En efecto, el consumo real del grupo de 55 a 64 años aumentó en 62% según los mismos datos. Una explicación alternativa es que el salario real promedio subió casi 20% entre 1997 y 2007 (subió 19,8%: ver www.ine.cl). Este fuerte incremento puede haber atraído a una parte de los trabajadores entre 55 y 65 a trabajar más horas, por el efecto sustitución. A ese resultado también puede haber contribuido una mejor situación de salud, y que la parte femenina de ese grupo de edad registrara un fuerte aumento en los años de escolaridad entre 1997 y 2007.

Datos de la encuesta CASEN: la tercera edad ha tenido y tiene menor tasa de pobreza que los jóvenes

Hasta aquí, hemos visto resultados que se refieren a promedios de consumo. Se podría imaginar que si la desigualdad es mayor al interior de la tercera edad que al interior de los trabajadores activos y jóvenes, aquellos subgrupos de la tercera edad que están en la parte inferior de la distribución del ingreso podrían ser más numerosos, relativamente, que los subgrupos más pobres de entre los trabajadores activos y jóvenes.

Con el fin de verificar esta posibilidad, se recurre a una encuesta completamente independiente: la de Caracterización Socioeconómica (CASEN). Las encuestas CASEN se realizan cada dos o tres años desde 1987 con el fin de caracterizar a la población de la mitad inferior de la distribución del ingreso. También permite determinar cuál es la fracción de la población cuyo ingreso resulta inferior a cierto estándar llamado “línea de la pobreza”. También mide el número de miembros de la tercera edad en situación de pobreza, permitiendo una mirada diferente de los consumos promedio.

La Tabla 4 revela que la tasa de pobreza de los trabajadores activos ha sido y es al menos 60% superior a la tasa de pobreza para la tercera edad desde hace varias décadas. La tabla es lapidaria: desde el año 1990, la tercera edad chilena ha sido el grupo de menor pobreza. Esta realidad continúa su vigencia hasta el presente. Y en el periodo de rápido crecimiento económico 2010-13, la tercera edad chilena se alejó más de la pobreza que los trabajadores activos.

Tabla 3: Proporción bajo la línea de pobreza, por edad, según encuestas CASEN

(con el fin de homologar, el resultado de 2013 es el de la metodología tradicional)

Fuente: http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/casen-documentos.php?c=84 y Base de Datos de CASEN 2013. Las cifras para los grupos 0-29 y 30 -59 años de edad se obtienen sumando el número de “no pobres” en el grupo de edad y dividiendo por la suma de la población respectiva.

La menor pobreza en la tercera edad es compatible con pensiones bajas respecto a lo planeado, porque la tercera edad tiene otras fuentes de ingreso, entre las que destacan las siguientes:

• El 82% de los miembros de la tercera edad es dueño de la vivienda que habita, es decir, tiene un ingreso de arriendo implícito que eleva su nivel material de vida.

• Los miembros de la tercera edad reciben las pensiones no contributivas, creadas en 1952 y 1975, cuyo tamaño ha aumentado en el tiempo. En 2008 y 2009, además de perfeccionarse la fórmula de estas pensiones, hubo un generoso incremento en su magnitud legislado en esos años electorales.

• Las pensiones contributivas en el antiguo sistema de reparto eran cero para todos los afiliados hombres del Seguro Social que no completaran 15,4 años de cotización (800 semanas), y eran cero para todas las mujeres que no completaran 10 años de cotización. Cerca de la mitad de los afiliados del Seguro Social no cumplía estos requisitos, por lo cual perdía todos sus aportes, y tampoco accedía al subsidio de pensión mínima porque este requería haber cotizado al menos 10 años. De este modo, al tomar el promedio correcto, que incluye a estas pensiones cero, las pensiones contributivas en el antiguo sistema de reparto eran muy bajas. En cambio, en las pensiones contributivas de capitalización, cada peso cotizado es devuelto al trabajador con intereses (en algunos casos es devuelto en la forma de mayor cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia) cualquiera sea su densidad de cotización, lo que ha elevado las pensiones promedio medidas de modo correcto. Este aumento de pensiones contributivas que ha ocurrido gradualmente, sin perjuicio de ser insuficiente, ayuda a explicar que la tasa de pobreza sea 60% mayor entre los trabajadores activos que en la tercera edad.

Al mismo tiempo, las pensiones contributivas son modestas, porque la frecuencia de cotización ha sido baja y los salarios sobre los cuales se cotiza también son bajos. Algunas causas de la baja frecuencia de cotización son las siguientes fallas del sistema político:

a. ha preservado numerosas exenciones a la obligación de cotizar (boletas de honorarios, ingresos de trabajadores por cuenta propia, ítems “no imponibles” de los ingresos laborales en el sector público y privado),

b. ha evitado fiscalizar la obligación de cotizar por medio de la Dirección del Trabajo,

c. ha evitado apoyar desde la Tesorería General de la República la cobranza de cotizaciones impagas (como hacen otros países),

d. el retraso de 15 años en ajustar las tablas de mortalidad.

También existen otras razones para que las mujeres tengan pensiones contributivas bajas: un retraso de 25 años en ajustar la edad de pensión normal a pesar del aumento en la esperanza de vida, y el menor salario promedio que obtienen, gran parte de lo cual se debe a que priorizan la tarea de formaciónd e los hijos por sobre ofrecer trabajo con disponibilidad total a los empleadores (ese es el tipo de trabajo mejor remunerado).

Conclusiones

Este artículo desmenuza el concepto de solidaridad intergeneracional y muestra en qué casos el Estado puede contribuir a fortalecerla. También identifica las condiciones bajo las cuales la creación o ampliación de un plan de pensiones de reparto contribuye a materializar la solidaridad intergeneracional. Una condición clave es que la actual generación en tercera edad esté empobrecida en relación a los trabajadores activos, y la otra es que el plan de reparto sea no contributivo.

Luego se investiga el caso de Chile. Los resultados empíricos demuestran que sería altamente inequitativo crear o ampliar planes de reparto en el Chile de 2014, pues hacerlo transferiría recursos desde los trabajadores activos (que son marginalmente más pobres) hacia la tercera edad (marginalmente menos pobre). Es decir, no hay base justa para redistribuir contra la actual generación joven en Chile.

Por supuesto, Chile no está libre de que en el futuro alguna generación en tercera edad se empobrezca en comparación con las generaciones más jóvenes (ello no ocurre hoy en Chile). De darse ese evento, este estudio recomienda elevar las pensiones no contributivas, tal como lo hicieron Holanda y Dinamarca después de la Segunda Guerra Mundial.

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3 Esta distinción entre estas dos dimensiones de la solidaridad intergeneracional (por fase de la vida versus de vida completa) está exagerada en el texto con el fin de clarificar conceptos. Cuando estos apoyos se analizan en conjunto, como parte como un intercambio bidireccional de favores, entonces estas dos dimensiones se conectan y pasan a estar integradas (Cigno, 2000).

4 Existe el mito de que la participación laboral femenina sube inexorablemente en el tiempo. La evidencia muestra que, por el contrario, la participación laboral de las mujeres chilenas fue 50% en 1854-1884, y que durante el desarrollo económico de fines del siglo XIX disminuyó, bajando a solo 25% para 1930. Si bien la participación laboral femenina volvió a subir mucho después, desde 1970, en el año 2000 todavía era solamente 40%, un valor bastante inferior al de 1854 (Cox, 2009, Gráfico 5 en p. 58). También debe tomarse en cuenta que las tasas de participación laboral femenina actuales en los países ricos de la OCDE son notoriamente diferentes entre sí. Los países que muestran una tasa de participación femenina similar a la chilena incluyen a Italia, Hungría, Bélgica y Corea del Sur.

5 Otras políticas dirigidas a la vejez cubren campos como salud (prestaciones directas, seguros y préstamos para financiar gastos en salud), programas de recreación, programas de transporte y movilidad, programas de vivienda, pensiones monetarias y otros.

6 En algunos países las autoridades suman objetivos adicionales, como promover el crecimiento económico y el mercado de capitales privado, o la redistribución del ingreso. Si bien son objetivos respetables, pueden ser impulsados por otras políticas, distintas de las políticas de pensiones. Lo mismo ocurre respecto al objetivo de igualar el ingreso: los impuestos personales son más efectivos para igualar ingresos (nivelando hacia abajo los ingresos altos). Con todo, siempre es necesario atender a los efectos colaterales de las políticas de pensiones sobre otros objetivos.

7 La “imprevisión” es un concepto que combina falencias como miopía y sesgos del comportamiento.

8 Que los proveedores de servicios sean empresas privadas (como las AFP o las C. S. de Vida) u organismos estatales (como el Instituto de Previsión Social, IPS) no incide en el carácter público del mandato ni en la propiedad privada del trabajador sobre los derechos a pensión. Por eso, no es correcto clasificar a las pensiones como “privadas” o “estatales” según el organismo que provee el servicio.

9 Los tres programas son la “pensión básica solidaria”, el “aporte previsional solidario” (APS) y el “subsidio de pensión mínima” para los afiliados al sistema antiguo (administrados por el IPS). El retiro del APS es gradual, a una tasa de solo 30%. Se llega al costo fiscal de 1,2% sumando 0,7% por la PBS y APS, a una estimación de los subsidios de pensión mínima del sistema antiguo, por 0,5%. Brasil parece ser el segundo país de América Latina que más gasta en pensiones no contributivas, pues su “pensión rural” cuesta 0,6% de su PIB.

10 Ver capítulo 6 en Valdés, S. (2002), Mercados y Políticas de Pensiones, Ediciones UC. Si la fórmula indicara una pensión de monto único para todos sería equivalente a una pensión no contributiva financiada por un impuesto afectado sobre las remuneraciones cubiertas. Eso sería más regresivo e ineficiente que los impuestos generales, pues estos también gravan las rentas del capital y requieren una tasa más baja.

11 Ver capítulos 8, 9, 10 y 11 Valdés, S. (2002), Mercados y Políticas de Pensiones, Ediciones UC.

12 Ver capítulos 12, 13 y 14 en Valdés, S. (2002) Mercados y Políticas de Pensiones, Ediciones UC.

13 El nombre “reparto” ha sido fuente de confusiones, pues hay autores que erróneamente lo han presentado como sinónimo de “redistribución”. Por ejemplo, P. Antolín indicó que “reparto” equivale a “redistribución” en la primera lámina de su presentación ante la Comisión Bravo (3 de septiembre de 2014). Ese mismo autor reconoce más adelante que reparto equivale a “pensiones pagadas con contribuciones corrientes” (PPCC), lo cual contradice esa primera lámina.

14 El reparto también es compatible con varias fórmulas previstas de ajuste a los distintos tipos de riesgo o incertidumbre agregada (otra dimensión de diseño). Por ejemplo, es compatible con la “cuasicontribución definida” usada en Polonia y Suecia.

15 Si el gobierno se conformara con perder toda aquella parte del empleo que los empleadores pueden eliminar con facilidad, la elasticidad de la demanda por trabajo que subsiste sería menor, al menos en un rango, y las alzas de impuestos al trabajo forzarían a esa parte del factor capital (que no emigró) a conformarse con rentabilidades subnormales. Eso ocurre solo una vez que el empleo cubierto local ha caído significativamente, y ha aumentado el empleo de baja calidad sin cobertura de seguridad social. Pero eso no es todo: aún en este caso, esa rentabilidad subnormal del capital reduce el ahorro privado y la acumulación de capital productivo. A lo largo de las décadas, eso reduce los salarios y el empleo cubierto local en relación con lo que se habría alcanzado con menos impuesto. Este efecto fue cuantificado para la economía chilena por Schmidt-Hebbel (1997), encontrando daños importantes.

16 Gruber, J. (1997), “The incidence of payroll taxation: evidence from Chile”, Journal of Labor Economics, vol. 15, N° 3, Part 2, July, p. S72-S101.

17 Nada de esto impide transformar cotizaciones de cargo del empleador en cotizaciones de cargo de trabajador y viceversa, de modo neutral, es decir, sin efecto sobre el costo empresa ni sobre el salario líquido (ver fórmulas de equivalencia en capítulo 5.3 de Valdés [2002]).

18 El excedente es “transitorio” en el sentido de que solo dura por los primeros 40 años contados desde que se suma el plan de reparto, o desde que se reduce el grado de capitalización de un plan de pensiones que continúa.