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ОглавлениеEconomías de guerra en escenarios de posacuerdos:drogas en Colombia y los desafíos de la paz liberal
Ricardo Vargas Meza
La producción, transformación y exportación de las drogas declaradas ilegales en Colombia se ha caracterizado por su articulación con la confrontación armada como economía de guerra. Las conversaciones y el acuerdo para poner fin al conflicto entre la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Estado colombiano incorporaron el tema, pero su implementación hasta el presente no ha generado, al menos, la estabilización de la economía ilegal; por el contrario, esta sigue creciendo y se comporta como una variable independiente. En los acuerdos se previó un tratamiento diferenciado frente a la historia errática del desarrollo alternativo. Si bien conceptualmente hay avances, se reprodujeron dispositivos y modelos institucionales que repiten esos fracasos. El texto busca explicar esta afirmación y llama la atención sobre la complejidad del escenario de los posacuerdos. Este escenario se ve agravado por la deficiencia institucional, la falta de voluntad política para reformar la estructura agraria, la recomposición del conflicto en manos de organizaciones armadas de origen criminal que prolongan la inestabilidad de territorios dependientes de economías ilegales, a lo cual se agrega la imposición de una lectura sesgada del problema por parte de Washington, que implica volver a los modelos tradicionales de guerra contra las drogas.
Élites regionales y sectores del Estado central se afianzan por medio de prácticas heredadas del narcotráfico, al desarrollar arreglos que impiden una cultura democrática y encauzar la modernización por una vía autoritaria, a la vez que consolidan códigos propios del patronazgo con una cultura mafiosa. En este escenario de incertidumbre se desenvuelven las expectativas de paz en Colombia.
El texto se organiza en dos grandes partes: en primer lugar, se presenta una descripción de la actual situación, desde los cambios en la demanda mundial de cocaína hasta el papel de Colombia en ese contexto. Enseguida se aborda el escenario de las relaciones con Estados Unidos frente al tema de las drogas en el período más reciente, y los desafíos que implica el logro de transformaciones razonables, lo que supone una perspectiva nacional del problema. Luego, se da una observación general sobre el mercado internacional de cocaína y se concentra el análisis sobre las preguntas que levanta la nueva geopolítica de las drogas y, dentro de ella, las implicaciones para Colombia, tomando como un caso particular la desconocida situación de Brasil en relación con el suministro de cocaína desde suelo colombiano.
El segundo gran tema es el complejo vínculo seguridad/desarrollo, el cual ha tenido muy poca atención en Colombia. Se abordan enseguida los desafíos para un cambio de la economía ilegal a partir de una síntesis de la historia del desarrollo alternativo. Como medio de contrastación del caso colombiano, se describe la experiencia de Tailandia en desarrollo alternativo y luego los retos que se propuso el acuerdo para el fin del conflicto de La Habana. Enseguida, se observan los principales problemas del vínculo desarrollo/seguridad a escala conceptual y en la realidad colombiana, con énfasis en el asesinato de líderes sociales. Finalmente, se extraen algunas conclusiones.
La situación de las drogas: análisis de la geopolíticadel narcotráfico desde el escenario colombiano
Los datos más recientes relativos a la producción, el tráfico y el consumo de drogas apuntan a una expansión global del mercado de cocaína en el mundo entero.
Según el último Informe mundial de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas del inglés), el consumo de cocaína parece estar aumentando en los dos principales mercados; a saber: América del Norte y Europa1. La prevalencia del consumo en la población en general y las pruebas realizadas en el entorno laboral indican que el consumo de esa sustancia aumenta en los Estados Unidos (EE. UU.). Según la Administración para el Control de Drogas (DEA, por sus siglas en inglés), la disponibilidad muestra un incremento fuerte entre 2015 y 2016, hasta alcanzar niveles como los registrados en 20072. De acuerdo con la DEA, Colombia continúa actuando como la fuente mayoritaria de la cocaína incautada internamente. Según el Programa de Identificación de la Cocaína (CSP, por sus siglas en inglés), en el 2016, aproximadamente el 92 % de las muestras de cocaína tuvieron como origen Colombia; seguido de Perú, con un 6 %, y el resto considerado de origen desconocido, con tan solo el 2 %.3
De acuerdo con la UNODC, en el caso de Perú, la tecnología de refinamiento que se detecta en la cocaína incautada sugiere que es manipulada por procedimientos propios de los colombianos, lo que puede implicar que se importe a Colombia pasta básica de cocaína (PBC) desde Perú o que colombianos controlen laboratorios dentro de Perú4.
Además, en concordancia con el incremento de áreas de coca desde 2015, Colombia continúa siendo el mayor oferente de cocaína para Europa; así, presenta un incremento del 67 % en los informes que hacen seguimiento al ingreso de esa sustancia5. La cocaína es la droga estimulante ilegal más consumida en Europa, con mayor prevalencia en los países del sur y el oeste. Entre los consumidores habituales, puede hacerse una clara distinción entre los consumidores más integrados en la sociedad, que suelen inhalar polvo de cocaína (clorhidrato de cocaína), y los consumidores marginados, que se administran cocaína por vía parenteral o fuman crack, a menudo junto con opioides6.
No obstante, uno de los problemas más recurrentes en el balance sobre participación de Colombia en el mercado mundial de la cocaína es la reducción de los análisis a lo que sucede en Estados Unidos. La narrativa más divulgada señala que los narcos colombianos han sido reemplazados por los grupos mexicanos que hoy en día monopolizan la distribución local en todo el territorio estadounidense. Sin embargo, el Informe de la UNODC de 2017 reconoce una presencia importante directa de colombianos en la distribución de cocaína en la costa Este. La narrativa del “reemplazo” no aclara tampoco los términos de las transacciones entre organizaciones criminales de México y Colombia.
Esta narrativa es políticamente aprovechada por entidades colombianas encargadas de reprimir el tráfico (incautaciones, extradiciones, etc.) para señalar que esa sustitución de grupos colombianos por mexicanos obedece al éxito de las tareas de interdicción y, en general, a la represión a los grupos asentados en Colombia. En consecuencia, se dice, los narcos colombianos han quedado circunscritos a suministrar cocaína a los mexicanos y a buscar cómo salir de su producción, al promover mercados dentro de Colombia, sobre todo en las principales ciudades.
En contraste, la demanda de cocaína se ha expandido y complejizado en cuanto a rutas o puntos de tránsito, y abarca de manera importante, además de Europa, mercados recientes en Asia, África y Oceanía, lo que implica una gran diversificación de las estructuras que controlan el comercio global y que abarca mucho más de lo que representa el mercado de Estados Unidos.
La demanda mundial se caracteriza por una fuerte diversificación de los mercados, la ampliación de rutas y la configuración de nuevas dinámicas de redes transnacionales que se distinguen por ser consorcios que ya no se definen por pertenencias nacionales, sino por el grado de control de rutas, contactos, capacidad de soborno y relacionamiento con autoridades de países de tránsito. En ese contexto, Estados Unidos solo representa un tercio de toda la demanda mundial. La distribución que oficialmente ofrece la Oficina de la Política Nacional para el Control de Drogas de Estados Unidos (ONDCP, por sus siglas en inglés) se muestra en la tabla 1.
De acuerdo con esta información, la cocaína se globalizó y prácticamente no hay lugar en el mundo que de una u otra manera no participe de los tránsitos y/o demanda de esta sustancia. En el hemisferio americano, Colombia genera el 67 % de toda la producción mundial; así, es un epicentro de salida internacional por medio de cinco espacios geográficos: Pacífico, asociado con el incremento productivo de todo el núcleo de ese andén, con 62.500 hectáreas en 20187; Venezuela, que conecta la producción del Catatumbo (33.600 hectáreas); Ecuador que recoge parte de la producción de Nariño y Putumayo (departamentos que suman 68.000 ha); la Amazonía, que, junto con la Orinoquia y el núcleo Meta-Guaviare, alcanzan más de 8000 ha, y finalmente el Caribe, que renace con gran ímpetu en incrementos de las zonas con mayor conexión. Entre estos se encuentran Antioquia, con 13.400 ha, con incrementos del 55 % entre 2016 y 2017, que se mantuvieron en 2018; Córdoba, con 4800 ha y un incremento de casi el 80 % entre 2016 y 2017, y Bolívar, con más de 8100 ha y un incremento por encima del 100 % entre 2016 y 20188.
Tabla 1. Distribución mundial (%) del consumo de cocaína por regiones en 2015
| Región de demanda | Porcentaje |
| Estados Unidos | 34 |
| Europa Occidental | 22 |
| Latinoamérica | 22 |
| África | 8 |
| Asia | 5 |
| Ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y Europa oriental | 4 |
| Canadá | 3 |
| Oceanía | 1 |
| Total | 100 |
Fuente: The Office of National Drug Control Policy–USA White House.
Acorde con el informe de la UNODC, tanto para 2017 como para 2018, esta última zona que se agrupa dentro de lo que el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) denomina como región central es la más activa en el incremento de los cultivos de coca9. El paso por el Caribe levanta interrogantes sobre los flujos en el Darién, el golfo de Morrosquillo, La Guajira y San Andrés, zonas que se consideran bajo control institucional, con fuerte presencia de organismos de seguridad estatal y de Estados Unidos. La ruta involucra hoy a Centroamérica, Puerto Rico, que reexporta hacia el sur de Estados Unidos, y República Dominicana, epicentro de distribución hacia Estados Unidos, Canadá y Europa Occidental (Italia, Suiza, España y Bélgica).
El escenario externo y las drogas I: la situación con Estados Unidos
El crecimiento exponencial de cultivos de coca en Colombia, sumado al cambio de gobierno en Estados Unidos, creó las condiciones para que en el contexto bilateral se oxigene la estrategia de reducción de la oferta, por medio de la reincorporación del tema de drogas en una agenda de seguridad en la que Washington es dominante y lleva a demandar unilateralmente el restablecimiento de las aspersiones aéreas con glifosato u otro herbicida. Para avanzar en esta dirección, primero se creó un ambiente político propiciado por los mandos más duros en política de drogas, en el marco de las primeras referencias de la administración Trump frente al tema en septiembre de 2017. Allí mismo se esgrimió la amenaza de descertificación de Colombia como compromisario en las estrategias de reducción de la oferta, lo que condujo finalmente a una ampliación del acuerdo marco bilateral sobre drogas en marzo de 2018, en el que se estipula un compromiso de reducción de áreas de coca de un 50 % en cinco años10.
Desde la perspectiva colombiana, bajo este escenario que se empezó a configurar, y a pesar de que la exigibilidad de las aspersiones aún no estaba formalizada, se presionó para que fuesen erradicadas forzosamente grandes extensiones de coca, y se demandó, como indicador de éxito del programa de sustitución, la eliminación previa de los arbustos. En consecuencia, el Ministerio de Defensa de Colombia se propuso la meta de erradicar forzosamente 50.000 hectáreas en 2017, a la vez que el PNIS y la Alta Consejería para el Posconflicto se fijaron como meta la erradicación manual de una cantidad similar, por medio de la promoción inflacionaria de pactos de sustitución. De hecho, en las intervenciones públicas de los funcionarios responsables de estas instancias y entidades, miden sus resultados para proclamar el éxito de la política tomando como referencia el número de familias que firman programas de sustitución, las familias que se inscriben y enseguida lo que representan en cuanto al número de hectáreas que se erradicarán, por ser esa una condición para hacerse beneficiario de la ayuda de sostenimiento que se suministra por un año, y de eventuales apoyos para proyectos de corto y mediano plazo.
Esta situación llevó a un crecimiento exponencial de “acuerdos colectivos” (oficialmente, cerca de 120.000 familias, que reportaron 90.000 hectáreas al 15 de octubre de 2017)11. Sin embargo, hacia abril de 2018, solo 34.000 familias habían recibido apoyo alimentario, las cuales habían informado un total de 30.000 hectáreas de coca, y de esa cifra, la UNODC había podido verificar solo 7000 ha12. Esto da una idea del nivel de eficacia de la intervención institucional ante la compleja situación de las zonas cocaleras, problema que crece exponencialmente en el intento por resolver prácticamente en un año la sostenibilidad de las decenas de miles de familias con proyectos que garanticen un ingreso cierto una vez terminen las ayudas monetarias, lo que evidencia la gran debilidad institucional y política del Gobierno en su estrategia de sustitución.
El 25 de junio de 2018, en el marco de la presentación del último informe de la Casa Blanca (ONDCP) en materia de drogas donde se sitúa el comportamiento de Colombia, se precisan los puntos que empieza a demandar Washington para este país, donde aparece de nuevo la sombra de la descertificación como amenaza. En sus cifras, Washington considera que hay 209.000 hectáreas sembradas; es decir, un 11% adicional a lo registrado en el 2016, cuando se estimaba que existían unas 188.000 hectáreas. En consecuencia, la producción potencial de cocaína habría crecido otro 18 %; esto se traduce en 772 toneladas métricas en 2016 a 921 en 2017.
Bajo esa medición unilateral y sin claridad metodológica para realizarla, Washington considera como causas de la ampliación de cultivos de coca las siguientes:
• La suspensión de la erradicación aérea hace tres años y la decisión del Gobierno de no erradicar en zonas controladas por las FARC mientras avanzaba el proceso de paz.
• El bloqueo a la erradicación manual que han adelantado los cocaleros en algunas zonas del país.
• La transferencia de cultivos a parques naturales y reservas indígenas en las que es más difícil la erradicación.
El director de la Oficina para Política Antidrogas de Estados Unidos, Jim Carrol, comunicó lo siguiente frente al caso colombiano:
El mensaje del presidente Trump a Colombia es claro: este crecimiento récord tiene que dar reversa. Pese a que mejoraron los esfuerzos de erradicación, en 2017 estos fueron borrados por el aceleramiento en la producción. Este nuevo incremento es inaceptable y el gobierno debe hacer más.
De acuerdo con referencias de prensa: “el funcionario de la Casa Blanca dijo que esperaba que Colombia usara todos los métodos a su alcance, entre ellos la aspersión aérea, como estrategia para enfrentar el problema”13.
El ambiente político creado desde Estados Unidos por esta secuencia de acontecimientos potencia las narrativas internas prohibicionistas en Colombia, tanto de sectores políticos, como también institucionales. En el caso del entonces fiscal general de la nación Néstor H. Martínez, se demandó una vuelta a las acciones propias de la guerra contra las drogas, sin que la argumentación fuera contundente en la evidencia. Cuando la aspersión se redujo de 100.548 ha en 2012 a solo 47.503 ha en 2013, la tendencia a la baja de las áreas de coca se consolidó tanto para el año que se fumigó en esa intensidad, como para el año que se redujo a menos de la mitad (2013), al arrojar también 48.000 ha. Incluso en ese mismo período se repitió la paradoja de que en los departamentos en los que más se fumigó el área cocalera, crecieron más los cultivos, y aquellos en los que la aspersión se redujo, su área de coca disminuyó14. Estas dinámicas obligan a formular preguntas más complejas sobre las tendencias de los cultivos de uso ilícito y los factores aún poco explorados que intervienen en esos procesos.
Adicional a un escenario tan conflictivo, fue notoria la ausencia de una estrategia internacional del presidente Santos en materia de drogas, que se hubiese podido focalizar en la discusión sobre coca/cocaína; y desde allí, haber promovido aportes desde la academia y centros de investigación para buscar una salida al círculo vicioso de las narrativas que correlacionan sin sustento el incremento de áreas en Colombia y el uso problemático de drogas en Estados Unidos. En ese sentido, y de cara al escenario internacional, se observa la falta de estrategia y de coordinación interinstitucional para enfrentar una presión desde Washington que empezó a hacerse más fuerte a partir de junio de 2018.
La política de Estados Unidos y su incidencia en Colombia tras una narrativa cuestionable
Ya en el informe de octubre de 2017 sobre valoración de las amenazas que se derivan del flujo de drogas hacia Estados Unidos, la DEA, con base en cifras de precios, pureza e indicadores de emergencias hospitalarias y muertes por uso de cocaína, llamó la atención frente a una nueva tendencia a partir de 2013 en la disponibilidad de cocaína, a la vez que relacionó todos los indicadores con el incremento de la producción de hoja de coca en Colombia.
En efecto, desde el punto de vista del comportamiento de los precios, se observa una tendencia a la baja, al pasar de un pico máximo de USD 220 por gramo en 2014, a USD 202 en 2015 y USD 165 en 2016, que lo situó en niveles que se conocieron en 2008 (figura 1).
Figura 1. Precios en dólares (por gramo) y pureza de cocaína en 2007-2016 en Estados Unidos
Fuente: DEA, National Drug Threats Assessment 2017.
Desde el punto de vista de la pureza, esta sube a niveles no alcanzados desde 2007, fenómeno que se observa sostenidamente desde 2013. Por otra parte, desde el punto de vista del uso, se refieren dos indicadores: en primer lugar, cifras sobre demanda en el último año frente a los recién iniciados en el consumo, que muestran una tendencia al alza a partir de 2013, hasta alcanzar niveles por encima de 2007. Por otro lado, los test de orina en sitios de trabajo también reflejan una tendencia al alza, principalmente desde 2013 (figura 2).
En un escenario más crítico, la DEA, citando cifras del National Center for Health Statistics y el Centers for Disease Control, observa una relación de causalidad entre disponibilidad y casos de mortalidad por intoxicación, que se deriva de usos relacionados con cocaína. Para este indicador, las cifras se elevan de 4404 —el nivel más bajo de la curva desde 2005— a 6784 casos en 2015. La constante de todo ese arsenal estadístico es la correlación directa con el incremento de la producción de coca en Colombia.
Figura 2. Nuevos usuarios y test de uso de cocaína en Estados Unidos de 2007-2016
Fuente: elaborado con base en datos de DEA National Drug Threats Assessment, 2017.
La contrastación
Usando datos en relación con muertes por sobredosis de drogas en los Estados Unidos de 2000 a 2015 acopiados por el Sistema Nacional de Estadísticas Demográficas (National Vital Statistics System), un grupo de investigadores médicos vinculados con diferentes entidades de salud y planeación de Estados Unidos calculó la tasa anual y el número de muertes totales asociadas con cocaína, y de estas muertes, las asociadas solo con cocaína; es decir, sin ligar su uso con opioides, y aquellas en las que el consumo de cocaína estuvo conectado con el uso de opioides (figura 3).
Los resultados de este ejercicio son contundentes: la cocaína asociada con muertes por sobredosis ligada con opiáceos se incrementó de 0,37 a 0,91 del 2000 al 2006, y luego declinó a 1,35 en 2010, para incrementarse a 1,36 en el 2015, que es la actual tendencia con características dramáticas.
Figura 3. Muertes por sobredosis de cocaína en Estados Unidos de 2000-2015
Fuente: Elaborado con información de McCall et al.
Mientras tanto, la cocaína asociada con muertes por sobredosis, pero que no está relacionada con mezclas de opioides, se incrementó de 0,89 a 1,59 entre 2000 y 2006, para luego mostrar una tendencia sostenida a la baja, hasta alcanzar 0,78 en 2015.
En conclusión, el grupo de opioides, y en primer lugar la heroína y los opioides sintéticos, han estado jalonando la reciente tendencia al alza de la cocaína que suele asociarse con muertes por casos de sobredosis. Esta situación guarda una relación directa con el fuerte incremento de la oferta de heroína (y que hoy en día procede principalmente de México) y la producción ilegal de China y México así como la distribución dentro de Estados Unidos del opiáceo sintético conocido como fentanilo15.
Estas son algunas de las consecuencias que se derivan de este hallazgo para la situación descrita sobre cocaína:
• Toda la presentación que la DEA desarrolla sobre la situación del consumo de cocaína en Estados Unidos parte de indicadores como el número de usuarios o de exámenes de orina en el sitio de trabajo para establecer tendencia del uso, e introduce a la vez un relacionamiento causal y directo con el crecimiento de las áreas de hoja de coca en Colombia. Esta relación causal cobra su máxima expresión en los datos en los que se observan los incrementos letales del uso de cocaína. No obstante, para este fin, la DEA solo toma en cuenta la sumatoria de uso de cocaína sin opioides y cocaína usada con opioides sintéticos; es decir, sin diferenciar rigurosamente las dos modalidades de consumo. Este tipo de manejos permite la generación de imaginarios dramáticos de muertes por sobredosis que se le endilgan directamente a Colombia por ser productor del 92 % de la cocaína que entra a Estados Unidos.
• Con este tipo de presentación que fue luego retomada en el informe de la Casa Blanca en su informe de junio de 2018 para demandar las fumigaciones aéreas a Colombia, eluden la principal responsabilidad del fenómeno de las muertes por sobredosis, el cual recae directamente sobre las instancias de salud y control de medicamentos de Estados Unidos, y los organismos de inteligencia —incluyendo la misma DEA—, para establecer qué sucede con la distribución de medicamentos producidos partir de opiáceos sintéticos como el OxiContin, el Actiq o el Subsys, dentro de Estados Unidos. Dicha situación se relaciona con las deficiencias en el control del desvío de opiáceos sintéticos legalmente usados como medicamentos, lo cual toca directamente con el modelo neoliberal de impedir la intervención del Estado y permitir que las grandes empresas y distribuidoras sean quienes tengan la responsabilidad de determinar comportamientos irregulares en el uso o demanda de drogas de prescripción. Este tipo de manejo está permitiendo un enriquecimiento exponencial de estas empresas, que se están lucrando de la dramática situación en que han caído sectores empobrecidos y marginados de Estados Unidos que recurren a este tipo de consumo16.
• Un hallazgo interesante en el ejercicio de contrastación es que mientras efectivamente se observa un incremento de consumo de cocaína a partir del 2013, la tendencia de los usuarios sin ligar el consumo de opioides sintéticos no resulta comprometida dramáticamente en casos de sobredosis, sino que se mantiene una relativa tendencia hacia la baja. Es decir: los nuevos usuarios de cocaína están desarrollando un conocimiento en el uso, de modo que no presentan incrementos exponenciales de demanda de tratamiento o de hospitalización. Esta evidencia debería ser objeto de más investigaciones científicas. Mientras tanto, como se ha observado, resulta alarmante el uso de cocaína ligado con heroína (speed ball) o de opioides sintéticos.
• Lo anterior indica que la amenaza a Colombia de una descertificación por un incremento de las áreas de coca oculta las fuertes responsabilidades que existen en Estados Unidos frente a las políticas preventivas y de manejo de la reducción de daños para el uso de drogas. Del mismo modo, relativiza el volumen de incidencia del alza de la producción de coca en Colombia frente al mercado de Estados Unidos, situación que es fuertemente propiciada por medios de comunicación colombianos que suponen que toda la cocaína colombiana es para ese mercado, sin hacerse preguntas sobre los nuevos mercados. Este imaginario, a su vez, sirve de base a la preocupación de los impactos por la hipotética descertificación de Colombia como parte de una supuesta responsabilidad compartida con Estados Unidos.
En general, la información que se deriva de las incautaciones transnacionales se considera una buena pista de las dinámicas de los mercados en el ámbito global. En este sentido, Suramérica es hoy el espacio más activo, con el 61 % de las incautaciones, tanto por la importancia de Brasil como primer punto de exportación hacia Europa vía África, como por los incrementos en la demanda, principalmente en el Cono Sur (tabla 2).
El porcentaje de la demanda de cocaína en el último año (índice de prevalencia) a escala mundial es del 0,4 %. Para Norteamérica, el promedio de uso es del 1,6 %. En Suramérica, el promedio alcanza el 1,5 %. Veamos la discriminación de los porcentajes por países.
Tabla 2. Consumo de cocaína en Suramérica (promedio de uso en el último año)
| País | % |
| Uruguay | 1,8 |
| Brasil | 1,75 |
| Chile | 1,73 |
| Argentina | 0,73 |
| Colombia | 0,70 |
| Perú | 0,69 |
| Venezuela | 0,64 |
| Bolivia | 0,36 |
| Paraguay | 0,25 |
| Ecuador | 0,08 |
| Promedio | 1,5 |
Fuente: UNODC, Informe Mundial, 2017.
Los cuatro países que lideran el consumo de cocaína en Suramérica viven hoy una situación difícil de emergencias hospitalarias; ello genera que esta sea la región en el mundo con más casos críticos de salud asociados con el uso problemático de ese psicoactivo. Por otro lado, allí mismo se observa que Colombia no tiene un problema epidémico de consumo de cocaína, pues su demanda está por la mitad del promedio suramericano y muy por debajo de Uruguay, Brasil y Chile. Esto, a pesar de que el precio por gramo de cocaína en Colombia es el más bajo de Suramérica17. No obstante, para este país se ha impuesto una narrativa sin evidencia confiable de incremento exagerado de la demanda de cocaína, en razón a una supuesta sobreoferta que se deriva del alto nivel de incautaciones en el territorio colombiano, con 435 toneladas en 2017 y 414 en 2018.
Así mismo, los datos de incautaciones de cocaína procedente de Colombia (el 80 % del total) se incrementaron de tal modo que los reportes emitidos por Venezuela (12 %) y Ecuador (12 %) involucran a Colombia como el país de origen18.
Los interrogantes sobre el caso de Brasil
En este contexto, un gran interrogante es el tipo de conexión que hoy en día existe entre núcleos de traficantes colombianos con Brasil, país que hoy constituye el primer punto de (re)exportación mundial de cocaína, al cual le sigue Colombia. De hecho, Brasil recibe alijos en tránsito desde Perú y Bolivia, pero no se conoce su peso específico, al igual que las cantidades que se envían desde Colombia.
La información de la UNODC sugiere que Brasil se ha configurado como un punto de embarque que estaría atendiendo como mínimo una tercera parte del mercado mundial de cocaína, cumpliendo un papel importante en envíos directamente a Europa, Asia y Oceanía, e indirectamente a través de África. La circunstancia en que se ha puesto Brasil genera movimientos en las estructuras del crimen organizado y nuevos arreglos entre redes ilegales, de modo que se han terminado modificando el mapa, los procedimientos y las prácticas requeridas para atender la geopolítica de la cocaína que se ha activado.
En general, se observan cuatro dinámicas diferenciadas que, aunque complementarias en la frontera con Brasil, ayudan a entender su condición de ser el primer reexportador mundial de cocaína; estas se relacionan, así mismo, con las fuentes de suministro del psicoactivo.
La primera de estas cuatro dinámicas es un proceso que gira alrededor de la frontera amazónica entre Colombia y Brasil, y que se sustenta en el uso de una malla fluvial importante entre los dos países, que tiene como eje el río Amazonas.
• Además de la malla fluvial, se usan avionetas que utilizan aeropuertos públicos de São Gabriel de Cachoeira (noreste del Amazonas), el cual posee 12 aeropuertos y pistas privadas (20 en Pacaraima y 38 en Uiramutã, estado de Roraima).
• En el arco norte fronterizo existen cuatro aeropuertos internacionales, en Buena Vista (Amazonas), Tabatinga (Amazonas), Cruzeiro do Sul (Acre) y Rio Branco (Acre), controlados por la Policía Federal19.
• También se presenta el uso de pistas ilegales.
• Estas tecnologías conectan los estados de Amazonas, Acre y Rondonia.
En segundo lugar, una dinámica que se inicia en Colombia y usa como puente la zona amazónica de Venezuela, desde la que finalmente se hace trasiego hacia el norte de Brasil, principalmente a Roraima. Observemos ese comportamiento en la figura 4.
Figura 4. Mapa de rutas de cocaína y marihuana hacia Brasil
Fuente: O’Globo, 2006.
La tercera es que, de acuerdo con la fundación InSight Crime:
Géner García Molina, alias “Jhon 40”, uno de los principales narcotraficantes de las FARC y exdirigente del Frente 43 en Meta, ha establecido una base al otro lado de la frontera, en Amazonas, Venezuela, con miembros del Frente “Acacio Medina”. Jhon 40 fue en algún momento el encargado de las finanzas del Bloque Oriental de las FARC, que operaba en siete departamentos: Arauca, Casanare, Meta, Guaviare, Vaupés, Vichada y Guainía.20
Adicionalmente, estuvo relacionado con varios narcotraficantes brasileños y colombianos, como Daniel ‘el Loco’ Barrera, capturado en Venezuela en 2012. Insight Crime agrega:
[…] al trasladarse al Amazonas, Jhon 40 puede recibir los cargamentos de droga que se trafican por los Llanos Orientales de Colombia, bastión de los disidentes del Primer Frente de las FARC, así como a lo largo de los ríos que bañan las selvas de la triple frontera entre Colombia, Venezuela y Brasil. Al parecer también dirige, o al menos cobra “impuestos” sobre las operaciones de minería ilegal en Amazonas, que incluyen oro y coltán.21
La fundación estima que el número total de combatientes milicianos de las FARC que permanecen activos podría llegar a los 2500, y Venezuela es una importante retaguardia estratégica y financiera para ellos.
En el lado nacional colombiano, estas circunstancias de cambio y mayor globalización de los mercados llevan a pensar en las conexiones de corredores y rutas que se han creado también en Colombia para una salida expedita de los embarques exportables. El área cocalera y sus transformaciones en puntos equidistantes a Brasil muestran ese comportamiento.
A modo de ejemplo y tomando como referencia el mapa sobre variación de cultivos de coca 2015/2016 del SIMCI (figura 5), se puede observar la coincidencia que presenta el control que ejerce el Frente Primero de las FARC (grupo disidente del proceso de paz) sobre la zona del núcleo Meta-Guaviare, con 12.306 hectáreas para 2016 y 10.500 en 2017, y que mantiene influencia sobre departamentos como Vaupés, Guainía, Vichada, Amazonas e incluso Caquetá, que a su vez mantienen una cercanía sobre la frontera con Brasil.
Figura 5. Mapa de distribución regional según variación del cultivo de coca de 2015-2016 y zona de influencia del Frente Primero disidente de las FARC
Fuentes: SIMCI “Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016”, julio de 2017 y Monsalve Gaviria, Ricardo “¿Qué se sabe de la disidencia del Frente Primero de las FARC?”, El Colombiano, abril 10 de 2017.
Puede inferirse que, de acuerdo con el contexto global del mercado de cocaína, la zona mencionada tendría un potencial económico importante y una eventual ampliación sobre el conjunto de departamentos limítrofes con Brasil. El propósito allí es suministrar suficiente cocaína para atender el influjo de los puertos de salida internacional de Brasil, al lado del papel que desempeña la producción boliviana, influenciada hoy por grupos colombianos con intereses en esa ruta transnacional hacia diferentes mercados.
También en relación con Brasil, estudios de centros de pensamiento sobre criminalidad en Latinoamérica llaman la atención sobre las nuevas dinámicas de los grupos colombianos que se ponen a tono con el contexto del movimiento de cocaína a escala global. Una de ellas se relaciona con la producción ilegal de coca y su transformación en Bolivia para producir cocaína en conexión con Brasil. De acuerdo con Insight Crime:
Hoy en día, el crimen organizado transnacional (COT) colombiano está produciendo cocaína de alta pureza en Bolivia y la está enviando a Brasil y Argentina, donde se vende una parte de la droga y el resto es transportada hacia Europa o Asia. Los colombianos siguen siendo los pioneros en el tráfico internacional de drogas, y la lógica actual del negocio indica que el mercado de Estados Unidos ya no es tan rentable para ellos, pues ahora está dominado por los mexicanos, quienes ganan la porción más grande del tráfico de un kilo de cocaína. Lo anterior hace de Bolivia infinitamente más atractiva para el COT colombiano.22
La cuarta y última consiste en que se ha detectado un crecimiento de las áreas cocaleras en la frontera con Perú; en primer lugar, en la zona alta y media del río Putumayo, donde se da una interacción entre mano de obra colombiana en la faja de frontera entre el río Napo y el Putumayo (figura 6).
Figura 6. Mapa de cultivos de hoja de coca para fines de cocaína en frontera colombo-peruana, 2011
Fuente: Policía de Perú, “Análisis situacional del narcotráfico. Una perspectiva policial” Comunidad de Policías de América (Ameripol), 2013.
Por otro lado, se da una dinámica de crecimiento de cultivos de coca y su transformación en PBC y cocaína que usa la zona del trapecio amazónico. En detalle, se puede observar esta tendencia en la figura 7.
Esta producción contiene una infraestructura de servicios óptima, con laboratorios de cristalización entre Caballococha y Tabatinga, la cual circula aprovechando las características de la oferta de vías de navegación fluvial y la infraestructura aeroportuaria que ya hemos reseñado en la primera modalidad de relacionamiento con la frontera brasilera; esta permite los aprestamientos tanto para la exportación internacional como para el suministro de los mercados de consumo interno.
Figura 7. Mapa de cultivos de coca en la zona de frontera Perú-Colombia (trapecio amazónico)
Fuente: Policía Nacional de Perú (PNP).
La narrativa que reduce el tema del narcotráfico colombiano al contexto del mercado de Estados Unidos, donde se ha venido elaborando una imagen asociada con una relación casi de subordinación, por medio del suministro de materia prima o cocaína a grupos mexicanos, es simplificadora y errática. Como se ha observado, el mercado mundial de la cocaína abarca más que Estados Unidos y tiene una gran complejidad en su reconfiguración en términos de rutas, redireccionamientos, seguridad y arreglos entre grupos organizados. El carácter problemático de esa narrativa se deriva de las consecuencias políticas importantes que acarrea, una de las cuales es el encubrimiento del papel proactivo y la fortaleza que muestra el crimen organizado dedicado al contrabando de cocaína.
Esta narrativa alimenta el discurso afirmativo de la guerra contra las drogas, al crear el imaginario de que el narcotráfico estaría en un franco repliegue debido al éxito alcanzado por una supuesta aplicación de la ley. Adicionalmente, ese discurso tiende a negar las especificidades, lo singular, las diferencias y los entrelazamientos complejos del fenómeno de las drogas. Desde el punto de vista de las decisiones, ofrece la seguridad de que sus acciones son correctas y, de este modo, posee y divulga una conciencia tranquila.
La desaparición artificiosa del narcotráfico transnacional colombiano o su reducción engañosa como simple suministrador de sustancias para un mercado local en las principales ciudades del país, conduce a que la misma Fiscalía General de la Nación (FGN), el órgano judicial competente en Colombia para liderar las investigaciones sobre el tema, carezca prácticamente de unidades de investigación transnacional del calado y cobertura requeridas, a la vez que su accionar se reduce entonces a enfrentar un problema de “amenaza doméstica” centrado en los centros urbanos. En uno de los pocos pronunciamientos sobre el tema, el entonces fiscal Néstor H. Martínez señaló:
[…] el panorama se hace más desalentador cuando se advierte que los mercados de exportación tradicionales para la droga colombiana han disminuido o, cuando menos, han estabilizado sus tasas per capita de consumo. Porque en estos términos, la ecuación se hace cada vez más perversa: aumenta la producción nacional de sustancias psicoactivas, se consume menos en el exterior (sic) y en consecuencia aumentan los inventarios de marihuana y de coca que quedan para el consumo doméstico. Y ahí está el problema.23
Ese tipo de diagnósticos conlleva consecuencias en cuanto a las acciones de investigación y ejecución de la política, hoy en desbalance frente al contexto transnacional pues se priorizan en función de un sobredimensionamiento del tráfico en el ámbito nacional, acompasadas con las miradas simplistas por parte de quienes han observado a Colombia solo desde la perspectiva del mercado de drogas de Estados Unidos.
Agregado a la pérdida de corporeidad del crimen organizado transnacional colombiano24, la presencia del narcotráfico suele asociarse a la existencia de cultivos de uso ilícito, en consecuencia se alientan las cruzadas de erradicación forzosa, que incluyen reclamos de retorno de las fumigaciones aéreas, como lo hace la actual FGN, o se exalta la medición del éxito de la política, incluyendo la sustitución de cultivos a la reducción de áreas de hoja de coca. Mientras tanto, el narcotráfico, como hemos visto, exhibe una fortaleza que se deriva de su capacidad de integración a las nuevas tendencias de los mercados internacionales.
En síntesis, Colombia carece de una política criminal integral contra el narcotráfico capaz de dar cuenta de las nuevas tendencias globales, de la capacidad de incidencia sobre la institucionalidad para favorecer sus intereses privados, del uso de la infraestructura del comercio legal para garantizar sus exportaciones, del lavado de activos, pero también una política que dé cuenta del uso adecuado de los ingentes recursos incautados25.
El tema trasciende políticamente en la perspectiva de construcción de paz en Colombia, teniendo en cuenta que el narcotráfico ha sido el principal financiador de la guerra interna, tanto para beneficio de grupos paramilitares como para las guerrillas. El reto del control territorial de zonas con trayectoria de economías y órdenes ilegales por parte del Estado sigue siendo deficitario. Como parte del Acuerdo para el fin del Conflicto, se estableció la concentración de las FARC en zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) lo que implicó el abandono de las FARC de zonas productoras, de transformación y acopio de drogas bajo su influencia por razón de la rebelión. Dada la ausencia de una estrategia de seguridad estatal para estos territorios, se produjo el rápido copamiento de aquellas áreas por parte de estructuras de seguridad del narcotráfico y otras organizaciones que sacan partido de la zona gris en los precarios límites entre legalidad e ilegalidad. De cara al panorama presentado, el nuevo contexto armoniza con la vigencia de un mercado internacional de cocaína en auge, y promisorio en sus perspectivas de demanda y movilidad de rutas y redireccionamientos de gran cobertura global.
Por otro lado, si la actual política frente a los cultivos de uso ilícito fracasa o se privilegian acciones de fuerza para reducir áreas en el corto plazo, la estructura de mercado transnacional ofrece condiciones óptimas para volver a vincular economías campesinas en crisis o que resulten frustradas de los intentos del programa de sustitución de cultivos.
En tal sentido, ese panorama favorece la vigencia de las estructuras guerrilleras renuentes al proceso de paz y que se sitúan favorablemente en la geopolítica de la coca/cocaína, como en el caso del Frente Primero de las FARC, ubicado en el núcleo Guaviare-Meta, con incidencia en los departamentos con frontera con Brasil. Esta situación, sumada a la persistencia del conflicto con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y otros grupos con capacidad de ejercicio de la violencia, prolonga factores de inestabilidad a la construcción de paz a escalas local y regional.
Si la paz se entiende como construcción de Estado en zonas por fuera de su influencia, los caracterizados escenarios de ilegalidad y corrupción del ámbito nacional, más las dinámicas locales territoriales en el mismo sentido, acarrean costos políticos sobre la legitimidad institucional, y estos se observan en la ausencia de una delimitación entre prácticas legales e ilegales que emana de altos responsables de la institucionalidad misma del Estado colombiano.
A continuación se observan en detalle los problemas más relevantes, asociados con el tratamiento del narcotráfico en el marco del fin del conflicto armado y de la construcción de paz en Colombia.
Principales desafíos a la paz liberal en Colombia:el vínculo de seguridad y desarrollo
El concepto de paz liberal se ha tomado de la ciencia política26 y metodológicamente podría ser usado como un tipo ideal weberiano. Este concepto se alimenta de las experiencias internacionales sobre conflictos y paz. A mediados de los noventa, el núcleo de su contenido se focalizó en el concepto de democratización y buen gobierno, el respeto por la vigencia de la ley, la promoción y protección a los derechos humanos, el crecimiento de la sociedad civil y el desarrollo de economías de mercado. Más tarde, todos estos elementos han sido contrastados por los más recientes escenarios de guerra y sus impactos, sobre todo de orden regional27.
Las dinámicas del conflicto y la búsqueda de soluciones en escenarios complejos, especialmente en los involucrados con economías de guerra, han introducido elementos desafiantes a las posibilidades de construcción de paz. El caso colombiano se torna icónico para un contexto que sigue lo acordado para el fin del conflicto. Observemos tres aspectos centrales en la creación de un proceso de paz liberal relacionado con zonas dependientes de economías de guerra o desafíos asociados con la acumulación de capital en actividades criminales:
• La dimensión de los cambios en los ámbitos regionales: el principal desafío es transformar realidades dependientes de la economía del narcotráfico y otras fuentes como recursos naturales (minería ilegal, petróleo/gasolina, maderas), las cuales han servido como economías de guerra y como objeto de codicia; así, ha producido transformaciones en los objetivos de muchos grupos en armas. En cualquier caso, son economías criminales que han generado el involucramiento de comunidades excluidas y que históricamente han producido en estas una oportunidad de ingreso.
• El Acuerdo de Paz generó una oportunidad para reordenar territorios e incorporarlos a los procesos de desarrollo nacional; no obstante, en el encausamiento de ese propósito la concreción del vínculo seguridad/desarrollo es un soporte fundamental.
• Tanto el desafío socioeconómico como la seguridad responden al grado de concreción política de la paz liberal pretendida y su implementación, lo que demanda procesos relacionados con institucionalidad, legislación, calidad técnica en los procesos de acompañamiento, dinámicas de participación, como quiera que se trata de producir una transformación de realidades complejas.
El paradigma de la paz liberal tiene la virtud metodológica de desvelar los distintos intereses subyacentes en los procesos de posconflicto, produciendo dilemas desafiantes de cara a las transformaciones socioeconómicas y de seguridad para los territorios implicados en la confrontación y que buscan ser parte de la superación del conflicto. A continuación se pueden observar los elementos clave para valorar esos desafíos.
Los desafíos frente a dinámicas regionales con fuerteincidencia de economías criminales
Las transformaciones económicas y sociales
El desafío más importante es cambiar un sistema económico y el afianzamiento de prácticas culturales que han contribuido a producir un tipo de mentalidad, a la generación de procesos específicos de relaciones sociales y finalmente, a maneras de entender y asumir la institucionalidad. Fenómenos que han prevalecido por décadas y han sido el soporte de los procesos de poblamiento de muchas regiones. En consecuencia, no se trata simplemente de sustituir cultivos de coca, marihuana o amapola. De hecho, los productos internos brutos (PIB) locales y regionales dependientes de la ilegalidad y el lavado de activos son significativos, y generan gran parte del ingreso local en escenarios de informalidad y bajo desarrollo. Se trata, también, de una economía transnacional ilegal que incluso involucra a territorios de países fronterizos que han servido de soporte de servicios o de rutas para esas economías. Frente a estos retos, no se observan estrategias para una transformación económica de grandes dimensiones ni se reconocen formas de interdependencia en que se sustenta el carácter regional de esa economía y sus implicaciones.
Adicionalmente, Colombia ha tenido una larga trayectoria en materia de políticas públicas para la búsqueda de alternativas a la dependencia local y regional de la economía ilegal de la coca. No obstante, resulta preocupante el bajo nivel de racionalización y contraste de esas experiencias, e incluso el menosprecio que se exhibe a la hora de rescatar la memoria de los procesos tanto de elaboración como de implementación de política y que dejan de lado lo que en el lenguaje institucional se denomina “lecciones aprendidas”. Bajo estas consideraciones, observemos qué tipo de resultados dejan los intentos por cambiar realidades locales, considerando como finalidad la sustitución de los cultivos declarados ilícitos.
Una síntesis de la experiencia histórica del desarrollo alternativo en Colombia
Para estos territorios asociados con economías dependientes de los mercados de hoja de coca, de la pasta básica de cocaína (PBC) y de presencia de servicios para el tránsito de materia prima ilegal se han llevado a cabo históricamente procesos de desarrollo alternativo (DA), en cuya implementación, a lo largo de 30 años, se pueden observar unas características comunes de esta política. Observemos una síntesis de los principales momentos de esta estrategia, su perfil político, la relación con aspectos estructurales del desarrollo rural y el tipo de institucionalidad por medio de la cual se ejecutó cada política (tabla 3).
Tabla 3. Principales antecedentes (1987-2014) de las políticas de desarrolloalternativo sobre cultivos ilícitos en Colombia
| Año | Denominación de la política | Perfil | Relación con desarrollo rural | Institucionalidad y cooperación |
| 1987-1991 | Plan maestro que contiene primera política de sustitución, y luego se perfecciona por medio del Programa de Cooperación Especial. | Sustitución gradual de cultivos. | Narrativa alrededor de la sustitución de la coca en unidades productivas sin un enfoque local o regional de desarrollo rural. | Comité de Cafeteros y Ministerio de Agricultura (MA); luego la Oficina de Servicios para Proyectos (OSP) de Naciones Unidas asumió directamente el proyecto. |
| 1991-1994 | Programa Especial de Cooperación (PEC) | Continúa el enfoque de sustitución de cultivos hasta 1992, cuando se dio el giro hacia una narrativa de desarrollo alternativo con incidencia de Naciones Unidas. | El Gobierno colombiano introdujo un enfoque de inversiones en sector rural para rehabilitar zonas de conflicto y ganar más legitimidad por medio del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR). Proyectos de da pasaron al PNR, pero la OPS sigue conservando control en la ejecución en terreno. | El Gobierno nacional propuso cofinanciación 50/50 del PEC a la OSP, pero hubo presiones para que esta continuara controlando la ejecución. El MA y Planeación Nacional cedieron. |
| 1994-1998 (gobierno Samper) | CONPES crea el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo. A pesar de su fracaso, fue la primera vez que se creó una entidad que buscaba manejar nacionalmente el problema. | Desarrollo alternativo como complemento a las acciones de erradicación. Cobró impulso la aspersión aérea, con fuerte presión de Estados Unidos, facilitada por deslegitimación del gobierno central, señalado de ser financiado por narcotráfico. | El programa propuso transacciones individuales de sumas en dinero a cambio de erradicación y generación de ingresos alternativos a corto plazo, sin estrategias de participación comunitaria. | Se crea la entidad Plante, dependiente de Presidencia de la República. |
| 1998-2002 (gobierno Pastrana) | En el 2000 se dio inicio al Plan Colombia, una estrategia contrainsurgente con un perfil antidrogas, que incrementó el poder y frecuencia de las fumigaciones. | Las tareas de erradicación de cultivos ilícitos concentran el conjunto de la política, incluidas las acciones de desarrollo alternativo. Se estimuló la erradicación manual de las comunidades, por medio de pactos colectivos. | Desarrollo alternativo amortigua acciones de erradicación y se focaliza con proyectos a partir de productos sustitutivos de la coca, con erradicación temprana. No hay enfoque de desarrollo rural. Proliferan entidades del nivel nacional, sin coordinación, que intervienen en decisiones sobre coca. | Ingreso de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en desarrollo alternativo. Serias dificultades para hallar contraparte institucional colombiana por déficit en ejecución y organización. La USAID actúa directamente con el ente ejecutor Chemonics. |
| 2002-2006 (primer gobierno Uribe) | El desarrollo alternativo hace parte de la lucha antidrogas, “para que productores se mantengan por fuera del negocio”. | Se instauró la política de seguridad democrática para cambiar la correlación de fuerzas en el contexto de conflicto armado, incluyendo acciones contundentes contra cultivos ilícitos, catalogados como fuente de financiación de las guerrillas. | Las inversiones en nombre de DA se hacen en zonas sin o con muy pocos cultivos de coca. Áreas fumigadas con muy escasa inversión en DA. | El programa Proyectos Productivos y Generación de Ingresos es financiado por presupuesto nacional y escasa cooperación internacional. El programa Familia Guardabosques carece de total apoyo externo. |
| 2006-2010 (segundo período de gobierno Uribe) | Enfoque de seguridad y desarrollo con proyectos piloto denominados centros de coordinación y acción integral (CCAI). En 2007, a partir del CCAI, se creó la propuesta de Recuperación Social del Territorio (RST). En 2008 se tornó como Plan Nacional de Consolidación Territorial (PNCT). | Modelos de consolidación de territorios luego de ofensivas de Fuerzas Armadas que oscilan entre acciones cívico-militares y seguridad para inversiones de economías extractivas. RST y PNCT buscaban que, una vez efectuada la recuperación militar de zonas con problemas de orden público, se pudieran desarrollar acciones de atención de emergencia y garantizar una presencia integral del Estado para enfrentar los problemas sociales y económicos locales. | Mientras la iniciativa gubernamental continúa con proyectos productivos, Familia Guardabosques y pilotos del modelo CCAI apoyados por USAID, hay intentos de articulación con institucionalidad agropecuaria y desarrollo alternativo, pero buscan fortalecer grandes inversiones con muy escaso enfoque de desarrollo rural. | Entre 2005 y 2008 USAID prepara y ejecuta con autonomía dos propuestas: más inversión para desarrollo alternativo (MIDAS) y áreas de desarrollo alternativo municipal (ADAM). |
| 2010-2014 (primer gobierno Santos) | Santos continuó con la Política Nacional de Consolidación Territorial (PNCT).En marzo de 2012 se dio inicio a conversaciones para el fin del conflicto.Acuerdo sobre drogas y cultivos de uso ilícito se dio a conocer el 16 de mayo de 2014. | Busca implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecución de la PNCT, y canalizar, articular y coordinar la intervención institucional en las regiones de consolidación focalizadas y en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos. | Reproduce textualmente el enfoque de DA de UNGASS (*) (por sus siglas en inglés) 1998 como “proceso para prevenir y eliminar los cultivos ilícitos de plantas que contienen drogas narcóticas y sustancias psicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural designadas específicamente en el contexto del crecimiento económico nacional sostenido y de esfuerzos de desarrollo sostenible en los países que emprendan iniciativas contra las drogas, teniendo en cuenta las características socio-culturales propias de los grupos y comunidades en cuestión, dentro del marco de una solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas”. | Por medio del Decreto 4161 de 2011, el Gobierno nacional crea la Unidad Administrativa Especial de la Política Nacional de Consolidación Territorial (PNCT). |
(*) UNGASS: Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas.
Fuente: Sergio Uribe, “El desarrollo alternativo y la estrategia colombiana: el vacío de una política de Estado”, Acción Andina 2, n.° 2 (1998):67-77. Ricardo Vargas M., Desarrollo alternativo en Colombia y participación social: propuestas hacia un cambio de estrategia (Bogotá: Diálogo Inter-Agencial en Colombia, 2010). Ricardo Vargas M. “USAID’s Alternative Development policy in Colombia A critical analysis” TNI Drug Policy Briefing, Nr. 38 (Octubre de 2011). Presidencia de la República de Colombia Acción Social, Universidad de los Andes, IICA, Seminario Internacional La política de Desarrollo Alternativo y su Modelo Institucional-Retos y Desafíos, Memorias 7 y 8 de septiembre de 2004. Omar Gutiérrez, Desarrollo rural alternativo y economía política de la coca en el Meta 1982-2004, (Bogotá: ASDI UNDP Colombia, 2005). Unidad Administrativa para la Consolidación, Lineamientos de la política nacional de consolidación y reconstrucción territorial (PNCRT) (Bogotá: 14 de enero de 2014).
Las principales características que se desprenden del proceso informado, son:
• Con narrativas y énfasis distintos, todas las políticas sobre desarrollo alternativo se han inscrito estructuralmente en la estrategia de reducción de la oferta de drogas. Un elemento común en todas las políticas de desarrollo alternativo (DA) es que han buscado una reducción de áreas de siembras, mediante intervenciones en zonas productoras de materia prima para producir psicoactivos prohibidos. Se trata de una versión nacional de la estrategia internacional del efecto multiplicativo de los precios del mercado de psicoactivos, de modo que acciones para reducir la oferta tengan un impacto al alza sobre precios en los mercados internacionales y de esa manera incidir en la disminución de la demanda.
• Han sido caracterizadamente políticas de gobierno y no políticas de Estado. En cada nuevo gobierno se han creado contenidos de las políticas de DA que desconocen las decisiones del antecesor; en consecuencia, se crea una nueva institucionalidad que en todos los casos ha dependido de entidades adscritas a la Presidencia de la República. Se puede afirmar que el único intento de continuidad se dio con la política de consolidación del primer período del presidente Santos (2010-2014) frente a la misma estrategia del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), pero tuvo una vida efímera. Generalmente, las políticas no parten de un balance riguroso del pasado, sino que desechan las experiencias que podrían aportar lecciones aprendidas que enriquecerían la memoria institucional.
• Un DA implementado en contextos de conflicto armado. A partir de la caracterización de la economía de la coca como fuente de financiación de la guerra, paulatinamente las decisiones sobre DA se han articulado para impedir el beneficio de la producción por parte de grupos armados o para consolidar el control de territorios, luego de acciones ofensivas de las fuerzas de seguridad. Ese proceso gradual y que cobra su máxima expresión con el Plan Colombia le imprimió características muy particulares en el contexto internacional al DA, ámbito en el cual aparece el papel definitivo de las Fuerzas Armadas y de policía antinarcóticos como actores determinantes en la reducción, tanto de los cultivos de coca, como del control de esos mercados ilegales.
• La cooperación internacional en DA ha sido fluctuante , y en algunos casos su papel ha sido limitado por las prioridades que se establecen al inscribir el DA como parte del dispositivo contrainsurgente. Los efectos han sido diversos y a veces muy negativos; se destaca la fumigación aérea de programas de DA de entidades como la cooperación alemana (entonces GTZ) o incluso la afectación de proyectos de la cooperación de Estados Unidos (USAID). En este último caso, la injerencia de Estados Unidos no ha sido homogénea, pues ha combinado estrategias inscritas en reducción de la oferta, ha propiciado experiencias de DA como complemento a operaciones contrainsurgentes, al calcular a la vez eventuales procesos de desplazamiento de poblaciones, y, finalmente, ha apoyado experiencias piloto de seguridad para la inversión, con el fin de consolidar las áreas “despejadas”. En la cooperación multilateral se evidencia una constante: su concepto sobre DA ha cobrado una vigencia que continúa hasta hoy, y sus implicaciones institucionales y financieras se han mantenido en una especia de caja negra, con muy pobre información pública y escasa transparencia.
• Las políticas de DA en Colombia han carecido históricamente de un enfoque de desarrollo rural. Como se ha observado, las políticas han oscilado entre su inscripción antinarcóticos y como parte del dispositivo contrainsurgente, con serias implicaciones frente a los productores, quienes han sido recurrentemente caracterizados como parte de la cadena del narcotráfico y/o como colaboradores de los grupos armados. En consecuencia, los productores han sido implicados en una doble criminalización, que a su vez ha borrado conceptualmente el origen social, económico y cultural de la producción de materia prima para procesar psicoactivos prohibidos. Solo en contadas ocasiones se ha reconocido teóricamente la problemática social subyacente, y en muy pocas se ha vinculado directamente como una situación que obedece a una estructura agraria excluyente, concentradora de la propiedad agraria, expulsora de pequeños campesinos de la formalidad productiva, la cual propicia dinámicas de colonización que derivan en vínculos con la producción ilegal.
• Como consecuencia de lo enunciado, tanto las políticas como la institucionalidad han sido ajenas a una articulación permanente con autoridades responsables del desarrollo rural o de la problemática ambiental, como el Ministerio de Agricultura o el Ministerio del Ambiente. Generalmente, han sido sustituidas por instancias y entidades con una vida efímera, desconocidas por cada nuevo gobierno, que a su vez repite el ciclo, al desechar literalmente la memoria institucional. En detrimento de un perfil técnico, estas instancias han sido usadas frecuentemente como botín burocrático clientelista, amén del favorecimiento de otras agendas de carácter político.
• El desarrollo alternativo ha tendido a usar modelos homogéneos ante una realidad compleja, diversa y con actores diferenciados
El centralismo que ha caracterizado las decisiones en DA ha tenido fuertes implicaciones. En primer lugar, no ha reconocido las especificidades étnicas y culturales en la producción de coca, situación que ha llevado a un conflicto de intereses, ya que el discurso de la erradicación riñe con los cultivos de uso tradicional. Así mismo, ha ignorado los modelos productivos diferenciados desde enfoques étnicos como soporte de alternativas ante los cultivos para uso ilegal. Esto implica actuar por encima de las dinámicas territoriales propias, jurisdicción y autoridades tradicionales, todo lo cual acarrea deslegitimación del Estado y desconocimiento de perspectivas diferenciadas, que obedecen al carácter multiétnico y pluricultural de los pueblos existentes en Colombia.
Así mismo, se observa la debilidad para generar programas de promoción y acceso de mujeres a los proyectos de sustitución y como líderes de sus organizaciones. También es limitado su reconocimiento como sujeto de derechos en los diferentes programas y existe una ausencia de garantías para su participación en el proceso de toma de decisiones. En general, se ha observado el desconocimiento a un enfoque diferenciado, como mujeres en la implementación de los programas y, en consecuencia, a su validación como protagonistas con capacidad de decisión en los procesos locales y regionales.
En segundo lugar, el papel de alcaldías y gobernaciones ha sido muy limitado, y se ha generado un paralelismo en la ejecución de proyectos muchas veces desarticulados de los planes de desarrollo local y regional. En tercer lugar, se ha reiterado un modelo desde el centro a las regiones en el que no se reconoce el papel proactivo de las comunidades, sino que se imponen unas condiciones sustentadas en el manejo de presupuestos centralizados que condicionan las dinámicas de la vida local.
Experiencias internacionales exitosas y su contraste frente al caso colombiano. Una breve presentación del caso Tailandia y su política de desarrollo sostenible
Tailandia es considerado como uno de los pocos países en el mundo con una experiencia exitosa en materia de alternativas frente a un serio problema de economía ilegal del opio. La complejidad del problema se sitúa hacia finales de los años sesenta en las partes altas de su territorio, principalmente en la zona norte, hacia las fronteras con Laos y Birmania, en las provincias de Chiang Mai y Chiang Rai, con cercanía a China. En estas zonas el país sufría la presión de las comunidades nativas alejadas de los centros de comercio y marginadas social y económicamente; por otro lado, se encontraban procesos de colonización interna de etnias (karen, hmong, yao, akha, lahu y lisu) sin acceso a la tierra, con altos niveles de pobreza y sin opciones de ingreso28.
Unos y otros encontraban en la producción de opio una alternativa de ingreso, hasta convertirse hacia los años setenta en el tercer productor mundial, con mercados internos, pero también articulados con las rutas internacionales del llamado triángulo de oro (lugar de confluencia de los ríos Ruak y Mekong), hacia Europa y Estados Unidos. La situación implicó un impacto devastador en deforestación de los bosques de las partes altas, crecimiento de estructuras criminales transnacionales y una fuente de ingreso para los grupos rebeldes de los años setenta.
¿Cómo manejó Tailandia un escenario tan complejo en la producción del opio para fines ilícitos?
• En los recorridos del rey Bhumibol por el territorio y observando la gravedad del problema para el país, se propuso crear una política de Estado que implicó cortar de raíz la interferencia de los juegos políticos electorales en el manejo de la instancia rectora del DA y para ello la familia real asumió su gestión, a través de la creación de la institucionalidad que le ha permitido un control que cumple cerca de 50 años. La entidad clave en ese propósito se denominó Proyecto Real.
• También asociado con lo anterior, se propuso la formulación de una política realista de largo plazo, al calcular que lograr un territorio libre de opio con fines ilícitos demoraría 30 años.
• El impacto ambiental de las zonas altas del territorio, con una pérdida exponencial de las coberturas boscosas para la siembra del opio o el uso irracional de la madera, fue tal vez la principal preocupación; así, por medio de la Fundación del Proyecto Real, la reforestación ha sido una constante, a la vez que ha desempeñado un papel central en la mejora del ingreso para las comunidades.
• Técnicamente, el proyecto involucra una compleja, pero exitosa articulación entre investigación, permanentemente volcada a las políticas de desarrollo específicamente dirigidas a las economías campesinas, y estudios rigurosos de mercado. La investigación y en general el proyecto estratégico arrancó con procesos de estudios de suelos, conocimientos de su vocación de uso y limitantes, ubicación y solución de conflictos de uso, y adaptación de los productos para ser promovidos en armonía con las pretensiones de recuperación de las áreas ambientalmente clave.
• Para facilitar el impacto de los fines estratégicos del modelo, se crearon 38 centros de desarrollo ubicados en sitios clave dentro de las zonas por recuperar y desarrollar. Estos centros y en general la estrategia estuvo coordinada con instancias e institutos especializados en desarrollo rural (institutos de riego, cosecha y manejo de poscosecha, centros de acopio, administración y manejo contable, comercialización, entre otros). En el proceso investigativo, el involucramiento permanente de las universidades y centros especializados, principalmente en las regiones, ha sido fundamental.
• Existe un elemento de orden estratégico alrededor del cual han girado los diferentes aportes de la cooperación internacional: para el Proyecto Real, la erradicación del opio no fue el aspecto principal ni una condición previa a la intervención en las zonas productoras, sino que se diseñó para que ese desenlace fuera el resultado de la creación de condiciones que permitieran la sostenibilidad del proceso. Todos los esfuerzos se inscribieron en este propósito, de modo que cuando se creó el soporte ambiental, productivo y de comercialización, los productores arrancaron o abandonaron la producción de opio y se involucraron dentro de la estrategia haciéndola suya, aspecto que se promovió desde el desarrollo de procesos de orden social y económicos, como el acceso a la salud, la generación de una infraestructura para la comercialización y el desplazamiento de la población, y el acceso a la educación —no solo básica, sino técnica y universitaria— volcada a promover procesos de investigación para fortalecer las dinámicas regionales. Con paciencia, planearon un programa que lograría en un lapso de entre cuatro y cinco años el abandono de los cultivos ilícitos de opio.
• El enfoque de todo el esfuerzo tailandés en materia de alternativas frente a la dependencia de la economía ilegal de las drogas no se centró en la búsqueda de “productos estrella” capaces de competir con el opio, sino que prevaleció un enfoque de mejora en la calidad de vida (livelihood), lo cual soporta la integralidad del proceso y la adaptación permanente de la investigación sobre productos y su comercialización asegurada, que hoy suman más de 150 variedades, amén de actividades no agropecuarias, que para algunas localidades se ha convertido en opción de vida, como la joyería, los bordados, las artesanías de alta calidad y el turismo, con iniciativas que no rompen los logros en materia ambiental. Este mismo enfoque (livelihood) ha venido siendo propuesto por investigadores conocedores en profundidad del caso del opio en Afganistán29. En general, los productos —solo los de origen agrícola— que han sido adaptados a la sostenibilidad del proceso se inscriben en una variedad de especies de árboles frutales, vegetales, flores, cereales, yerbas de diferentes usos, granos, tés, plantas para reforestación, cafés.
• Incluso situaciones complejas, como la presencia de migrantes birmanos en la frontera en Chian Mai que cultivaban opio y convertían el asunto en un problema se seguridad nacional, pudieron ser manejadas exitosamente con políticas de acceso a la tierra, por medio de su compra y posterior entrega para uso (comodatos), acompañados de la instalación de un centro de desarrollo, con un manejo integral de investigación, incluyendo manejo de poscosechas y comercialización asegurada; así, se combinaba la producción especializada de hortalizas, con procesos de optimización en su manejo para el acceso a mercados internacionales.
El éxito del programa se replica en otras áreas de economías campesinas, con el fin de incidir en los indicadores de mejora en la calidad de vida, más que reducir la meta a un problema solo de ingresos monetarios.
Como resultado, Tailandia logró reducir los niveles de deforestación, preservó ecosistemas estratégicos para la sostenibilidad del proceso, bajó al mínimo la producción de opio y logró afirmar un sentido de pertenencia de sus habitantes de zonas que se mantuvieron muy apartadas de las políticas de desarrollo.
A modo de síntesis, del proceso en Tailandia se puede observar la siguiente afirmación:
El rey Bhumibol se dio cuenta [de] que el opio estaba incrementándose principalmente por la extrema pobreza de los campesinos y que la generación de mejores alternativas podría erradicar más efectivamente el opio que lo que lograba el ejército o la policía.30
Reteniendo esta estrategia validada como tipo ideal, volvamos al caso colombiano para contrastar algunos elementos clave.
Variaciones de la política de desarrollo alternativo en Colombia en el marco de los diálogos de paz
Con el diálogo para el fin del conflicto se identificaron algunos problemas clave y vacíos conceptuales que aparecen en la historia del DA. Más allá de criminalizar a los productores, se buscó superar el problema socioeconómico que subyace en la alta dependencia de algunas regiones frente a la economía ilegal de la coca. No obstante, estas pretensiones entran en dinámicas muy problemáticas, en primer lugar, por la estructura institucional de implementación prevista y que terminó reproduciendo los viejos modelos Estado-céntricos y centralistas, por medio de la creación de una instancia que asumió la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)31. Si bien el decreto de creación del PNIS demandó un tratamiento de la estrategia de sustitución como política de Estado, en la realidad de hoy, con el gobierno Duque, se ha buscado modificar esa estructura para volverla una vez más una política de gobierno.
Es decir, Colombia hoy no logra crear una política estatal frente a los cultivos de uso ilícito que garantice procesos de mediano y largo plazo de la forma en que se observó en la política de Tailandia. Los vaivenes políticos de cada cuatro años golpean seriamente las posibilidades de establecer una institucionalidad sólida y competente.
En segundo lugar, y como consecuencia del reconocimiento socioeconómico y político en el problema de los cultivos de uso ilícito, los acuerdos para el fin del conflicto acertaron en establecer un vínculo entre la creación subsidiaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) como componente de una reforma rural integral (RRI) (punto 1 de los acuerdos). Sin duda, la mayor contribución de la nueva caracterización que se incorporó en los acuerdos es el reconocimiento de estar frente a un problema que se deriva de una estructura agraria que, como también lo señala la Misión para la Transformación del Campo, se caracteriza por la excesiva concentración de la tierra, lo cual se convierte en fuente constante de conflictos, muchos de ellos asociados con la expansión de la frontera agraria; esto, a su vez, sigue generando serios problemas ambientales, tanto por la deforestación a la cual ha dado lugar a lo largo y ancho del territorio, como por la ocupación productiva de zonas altas ambientalmente críticas, como los páramos.
Al mismo tiempo, el largo conflicto interno con organizaciones guerrilleras se agudizó en períodos más recientes por la expansión del paramilitarismo y su fuerte presencia en la vida política en varias regiones, así como por el narcotráfico, que ha financiado y creado nuevas formas de violencia que se han traducido en el despojo de tierras, tanto para beneficio de esas estructuras, como para la élite tradicional con dominio regional e incidencia política nacional. Todo este escenario ha profundizado la brecha social, económica y política entre diversos territorios, entre la ciudad y el campo, lo que ha generado exclusión y marginalidad, incluyendo a la mujer rural32. Sin embargo, la complejidad en la implementación de ese reconocimiento conceptual es gigantesca.
Por un lado, la apuesta tiene dificultades políticas en el marco de la normatividad para la implementación del Acuerdo, en el que se dilata lo pertinente a la RRI y el trato penal diferencial a productores. Al ser considerado el PNIS como un capítulo de la RRI, en la práctica el accionar del PNIS quedó estructuralmente limitado, dado el poder del sector de la élite que históricamente ha sido renuente a negociar políticas modernizantes para el agro colombiano, y que centraliza la acumulación y concentración de la propiedad de la tierra, situación agravada en los últimos años.
En términos del índice de Gini (medida que va de 0,0 o igualdad absoluta, hasta 1,0 donde un solo propietario posee todo el activo), en las 1.409.193 unidades de producción agrícola del censo de 2015, el Gini resultó ser de 0,902, el cual indica que la propiedad de la tierra en Colombia está muy próxima a la concentración absoluta33. La falta de voluntad política del conjunto de la élite, incluida la que negoció el Acuerdo para finalizar el conflicto, se expresa también con el trámite de la llamada Ley Zidres (zonas de interés de desarrollo rural económico y social), que autoriza la concesión de baldíos a empresarios en zonas establecidas por la ley y el aporte de predios bajo diferentes modalidades a proyectos agroindustriales sin ningún límite34.
El problema mayor radica en que, desde el punto de vista de la estrategia dominante para el sector agropecuario, el modelo agroindustrial de vocación agroexportadora, que implica consolidar grandes extensiones de tierra, se está imponiendo en Colombia. Hoy se sigue la senda de los ajustes legales para mantener o agravar la desigualdad en la distribución de la propiedad e incluso para amnistiar las ilegalidades, a la vez que estas grandes propiedades resultan valorizarse como fruto de las políticas de fomento.
El proceso de concentración de la tierra se mantiene, aunque ya la propiedad no sea lo único determinante: derechos de uso, concesiones, arrendamiento y otras figuras emergen, y en esa misma línea van las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) y el Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales (OSPTR).
En consecuencia, la agricultura campesina no tiene cabida dentro de este escenario, pues el modelo le apuesta exclusivamente a la gran empresa, con un agravante que en el caso colombiano tiene mal sabor histórico: la propiedad de la tierra no se concentra para producir, sino con fines especulativos o de control territorial35. Aquí se configura otra fuerte diferencia con el modelo tailandés de DA, el cual, como lo hemos observado, desarrolló una apuesta estructural por las economías campesinas.
Adicionalmente, hay otras exigencias que se observan para lograr impactos dentro del acierto teórico, en cuanto a que no era posible que el PNIS se configurase independientemente de la RRI y teniendo en cuenta que los acuerdos del fin del conflicto establecieron por lo menos puntos de complementariedad.
Ese nexo demanda hoy muchas precisiones para saber exactamente los contenidos, tiempos, metodología, institucionalidad y tipo de coordinación para su implementación.
En ese reconocimiento de articulación se infieren unas exigencias institucionales de gran calado, lo cual implicaba replantear el modelo tradicional que se ha venido implementando, tal y como se observa en la historia que se ha sintetizado de las políticas de desarrollo alternativo.
En los acuerdos solo se esbozan los puntos de complementariedad e integración del PNIS con la RRI, y se alcanza a reconocer de manera general: legalización y formalización de la propiedad, adecuación de tierras, vivienda, asistencia técnica, estímulos a la economía solidaria y cooperativa, subsidios, generación de ingresos, crédito, mercadeo y comercialización, programa de compras estatales, provisión de bienes y servicios públicos.
En tercer lugar, no fue claro el reconocimiento a la diversidad socioeconómica, cultural y ambiental regional, y que demanda más flexibilidad en los procesos participativos y en los contenidos del desarrollo local. Desde el punto de vista territorial, el PNIS promueve los planes municipales y comunitarios de sustitución en el marco de la RRI; luego, los puntos enunciados de complementariedad deben ser aspectos que hacen parte de esos planes, los cuales deben estar referidos simultáneamente a las especificidades socioeconómicas, políticas y culturales de los lugares donde se establezcan.
Este aspecto supone una interrelación del DA con los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) que buscarían incidir en los entornos complejos de territorios afectados por la guerra. No obstante, los PDET se caracterizan por una conceptualización deficiente y mucho más su capacidad de coordinación interinstitucional, dada su práctica de ser receptor de insumos para el diseño de intervenciones desde el centro, abandonando la idea de ser una herramienta pública que se compromete con transparencia en la materialización de las demandas de la ciudadanía de los territorios objetivo de su intervención36.
En conclusión, el PNIS demanda procesos de interrelación con otras políticas públicas del orden nacional, referidas a la RRI por un lado y, por otro, tiene que anclar sus contenidos en dinámicas locales que se concretan en los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo, en conexión con los PDET. Esto para garantizar una articulación entre los ámbitos nacional, regional y local, amén de fijar un norte más asociado con la problemática estructural del campo colombiano. Para ello, el Acuerdo de Paz contempla que el mismo PNIS pondrá en marcha un proceso de planeación participativa.
Esto quiere decir que, antes de acuerdos familiares de sustitución, debió existir un escenario de planeación con las comunidades productoras. Se entiende que la planeación versa sobre el conjunto de elementos de orden social (organización comunitaria, estructura de redes, comunicación, necesidades de infraestructura social y acceso a educación, procesos de formación técnica, salud), económico (potencial productivo, uso del territorio, comercialización, acceso a crédito, tierra, generación de ingresos, necesidades de infraestructura de vías), ambiental (fuentes de agua, bosques, calidad de suelos y acciones para su preservación, incidencia de cambio climático, flora, fauna), político (calidad de la institucionalidad existente y medidas de creación y/o fortalecimiento, cultura democrática, acceso a las entidades del Estado).
El desafío en la planeación previa demandada contrasta con la ausencia de compromiso de instituciones más robustas en desarrollo rural y en políticas agropecuarias, lo cual llevó a que el PNIS, sin tener la fortaleza institucional, ni un número suficiente de funcionarios y sin experiencia en temas complejos asociados con productividad o acceso a recursos para la producción campesina, haya desarrollado sobre la marcha acompañamientos puntuales alrededor de capacitación socioempresarial, apoyo a gestión de proyectos, asistencia técnica predial, etc., sin que se hubiesen enmarcado en una estrategia consistente de desarrollo rural37.
Por su parte, la ART, entidad responsable del enfoque territorial inició su proceso a paso lento y, como se señaló, sin claridad conceptual ni capacidad de coordinación interinstitucional, todo lo cual generó una percepción de inseguridad en la implementación misma, agravada por la incertidumbre con el cambio de gobierno (en agosto de 2018), en contextos en los que han primado políticas gubernamentales por encima de una visión de Estado.
Para un analista, los PDET no han podido cumplir sus objetivos, porque han quedado aislados, sin integrarse con otras entidades que tienen relación con el ordenamiento del territorio38. A ello se agrega la necesidad de superar la heterogeneidad metodológica que domina en los enfoques, lo cual hace que sean muy diversos tanto los criterios desde los que se asume el ordenamiento, como sus aproximaciones en el terreno. También, se debe superar la falta de una visión de conjunto que involucre las aglomeraciones y sus territorios, y la debilidad de los ingresos propios originados en los impuestos al suelo y la dinámica urbana39.
Finalmente, el crecimiento exponencial de las áreas de cultivos de uso ilícito en el período de conversaciones de paz incrementó los desafíos espaciales y territoriales para la incidencia de la estrategia acordada, al pasar de 96.000 hectáreas en el 2015 a 146.000 hectáreas en el 2016, según mediciones del sistema de monitoreo SIMCI; y luego, según el Ministerio de Defensa, al pasar a 180.000 hectáreas al 31 de diciembre de 2017, es decir, casi el doble del área con la que arrancó el proceso de diálogo40.
Este hecho presionó la vigencia del modelo de erradicación previa como el objetivo fundamental, con el fin de mostrar resultados en el corto plazo. Aquí aparece otra diferencia estratégica con el modelo tailandés: mientras este país situó en un segundo plano la erradicación anticipada del opio y centró sus esfuerzos en crear las condiciones de sostenibilidad en el mediano y largo plazo incluidas las nuevas fuentes de ingreso para los productores, el caso colombiano invierte la relación y convierte la disminución de áreas como el problema principal, lo cual desvirtúa el alcance y sentido de las políticas de desarrollo, pues quedan reducidas a sortear un problema de ingresos en el corto plazo para el productor, mientras desconocen el enfoque de buen vivir (livelihood) que caracteriza la experiencia tailandesa.
Un breve balance al finalizar la administración Santosy el inicio de la gestión de Duque
El PNIS no desarrolló un proceso de planeación previo a toda su gestión, sino que, presionado por los compromisos de reducción de áreas de coca, se dedicó a desarrollar el máximo de acuerdos colectivos y luego individuales, de modo que rápidamente se obtuviesen cifras de erradicación por parte de las comunidades.
Esto hizo que a lo largo del proceso y hasta noviembre de 2018 se generase una especie de desbalance que se volvió estructural, con un gran número de pactos colectivos, que alcanzaron cerca de 134.000 familias y unos 103.000 pactos individuales; de ellos, solo 60.000 familias recibieron al menos un pago. Existen casos socialmente agravados, como Caquetá, donde algunas familias recibieron un pago en mayo de 2018 —pese a erradicar su coca—, pero a noviembre de ese año no habían recibido más desembolsos. Es decir, la capacidad institucional del PNIS fue desbordada por la gran cantidad de pactos que fueron firmados a lo ancho y largo de las zonas productoras.
Así mismo, a finales de 2018 solo 30.000 familias habían recibido asistencia técnica y 12.000 habían recibido ayuda para seguridad alimentaria; además, en los proyectos productivos únicamente se alcanzaron a generar algunos viveros.
La cobertura espacial que abrió el accionar del PNIS con pactos llevó a involucrarse en 13 departamentos, 52 municipios y aproximadamente 3000 veredas. A ello se suma la generación de problemas de implementación, por la magnitud de las verificaciones sobre la validez de la información recogida y que se filtra con bases de datos como el Sisbén, o programas como Familias en Acción. Inconsistencias en la información suministrada y dobles afiliaciones de personas que se desplazan a otros lugares para acceder de nuevo a recursos que se suministran en el paquete ofrecido generaron la suspensión de 14.000 familias. Esto implica un desgaste descomunal para el PNIS, incluyendo la contratación de abogados para resolver los problemas estimulados por el mismo dispositivo de los acuerdos individuales, dada la casuística de incumplimientos o los enredos de quienes querían estar vinculados y a la vez sacar un provecho particular con maquinaciones.
El carácter comprensivo de los acuerdos para sustitución impone el desarrollo de procesos complejos que den garantía y sostenibilidad de la relación con la RRI y la Agencia para la Renovación del Territorio. En consecuencia, la Alta Consejería para la Estabilización (ACE) está diseñando procesos de reestructuración que abarcan la totalidad de entidades e instancias contempladas en los acuerdos, para hacerlos extensivos a ámbitos nacionales, como el mismo Plan Nacional de Desarrollo (PND), ministerios clave como Agricultura y Ambiente, planes de desarrollo departamentales y planes municipales de desarrollo.
No obstante, todo lo enunciado por la ACE se ve asediado por las iniciativas propias de la Fiscalía y el Ministerio de Defensa, que mantienen una línea dominante de uso de la fuerza sin contemplar los límites de su accionar, en concordancia con una política estructural que busca incorporar esta Entidad. Se observa pues la falta de una instancia con toda la capacidad de coordinación interinstitucional en materia de políticas antidrogas, sobre todo en relación con la articulación de políticas frente a los cultivos de uso ilícito y los modelos de seguridad frente al narcotráfico. Dicho de otra manera, entre políticas públicas que partan de un reconocimiento del problema social y económico de base, y acciones que criminalicen tanto a usuarios como a productores.
Argumentar la continuidad del dispositivo de la sustitución tal como fue diseñado para oponerlo a la fumigación resulta siendo un aplazamiento de la reestructuración institucional que demanda el modelo. El balance debería buscar salir de esa encrucijada y desarrollar apuestas territoriales que comprometan y fortalezcan procesos comunitarios que asuman una responsabilidad frente a los crecimientos de cultivos y procesos de cambio, mediante los planes de desarrollo, tanto productivos como ambientales, en el marco de lo enunciado por la ACE y el espíritu del Acuerdo de Paz sobre los cultivos de uso ilícito. El documento de la Misión para la Transformación del Campo que dirigió José Antonio Ocampo tiene perfectamente los elementos guía para elaborar una estrategia41.
Independientemente de los cuestionamientos existentes y en cuanto a la política de Estado, el nuevo Gobierno debe asumir el cumplimiento de los acuerdos que promovió el PNIS, so pena de generar una deslegitimación institucional de gran alcance en zonas de frontera agrícola. En ese sentido, se observa la búsqueda de nuevos contenidos a los dispositivos existentes del modelo de sustitución, como la continuidad del plan de acción inmediata (PAI) familiar que necesita ser innovado con apuestas de mayor alcance territorial y contenidos que fortalezcan los procesos comunitarios en líneas relacionadas entre otras, con la formalización de tierras, proyectos asociativos con mercados sostenibles y turismo de naturaleza.
Vías de reformulación de la política: oportunidades desaprovechadas
Existe un fenómeno importante en la caracterización de las áreas de cultivos de uso ilícito en Colombia: el 32 % están concentradas en zonas de resguardos indígenas, en territorios de comunidades negras y en áreas protegidas. Esta situación se expone en la tabla 4.
Tabla 4. Cultivos de coca en zonas protegidas, resguardos indígenas y territorioscolectivos de comunidades negras (2016)
| Territorio | Áreas de coca | % |
| Parques | 7873 | 5,4 |
| Indígenas | 15.665 | 10,73 |
| Negras | 23.164 | 15,87 |
| Total | 46.742 | 32 |
| Área nacional | 146.000 | 100 |
Fuente: UNODC Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016. (Bogotá: julio de 2017).
Una de las características de estas zonas es la posibilidad del ejercicio del control social frente a procesos eventuales de erradicación voluntaria, aunque ello implica para algunos territorios preservar y estimular cultivos para usos tradicionales (coca) o elaboración de productos de uso lícito (marihuana, coca y amapola). En general, las comunidades indígenas y negras se quejan de la discriminación y exclusión de sus territorios en el proceso del PNIS, ya que en su caso supone reconocer procedimientos, contenidos e iniciativas que provienen de su condición de pueblos con autonomía, incluyendo el gobierno propio y el respeto a su territorio. A modo de ejemplo, para las comunidades indígenas del norte del Cauca:
En la implementación de los acuerdos de paz del Gobierno de Santos y la insurgencia de las FARC, no se está respetando el capítulo étnico como parte integral de los acuerdos firmados por las partes, conllevando a la ausencia de garantías de derechos fundamentales de los pueblos étnicos de Colombia.42
Para estos sectores sociales, el Gobierno se limitó a firmar una serie de acuerdos colectivos, sin que se hubiesen concretado las demandas más sensibles de las comunidades de estos territorios, relacionadas con la consulta previa y la solución a la serie de conflictos que se suscita por la presencia de ocupantes ilegales dentro de sus territorios, el respeto a la autonomía, incluyendo las iniciativas productivas que se diferencian de los modelos asociados con el libre mercado y que son promovidos en el marco del PNIS. Esta es una oportunidad que el Gobierno nacional no supo aprovechar y que hubiese podido constituirse tempranamente en procesos pilotos con control social, por medio del apoyo de sus iniciativas integrales de orden económico, organizativo, cultural y político.
En el caso de las zonas de reserva forestal (ZRF) y de parques nacionales naturales (PNN), es notoria la ausencia del Ministerio del Ambiente con iniciativas que podrían comprometer a comunidades que ocupan parques y en general áreas protegidas, por medio de diversas iniciativas, como el pago por servicios ambientales, la generación de corredores biológicos con procesos de restauración de bosques, la reconversión de áreas depredadas por ganadería extensiva y la presencia de cultivos de uso ilícito, o iniciativas técnicamente bien formuladas de turismo de naturaleza y cierre de la frontera agrícola.
Si bien el Ministerio de Ambiente firmó preacuerdos colectivos municipales que inciden en un área de cerca de 24.000 hectáreas, buscando concretar programas de conservación y protección especial, se requería una legislación para adjudicar u otorgar el uso de baldíos en reservas forestales protectorasproductoras, así como de reserva forestal contemplada en la Ley 2 de 1959; no se tuvo éxito en ese intento y, por tanto, se frustró su implementación, ya que sin una precisa delimitación su uso queda indefinido. El punto de las adjudicaciones se sitúa en uno de los ejes del problema agrario y ambiental colombiano, puesto que el modelo centralista que se promueve por parte de las élites políticas busca adjudicar grandes extensiones de tierra a compañías transnacionales para desarrollar iniciativas de monocultivos exportables y/o proyectos minero-energéticos, en detrimento de iniciativas que fortalezcan planes de vida y economías campesinas, o proyectos relacionados directamente con la protección del medio ambiente43.
En consecuencia, sin un marco legal, institucional y político que busque solución a estos conflictos, resulta inviable una iniciativa que dé cuenta de la importancia del control social en esos territorios y áreas protegidas.
Dentro del 32 % de áreas correspondiente a territorios colectivos y zonas protegidas, existen diversas experiencias de comunidades campesinas con una larga trayectoria de control territorial e iniciativas integrales que no han contado con el reconocimiento ni el apoyo estatal. A modo de ejemplo, las comunidades del Medio y Bajo Caguán en el departamento amazónico de Caquetá tienen una larga experiencia de intentos locales por forjar procesos de desarrollo sustentable y construcción de paz desde las especificidades de ese territorio, por medio de un proceso organizativo local robusto que les permite ejercer un control social, conciencia ambiental y compromiso en actividades productivas compatibles con la fragilidad del entorno44.
El Estado colombiano no ha sabido indagar, reconocer y sistematizar este tipo de experiencias en el contexto nacional, que se constituyen, junto con lo expuesto en el aparte sobre cultivos de coca en territorios colectivos y resguardos indígenas, en verdaderos puntos de partida para elaborar una experiencia replicable en zonas con más dificultades para su sostenibilidad, por medio del fortalecimiento de las capacidades del control social.
En la necesaria reformulación de las inoperantes formas de transacción individual a cambio de la sustitución de los cultivos de coca, el Estado debería apostar un voto de confianza con las comunidades organizadas, al intervenir directamente y en acuerdos con ellas para fortalecer iniciativas locales y regionales de desarrollo con base en procesos reales participativos de planeación, los cuales deben involucrar al conjunto de entidades privadas y públicas de esos niveles. Todo en el marco de un tratamiento especial de política económica sustentado en el favorecimiento de las economías campesinas y las apuestas socioeconómicas y culturales en territorios colectivos y resguardos indígenas; a la vez que se apoyen iniciativas de protección y uso razonable del medio ambiente.
A modo de síntesis: Colombia marcha en disonancia con los avances conceptuales y políticos de orden internacional del desarrollo alternativo
Para D. Brombacher y Westerbarkei la orientación persistente a escala global de buscar reducciones a corto plazo de los cultivos ilícitos, incrementar incautaciones y otros indicadores de impacto más mediáticos que eficaces en la medición de resultados, sigue siendo un gran desafío frente a la búsqueda de una mayor financiación o el ejercicio de pruebas piloto con enfoques innovadores del desarrollo alternativo en el terreno, y que busquen un cambio en el mediano y largo plazo. No obstante, este desafío no es nuevo: ha existido desde los primeros proyectos de desarrollo alternativo hace décadas, y no ha sido un obstáculo decisivo para que el desarrollo sea un elemento universalmente aceptado, contra todos los pronósticos, en el control mundial de drogas45.
Tanto la experiencia sintetizada de Tailandia como los aportes conceptuales que se nutren de la evaluación de otros procesos a escala mundial sirven de soporte para contrastar el recorrido del DA en Colombia. En el debate mundial del tema, expertos sobre procesos internacionales de DA y que buscaron poner en común una nueva conceptualización en el tratamiento del problema sintetizan las siguientes conclusiones, las cuales se nutren de experiencias como Tailandia y Afganistán, principalmente46:
• Los proyectos de desarrollo alternativo con enfoques basados en la seguridad y otros problemas distintos del desarrollo normalmente no son sostenibles, y podrían dar lugar a la propagación de cultivos ilícitos, o a la reanudación de esos cultivos, o a la manifestación de otras condiciones adversas, incluida una menor seguridad.
• El desarrollo alternativo requiere un marco jurídico y de políticas apropiado que permita tratar a los productores de cultivos ilícitos como candidatos para el desarrollo y no como delincuentes.
• El Desarrollo Alternativo es más eficaz y más sostenible como parte de un plan de desarrollo más amplio, cuyo objetivo sea mejorar los medios de subsistencia de las poblaciones rurales marginales.
• La erradicación de los cultivos para producir drogas ilícitas en los asentamientos de los campesinos que carecen de alternativas viables socava el desarrollo.
• La eliminación de los cultivos ilícitos debe estar condicionada al mejoramiento de la calidad de vida y de los medios de subsistencia de los hogares. No se debe establecer como una condición previa de la asistencia para el desarrollo47.
La concreción del vínculo desarrollo/seguridad y el posconflicto
Sobre el concepto desarrollo/seguridad
Experiencias internacionales sobre contextos de posacuerdos de paz muestran un incremento de violencia, tanto por continuidades del conflicto precedente como por los cambios generados en los procesos de paz, incluyendo la adaptación de los perpetradores de violencia a los nuevos escenarios48. No obstante, los altos niveles de inseguridad son síntomas de las fallas en la transición de la guerra hacia la paz y, a su vez, revelan los tropiezos del éxito en la implementación de los acuerdos de paz49.
Para Steenkamp, la persistencia del conflicto se relaciona con la interceptación de la guerra precedente, junto con los efectos del inicio de los procesos de paz. Los altos niveles de violencia política durante el conflicto crean condiciones que conducen a otros tipos de violencia. La violencia política engendra cambios estructurales y alimenta el incremento de los actores que usan la fuerza durante la guerra. Estos dos factores apuntalan la violencia en general.
Observemos algunos factores estructurales que contribuyen a dar continuidad al conflicto:
• Los actores de la violencia con capacidad y voluntad de continuar ejerciendo el uso de la fuerza.
• Las continuidades por razón de una cultura del ejercicio de la violencia institucional por parte de las fuerzas de seguridad50.
• La proliferación de armas.
• La pobreza y continuidad de las desigualdades sociales.
• La fuerte conexión que se ha desarrollado entre actores criminales y políticos que han sido protagonistas, desde diferentes facetas y funciones, de actividades típicas de economías ilegales encaminadas a obtener beneficios privados.
Los resultados del nexo criminalidad-violencia se expresan en la vigencia de redes y mercados que sobreviven a la confrontación y dan continuidad al ejercicio de la violencia aun después de que han sido firmados los acuerdos de fin del conflicto. En el caso colombiano, el eventual desorden causado por el compromiso de las FARC de abandonar su relación con el narcotráfico en el marco de los acuerdos de paz fue rápidamente resuelto por medio del ingreso de estructuras que en su posicionamiento en los territorios han venido ejerciendo el uso de la violencia, con un fuerte impacto en las comunidades, principalmente indígenas.
En consecuencia, allí se expresan unos legados de uso de la violencia privada como factor de orden y regulación de la vida en los territorios que introduce continuidades de su ejercicio aun en condiciones de escenarios de paz.
La ocurrencia de una violencia continua después de la guerra se debe también a las condiciones, procesos y dinámicas de la construcción de paz. Debe reconocerse, además, que existe una relación entre el cambio de condiciones políticas y el incremento de la criminalidad. En el contexto de las experiencias internacionales, un caso típico es el proceso del fin del conflicto en Sudáfrica51.
Existe una perspectiva analítica para el balance de estas experiencias internacionales y la obtención de logros o generación de fracasos que resultan en la persistencia de los conflictos violentos. Más que un balance sobre los acuerdos con grupos en armas para el fin del conflicto, la reflexión apunta a desentrañar las estrategias de construcción de paz, entre las que se incluye la cooperación internacional. Este es el contexto en que se expresa el modelo de paz liberal y que busca crear, en espacios de posacuerdos, dinámicas económicas, institucionales y políticas hacia una pronta inclusión de esos territorios en economías de mercado insertas en la transnacionalización.
El paradigma de construcción de paz liberal promueve un modelo que se desenvuelve en escenarios en los que se reconocen y resuelven los conflictos y se establecen reglas de juego para la vigencia de competitividades, fenómenos ambos inherentes a la democracia y a la economía de mercado. Esta es sin duda la más deseable estrategia para prevenir violencias futuras en sociedades de posconflicto, a las cuales están propensas las sociedades que carecen de una institucionalidad que pueda neutralizar o manejar los conflictos.
No obstante, existen corrientes de analistas que cuestionan seriamente la imposición de este tipo de modelos. La comunidad internacional puede crear involuntariamente condiciones que exacerban tensiones sociales y, por tanto, condiciones que favorecen la violencia en los posacuerdos, por medio de su promoción de paz liberal. En efecto, en experiencias internacionales en países con condiciones proclives a la vigencia de conflictos que se financian con economías criminales, se ha observado lo siguiente:
Los impactos de la doctrina de paz liberal se exacerba[n] en escenarios de posconflicto, cuando los estados han perdido su institucionalidad básica y la infraestructura física (o esta no se ha creado o mejorado) y adicionalmente presenta problemas serios de criminalidad, corrupción, no vigencia de la ley y debilidad en el funcionamiento de los mercados. La imposición dura de políticas neoliberales para este tipo de zonas hacen contraproducente tanto los intentos de construcción de estabilidad institucional como de reducción de los niveles de pobreza.
Estas prácticas se observan cuando se sobreponen modelos estado céntricos impuestos de arriba hacia abajo. Cuando se desconoce el papel proactivo de la comunidad organizada en el diseño de su perspectiva de futuro. Se requiere una fase de transición que posibilite la resiliencia de las sociedades más golpeadas por el conflicto en contextos de una apertura para todas las organizaciones y expresiones de la sociedad civil.52
De este modo, el paradigma de la paz liberal favorece modelos topdown de construcción de paz que a menudo ignoran las raíces del conflicto, y apoyan apresuradas integraciones de los territorios a la economía global, irrespetando las capacidades y necesidades de las comunidades y el poder local. Esto crea un vacío en el que los perpetradores de violencia pueden continuar operando localmente y abrir oportunidades para una reinserción internacional, por medio de la criminalidad organizada.
Aquí se sitúa, por ejemplo, la experiencia del tránsito de la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) hacia un proceso democratizador en el que finalmente se crean condiciones para la vigencia de un capitalismo gansteril que tenía ya las condiciones para favorecer la inserción internacional como contexto en que se sustentó la vigencia económica de diversas zonas de Rusia. El tipo de violencia que se exacerba en estos contextos se acerca aún más al perfil típico de la violencia política (junto con la criminal), y, por tanto, las diferenciaciones como compartimentos estancos de ambos tipos de violencia no tienen lugar. Federico Varese aborda este punto en relación con la democratización y el auge de la criminalidad53.
A continuación se enuncian las principales motivaciones de uso de la violencia que se reconocen y que configuran elementos que se interrelacionan estrechamente.
• Tipos de violencia en escenarios de posacuerdos.
– Violencia política: se ejerce con la pretensión de modificar la distribución del poder político en la sociedad y busca a la vez su preservación o modificación en las relaciones políticas en el nivel macro.
– Violencia económica: muy asociada con las actividades criminales.
– Violencia social: producto de las tensiones en las relaciones sociales y la lucha por la influencia en una comunidad u organización. La violencia es usada para obtener un poder de control social. Se busca alterar estructuras de poder en el control territorial, social y comunitario. También, se manifiesta en su ejercicio por parte de actores jóvenes tradicionalmente excluidos junto con sus familias. Su expresión incluye la violencia en las mismas familias54.
Como puede observarse y a manera de ejemplo, la violencia económica que se ejerce por razón de actividades criminales se traduce a su vez en la búsqueda simultánea de un control social. Las rutas de narcotráfico, los sitios de acopio, la presencia de laboratorios, los puntos de embarque, generalmente demandan ejercicio de la violencia de protección que afecta gravemente a las comunidades. En el caso colombiano, la obsesión dominante en múltiples círculos dentro y fuera del poder institucional de reducir el narcotráfico a la presencia de cultivos de uso ilícito impide una observación compleja de las diversas variables que se expresan en el contexto de economías criminales.
• Perpetradores.
– A escala internacional: presiones y decisiones (y no solo intervenciones) de carácter internacional generan una responsabilidad en hechos de violencia, sobre todo de instancias de seguridad estatal. En el caso colombiano, el marco bilateral con Estados Unidos, que tiende a narcotizar la agenda y a presionar la criminalización de los productores, genera resultados negativos para su vida y los derechos humanos.
– A escala estatal: incluye tanto las continuidades que se derivan de los nexos entre agentes del Estado y economías criminales (prestación de la seguridad para los servicios de las economías ilegales), como la violencia que se ejerce, por ejemplo, en nombre de la guerra contra las drogas, esgrimiendo el imperio de la ley. La presión por reducir áreas de coca mediante la erradicación forzosa ha conducido a escenarios de confrontación entre productores y Fuerza Pública, aun cuando se han firmado previamente acuerdos colectivos de sustitución. El desenlace más crítico se produjo el 5 de octubre de 2017, cuando fueron asesinados oficialmente seis campesinos en la vereda El Tandil, del corregimiento Llorente, en el municipio de Tumaco55.
– A escala comunitaria: todas las estructuras dirigidas a ejercer un control con el uso de la fuerza en los ámbitos locales y regionales. El neoparamilitarismo, las bandas criminales, las estructuras armadas que reclaman un perfil político en el que se conjuga una mezcla de violencia política con criminalidad, se inscriben en este contexto.
– A escala individual: la persistencia de odios con acciones individuales (venganzas), violencias que se exacerban generalmente con el uso de alcohol.
Como se observa, la lectura sobre la violencia en posacuerdos debe ser holística, reconocer que existen múltiples propósitos por parte de sus perpetradores; además, que opera a diferentes escalas y tiene diversos impactos en muchas esferas de manera simultánea. Los perpetradores poseen en general una alta capacidad de adaptación a circunstancias cambiantes. Incluso los cambios de escenarios que van de la guerra a la paz propician condiciones para el ejercicio de la violencia. Todos estos diversos actores y escenarios deben ser reconocidos y, por tanto, diferenciarse de pretensiones unívocas en la caracterización sobre el uso de la violencia. Por su magnitud e impactos en Colombia, el asesinato sistemático de líderes sociales y de excombatientes de las FARC expresa el carácter emblemático del ejercicio de la violencia en los posacuerdos.
Seguridad en los posacuerdos en Colombia
Entre el 24 de noviembre de 2016 (fecha en la que se suscribió el Acuerdo de Paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP) y el 20 de julio de 2019, 627 personas líderes sociales y defensores de derechos humanos han sido asesinados56. Su distribución anual se expone en la tabla 5.
De las 627 víctimas, 92 eran mujeres y 535 eran hombres; 142 eran indígenas, 55 eran afrodescendientes y 245 eran campesinos, ambientalistas, comunales o impulsores del PNIS. El conocimiento de las motivaciones, así como los perpetradores, principalmente los autores intelectuales, ha sido muy limitado; hasta ahora, la información se basa en establecer correlaciones, principalmente en cuanto a contextos, sin que en ellas se establezcan con claridad relaciones de causalidad. Así mismo, algunas entidades, tanto públicas como no gubernamentales, se han dedicado a señalar aspectos parciales de la serie de homicidios, y en otros casos, agresiones en contra de líderes sociales y de derechos humanos. Aún con esos limitantes, se pueden observar algunas tendencias de lo que está ocurriendo.
Tabla 5. Asesinato de líderes sociales entre el 24 de noviembre de 2016 y el 20 de julio de 2019
| Año | Número de homicidios |
| 2016 | 21 |
| 2017 | 208 |
| 2018 | 282 |
| 2019 | 116 |
| Total | 627 |
Fuente: Indepaz-Marcha Patriótica, “Informe de líderes y defensores de DD. HH. asesinados”, 26 de julio de 2019.
En primer lugar, la Procuraduría señala que los homicidios de personas relacionadas con el proceso de restitución de tierras comportan aproximadamente un 17 % del total de asesinatos de líderes sociales57. Es un porcentaje alarmante si se tiene en cuenta que no incluye las muertes de los defensores de derechos territoriales (DDT) de otros procesos relacionados con conflictos agrarios que no pueden ser tramitados mediante el proceso especial de restitución de tierras, pero que han determinado la historia de violencia en el campo colombiano. El 20 % pertenecían a comunidades cubiertas por algunas órdenes judiciales de protección colectiva, y es aún más preocupante que, del total de DDT étnicos asesinados, el 75 % eran miembros de comunidades que al momento de los homicidios ya tenían ordenadas medidas de protección. Chocó, Córdoba y Nariño son los departamentos que lideran los homicidios en este tipo de escenario58.
En segundo lugar, personas (campesinos, etnias, comunales) relacionadas con PNIS representan entre un 8 % (Comisión Colombiana de Juristas)59 y 10 % (Indepaz, Marcha Patriótica)60.
En tercer lugar, y según el Observatorio de Violencia Social y Política de la Misión de Observación Electoral (MOE), del total de acciones o hechos violentos que atentan contra los derechos de estos grupos sociales (amenazas, secuestro, desaparición, atentados y asesinatos), el liderazgo comunal (69 %) y el social (55 %) son los que agrupan el mayor número de asesinatos. Los líderes políticos sufren más amenazas en relación con todos los hechos violentos; el asesinato es del 15 %61.
El escenario territorial también se modifica para cada sector. Si se trata de líderes políticos, los hechos victimizantes están presentes, en su orden, en La Guajira, Bogotá, Valle del Cauca y Cauca. Si se toma el conjunto de líderes políticos junto con los sociales y comunales, territorialmente se producen variaciones:
La MOE llama la atención sobre el alto número de asesinatos ocurridos en los territorios del Postconflicto, equivalente al 69,8 % de los homicidios registrados. Así, pese a que deberían estarse implementando de manera prioritaria programas de inversión en torno a la consolidación de la paz en las regiones con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial–PDET, 12 de estas 16 regiones presentan agresiones en contra de líderes políticos, sociales y comunales.62
Finalmente, en cuanto a autores materiales, usamos la información de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas (OACDH). Los presuntos autores de estos asesinatos fueron principalmente miembros de organizaciones criminales, entre cuyos integrantes se encuentran posiblemente los expuestos en la tabla 663.
Tabla 6. Autores materiales en la muerte de líderes sociales en Colombia según la OACDH
| Autores materiales | Porcentaje de los casos (%) |
| Antiguos miembros de estructuras paramilitares desmovilizadas | 40 |
| Individuos no afiliados a ningún grupo criminal o grupo armado ilegal | 18 |
| Integrantes del Ejército de Liberación Nacional (ELN) | 8 |
| Integrantes del Ejército Popular de Liberación (EPL) | 4 |
| Miembros de la Fuerza Pública | 5 |
| Antiguos miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) que no se acogieron al proceso de paz | 8 |
| Personas por determinar | 17 |
Fuente: OACDH Situación de los Derechos Humanos en Colombia, Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Consejo de Derechos Humanos 40º Período de Sesiones del 25 de febrero al 22 de marzo de 2019.
Las cifras son el resultado del análisis de lo sucedido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2018 sobre asesinatos de defensores de derechos humanos, para un total de 110 casos en el período señalado. Se puede asumir como una muestra representativa de la cual se pueden inferir tendencias y características de la situación.
Sobre las causas, la OACDH señala lo siguiente:
Según la información recopilada sobre las posibles motivaciones de estos asesinatos, el 66 % estaría relacionado con la denuncia u oposición al accionar criminal, los efectos de la violencia a niveles endémicos que afecta a la población en general o el apoyo a la implementación del Acuerdo (para el fin del conflicto), y más concretamente la sustitución de los cultivos ilícitos. Se registraron homicidios relacionados con este último motivo en el Cauca y Putumayo.64
La debilidad institucional en la solución de los conflictos de tierras propicia contextos de manejo privado con uso de la violencia. Por solo dar un ejemplo del nivel de respuesta institucional sobre reparación colectiva y sustitución de tierras:
El ACNUDH observó que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ha reconocido 634 sujetos de reparación colectiva, de los cuales en solo seis casos (el 0,9 %) ha habido avances significativos en la implementación de los planes de reparación. Respecto a la restitución territorial a sujetos colectivos étnicos, solo se han emitido sentencias de restitución de territorios étnicos en 14 de los 203 casos registrados (es decir, un 6,9%).65
Según datos de la Policía Nacional, en 2018, el 49,5 % de los municipios registró un aumento de la tasa de homicidios respecto a 2017. Como ejemplo de lo anterior se pueden observar los municipios de San José de Uré (Córdoba) y Barrancas (La Guajira), donde la tasa de homicidios creció un 1473 % y un 880 %, respectivamente. La OACDH ha observado que en 2018 el número de masacres aumentó en un 164 % respecto a 2017, al pasar de 11 a 29 casos. En 2018, el mayor número de masacres ocurrieron en Antioquia, el Cauca, Norte de Santander y Caquetá. En los tres primeros de esos departamentos, la ACNUDH ha observado también una mayor incidencia de asesinatos de personas defensoras de los derechos humanos66.
Asesinato de líderes y narcotráfico
Tanto sectores políticos que se caracterizan por una actitud distante frente al asesinato de líderes como la UNODC buscan alimentar una narrativa que pretende establecer la responsabilidad de esas muertes en cabeza del narcotráfico, sin un mínimo de precisiones en el primer caso o simplemente con referencias débiles en el segundo67. La UNODC parte del supuesto de que lo único que existe en los municipios en los que ocurren los homicidios son cultivos de uso ilícito, e ignora en ellos tanto la estructura de servicios para el narcotráfico como otras actividades económicas ilegales, o problemas de orden social y políticos motivados principalmente en la demanda de acceso a la tierra, tal y como lo señala el informe reseñado de la Procuraduría General de la Nación68.
Las cifras que se poseen muestran que no existe esa relación necesaria o tendencia dominante entre asesinato de líderes y economía ilegal de las drogas (tabla 7).
Tabla 7. Correlación entre líderes asesinados desde noviembre de 2016 y 2017, y áreas de cultivos de coca según el censo a 2017
Fuente: elaboración propia con base en SIMCI. Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2017, Indepaz-Marcha Patriótica, Informe líderes y defensores de DD. HH asesinados al 26 de julio de 2019.
Los departamentos que ocupan los primeros lugares en asesinato de líderes sociales no necesariamente son los que tienen un mayor número de cultivos de uso ilícito. Se resaltan los casos de Valle, que ocupa un 12.º lugar en cultivos de coca y sin embargo ocupa el 4.º lugar en asesinatos de líderes, o Córdoba, que a pesar de ser el 5.º lugar en asesinatos, ocupa un 10.º lugar en cultivos de uso ilícito.
Un estudio del investigador Óscar Alfonso demuestra de manera detallada y a escala municipal, la correlación que según UNODC no existe. Usando una combinación de escenarios entre el asesinato de líderes y el aumento o disminución de áreas de cultivos de uso ilícito, Alfonso llega a los siguientes resultados69:
• Grupo I: lo conforman 22 municipios (el 11,8 %) en los que no hubo homicidios en 2017 y en 2018, aunque el área cultivada aumentó en 4 municipios y en los 18 restantes disminuyó.
• Grupo II: son 55 municipios (el 29,4 %) en los que hay asociación positiva entre el área sembrada con coca y la tasa de homicidios. Son emblemáticos en este grupo La Montañita (Caquetá) e Ituango (Antioquia). Sin embargo, en Tibú (Norte de Santander) el área sembrada aumentó mucho más, pero la variación en la tasa de homicidios no alcanzó las magnitudes de los dos primeros.
• Grupo III: pertenecen a este grupo 26 municipios (el 15 %) en los que disminuyó la tasa de homicidios, a pesar del aumento del área cultivada con coca. Casos notables son los de Morelia (Caquetá) y La Playa (Norte de Santander), que contrastan con el de Sardinata (Norte de Santander), donde, con un aumento sustancial en el área de coca, la reducción de la tasa fue un poco más leve.
• Grupo IV: lo componen 29 municipios (el 15,5 %) en los que la tasa de homicidios decreció simultáneamente con la reducción del área de los cultivos de coca. Un fuerte contraste se presenta entre San José del Palmar (Chocó), Briceño (Antioquia), Mesetas y Uribe (Meta), y Barbacoas (Nariño), donde el cultivo se redujo más que proporcionalmente en relación con los primeros, no así la tasa de homicidios.
• Grupo V: está conformado por los 55 municipios restantes (el 29,4 %) en los que la reducción del área sembrada se acompañó de un aumento en la tasa de homicidios; el caso más notable es el de Tarazá (Antioquia), seguido de Valdivia (Antioquia) y San José de Ure (Córdoba), que contrastan con la respuesta lenta de las tasas de homicidios en Tumaco (Nariño) y Puerto Asís (Putumayo).
Una de las dificultades para enfrentar estas dinámicas se relaciona con el tipo de narrativas que se institucionalizan como políticamente correctas, pero que impiden una observación detallada de los complejos contextos en que se insertan estos entramados. En general, dichas narrativas caracterizan el problema, al asumir que:
• Se trata de grupos criminales que controlan economías ilegales.
• Están en territorios sin Estado y donde prevalece una cultura de la ilegalidad.
• Desde el punto de vista de las políticas públicas para estos territorios, y particularmente en relación con las comunidades que lo habitan, la finalidad es que abandonen la ilegalidad y se incluyan en una economía lícita.
• En ese contexto, se asume que la coca es el motor de la financiación de esos grupos; por tanto, hay que erradicarla, porque amenaza la paz.
• La erradicación de plantíos suele observarse como la principal política en ese sentido, a lo cual se suma la “sustitución de cultivos”, cuyo éxito se mide fundamentalmente por área erradicada.
El escenario del miedo fue previsto tempranamente desde que se vislumbró la posibilidad de una solución política al conflicto armado. El copamiento de espacios por parte de grupos armados disidentes de las FARC, la presencia de bandas criminales y estructuras de seguridad del narcotráfico, la ampliación del control territorial por parte de la guerrilla del ELN y del EPL, todos asociados con el manejo de la economía de la coca/cocaína, fueron en general situaciones previsibles que no contaron con análisis rigurosos y dispositivos de seguridad por parte del Estado central70.
Análisis de experiencias de posconflicto a escala internacional (Sierra Leona, Afganistán, Bosnia-Herzegovina) confirman que las economías de guerra que han sostenido estos conflictos han proliferado con profundas inserciones y vínculos de orden político, militar, económico y social, que se expresan en relaciones con grupos étnicos, traficantes de armas, mercenarios y entidades comerciales, cada uno de los cuales pueden tener de hecho intereses en la prolongación del conflicto y la inestabilidad71.
A la pregunta estratégica: ¿Qué vacíos se observan en el conocimiento de la relación seguridad/desarrollo en el posconflicto del caso colombiano? se puede responder con la identificación de algunos aspectos clave tanto conceptual como metodológicamente:
• El carácter de las relaciones de los grupos organizados armados con las comunidades de los territorios bajo su control.
• Precisiones geopolíticas del control de territorios, no solo asociados con mercados de PBC, sino con presencia de laboratorios de procesamiento, acopio de psicoactivos para la exportación, centros de trasiego internacional, importación y distribución de insumos, rutas de exportación que son el fundamento del relacionamiento con clústeres del narcotráfico que exigen sumas por kilo trasegado.
• Movimientos de economías diferentes a las drogas, como minería y recursos naturales, contrabando, tráfico de personas, tráfico de armas, control de presupuestos locales.
• Relaciones funcionales de las estructuras criminales con autoridades locales, políticos, fuerzas de seguridad72.
• Relaciones transnacionales en general y de modo particular en zonas de frontera.
• Tipo de órdenes o arreglos que configuran el control de la fuerza por parte de estructuras criminales, incluyendo el tipo de relaciones con empresarios.
• Dinámicas de lavado de activos.
Como se puede observar en esos ítems, las dinámicas de control criminal van mucho más allá del tema de los cultivos declarados ilícitos. Es un control político militar que en muchos casos incluye acuerdos con representantes del Estado. Esta es la dimensión compleja de la seguridad, frente a lo cual existe un vacío en política criminal. Simbólicamente, se sobredimensiona la acción contra los cultivos de uso ilícito o los mercados locales de drogas para su uso como la quintaesencia de la persecución al narcotráfico. De cualquier manera, la falta de garantías de seguridad y protección por parte de Estado se erige como un obstáculo creciente, el cual denota las falencias de los organismos estatales responsables en el escenario de posacuerdo y del sistema de investigación de la justicia colombiana.
Conclusión general: hacia un nuevo enfoque.Lo legal y lo ilegal en zonas de conflicto
El fenómeno que se está configurando como nuevos escenarios del posconflicto en diversos territorios demanda una aproximación en la relación entre lo legal e ilegal en zonas con diversas formas de injerencia criminal y/o mafiosa. Hoy prevalece una narrativa Estado-céntrica, en la que el centro representa lo legal frente a la incorporación de un enfoque de “rescate” de población inmersa en la cultura de la ilegalidad.
Como anota Schultze-Kraft, la caracterización de la criminalidad no puede reducirse a la presencia de elementos externos al Estado, que usan la violencia frecuentemente motivados en la codicia o en la acumulación de riqueza y a los cuales se debe combatir. Generalmente su dominio territorial se fundamenta en procesos de creación de órdenes locales que abarcan relaciones con la representación de lo “estatal” y que permite que haya una continuidad de su poder en la localidad73.
La relación desarrollo/seguridad se maneja desde el enfoque que supone fronteras definidas entre legalidad e ilegalidad. Hacer visibles los arreglos que borran las fronteras entre los referentes de lo legal e ilegal, y asumir la responsabilidad del Estado y su institucionalidad en el empoderamiento de las élites como resultado de la pervivencia de las actividades criminales es una prioridad política. En ese contexto se configura un uso de la violencia de protección para negocios que se alimentan de la ilegalidad donde se observa una alianza entre la esfera de la política y las fuerzas de seguridad, pero que más allá de un trato individualizado de “corrupción” se torna una auténtica matriz al servicio de la producción de un orden social74. La permanencia de los arreglos regionales implica la continuidad del uso privado de la violencia o el ejercicio de una violencia de protección donde se evita la aplicación de la ley, todo lo cual se enmarca en un control territorial desde una zona gris, lo que bloquea las posibilidades del desarrollo democrático para las comunidades. Por su parte, bloquear las opciones de desarrollo para las comunidades implica propiciar la continuidad de su incorporación a las actividades criminales.
A este escenario, ya de por sí desafiante, se agregan los déficits en la política pública para la implementación de acuerdos de fin del conflicto y para los procesos de construcción de paz con fuerza estratégica para su sostenibilidad.
Ideas como el cierre de la frontera agrícola, la promoción de una inserción en lo legal con oportunidades para comunidades social y económicamente excluidas, entre otras alternativas al fin del conflicto, no obedecen a acciones voluntaristas, sino a procesos de construcción territorial de paz que deben fundarse en la vigencia de una cultura democrática que entiende y acepta la vigencia de la ley y un orden institucional. Mientras esto no sea posible, ahí está la vigencia de la informalidad y/o la ilegalidad como opción de subsistencia. De este modo se afianza la permanencia del productor local en un umbral que da vigencia a soluciones pragmáticas para sortear sus ingresos para la subsistencia, dado que la institucionalidad vigente no logra entender y procurar su integración al orden legal. La continuidad de una política antidrogas basada en la criminalización y uso de la fuerza estimula este escenario.
Las nuevas tendencias que se observan en las relaciones bilaterales con Estados Unidos en materia de seguridad contribuyen a afianzar de nuevo las drogas como su referente más importante, por medio de narrativas que niegan la evidencia científica y sobreponen agendas que imponen lecturas unilaterales al uso problemático de drogas. Allí mismo se ocultan las responsabilidades de Washington en materia de políticas preventivas frente a la epidemia de las drogas sintéticas, principalmente opioides, que están generando una mortandad de usuarios, entre los cuales se suman los que usan cocaína con los psicoactivos producidos tanto en laboratorios en Estados Unidos, como los que proceden de manera alarmante de China directamente o a través de México. Cuando Colombia acepta la injerencia de Estados Unidos en esa perspectiva, se contribuye a abrir otro frente de obstáculos serio en relación con la implementación del Acuerdo para finalizar el conflicto. Mucho más en relación con la construcción de paz.
Experiencias de DA consideradas como exitosas a escala internacional, usadas como referentes de contrastación del caso colombiano, son útiles para comprender los déficits de institucionalidad y de ausencia de enfoques realistas de las políticas sobre cultivos de uso ilícito. El condicionamiento de la erradicación previa de los cultivos para procesar psicoactivos de origen natural, inscrita en el dominio de la estrategia de reducción de la oferta de drogas, resulta altamente contraproducente, porque encauza las metas de éxito hacia cifras de disminución de áreas, desconociendo los esfuerzos para generar procesos sostenibles de desarrollo o planes de vida que garantizan ganancias culturales, percepción positiva y construcción de la calidad de vida (livelihood) en los territorios.
El afán inmediatista de reducir áreas conduce a situaciones delirantes que oscilan entre un uso del desarrollo alternativo como instrumento para la erradicación o, en su defecto, la radicalización en el retorno de las aspersiones, con tóxicos que destruyen suelos, medio ambiente y la vida en general de los territorios. Todo eso sin que se logre la finalidad propuesta, pues el uso reiterado de estas técnicas simplemente amortigua el problema, y coadyuva en la reproducción de inercias, sin que se afecten las causas estructurales. Como lo señala un analista, este escenario es la reproducción permanente del mito de Sísifo75, quien por su reconocido ingenio para eludir la voluntad de los dioses fue destinado a remontar una pesada roca hasta una cima empinada del Tártaro, y una vez allí, la gran piedra rodaba, y todo recomenzaba.
A ese contexto se suma el espacio político que en el ámbito nacional reclaman los sectores con una visión de paz, como prevalencia del principio de autoridad y del uso de la fuerza —enfoque hiperconservador de la paz liberal, a quienes se suman los negacionistas del conflicto armado y que hoy controlan el poder político gubernamental—, en cuyo horizonte aparece un modelo de sometimiento a la justicia para las guerrillas y una promoción de procesos de intervención en zonas de conflicto, sin que medien fases de transición a través de un enfoque territorial de paz. Para estas áreas se alienta que simplemente se incorporen a dinámicas de inversión para la extracción minera y energética, o allanen el camino de nuevo a los cultivos de plantación del modelo de consolidación, y que son presentados como desarrollo alternativo, en el que unas pocas familias campesinas accederían a ser suministradores de materia prima en un modelo de agronegocios excluyente, concentrador de la riqueza y generador de desplazamiento forzoso.
En este sentido, Colombia puede repetir las traumáticas situaciones en escenarios de posconflicto, como en los casos de Ruanda, Bosnia o Timor Oriental, donde la paz liberal es fuertemente contrastada por la inadecuada atención a la institucionalidad y su rol en una democratización exitosa; la reforma rural y el acceso a los mercados; el reconocimiento y manejo de las tensiones y contradicciones dentro y entre las diferentes metas de la construcción de paz; la deficiente coordinación interinstitucional; la falta de recursos o presencia de corrupción en su manejo; la falta de voluntad política para mantener el curso de la paz, y, finalmente, la desidia en el conocimiento detallado de las condiciones y los procesos locales para garantizar tratamientos específicos sostenibles76.
El proceso de paz en Colombia necesita más sociedad civil organizada y menos Estado-centrismo. En consecuencia, demanda más oportunidades para las comunidades organizadas, de forma que se facilite su intervención directa en concertación con el Estado. Para ello, se deben fortalecer procesos locales y regionales de desarrollo, con base en procesos participativos de planeación que deben involucrar al conjunto de entidades privadas y públicas con poder de decisión en esos niveles. Se debe rescatar un tratamiento de política económica que favorezca las economías campesinas y las apuestas socioeconómicas y culturales en territorios colectivos y resguardos indígenas, a la vez que se apoyen iniciativas de protección y uso razonable del medio ambiente.
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Villarraga, Álvaro. “Intensa y violenta reconfiguración regional”. Corporación Latinoamericana Sur, marzo 17 de 2017.
Anexo. Concepciones de paz (peacebuilding), discursos e intereses
Fuente: elaborado con base en Oliver Richmond, citado por Studdard Kaysie, “Transformation of War Economies. ‘Report of Experts’ Seminar” International Peace Academy, 2005 y John Heathershaw, “Unpacking the liberal peace: the dividing and merging of peacebuilding discourses”, Millenium Journal of International Studies, 2008.
Notas
1UNODC, World Drug Report 2017 (Viena: UNODC, 16 de junio de 2017).
2US Department of Justice, Drug Enforcement Administration (DEA), 2016 National drug threat assessment (Washington: DEA, 2017).
3Ibíd., 84.
4UNODC, “The cocaine market”. En World Drugs Report 2017 (Viena: UNODC, 16 de junio de 2017), 29.
5Ibíd., 31.
6Observatorio Europeo sobre las Drogas y Toxicomanías, Informe europeo sobre drogas 2018: Tendencias y novedades (Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018).
7Para estas referencias se usan las cifras de UNODC, Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2018 (Bogotá: UNODC-SIMCI, 2019). En algunas referencias comparativas se usan las del informe de 2017 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) para establecer momentos de gran auge de los cultivos de uso ilícito.
8UNODC, Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2017. Resumen Ejecutivo (Bogotá: UNODC, 2018).
9Ibíd.
10El nuevo acuerdo fue anunciado por la entonces canciller, María Ángela Holguín, y el subsecretario de Estado para Asuntos Políticos de Estados Unidos, Thomas Shannon, al término del Séptimo Diálogo de Alto Nivel (DAN), instancia que crearon los dos países para tratar temas bilaterales. “Este esfuerzo incluye la implementación nacional de una estrategia integral y comprensiva antinarcótica que tiene como finalidad reducir la producción estimada de cocaína y los cultivos de coca en un 50 por ciento para el 2023 en relación con los niveles actuales”, explicó Shannon. Véase “Cinco años para reducir en 50 % cultivos de coca en Colombia”. El Tiempo, 1 de marzo de 2018, http://www.eltiempo.com/mundo/eeuu-y-canada/cinco-anos-para-reducir-en-50-cultivos-de-coca-188864
11Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, “Respuestas a preguntas de ciudadano”. Oficio No. OFI17-00151548/ JMSC 111760. Bogotá D.C., 24 de noviembre de 2017.
12Eduardo Díaz, “Presentación del PNIS” (evento Geografía política y dinámicas territoriales de la implementación de los acuerdos de paz, Jornadas GeoRaizal 2018-1. Bogotá: Universidad Externado, abril 26 de 2018).
13Sergio Gómez, “Estados Unidos dice que incremento de cultivos ilícitos es inaceptable”, El Tiempo, 25 de junio de 2018, http://www.eltiempo.com/mundo/eeuu-y-canada/coca-sembrada-aumenta-a-cifra-historica-segun-estados-unidos-235430.
14UNODC, Colombia. Monitoreo de cultivos de coca 2013 (Bogotá: UNODC, 2014). Una anticipación del proceso político para legitimar sus demandas que se concreta a mediados de 2018 en Ricardo Vargas, “Estados Unidos y su propio problema de drogas”, Razón Pública, 14 de agosto de 2017, https://razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/10471-estados-unidos-y-su-propio-problema-de-drogas.html
15Christopher McCall Jones, Baaldwin Grant y Wilson M. Compton, “Recent increase in cocaine-related overdose deaths and the rol of opioids”, American Journal of Public Health, 107, n.° 3 (2017).
16Sobre estos temas, véase, por ejemplo, Gretchen Morgenson “Hard Questions for a Company at the Center of the Opioid Crisis”, The New York Times, 21 de julio de 2017. Un análisis sobre estrategias de difusión e impactos de medicamentos opiáceos en Ricardo Vargas, “El problema de drogas que Estados Unidos no quiere ver”, Razón Pública, 20 de octubre de 2019, https://www.razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/12354-el-problema-
17Boris Miranda, “Por qué Sudamérica es donde más crece el consumo de cocaína en el mundo”, BBC Mundo, 30 de junio de 2016, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-36669258
18Ibíd., 32
19Alex Jorge das Neves, Gustavo Camilo Baptista, Cíntia Liara Engel y Michel Misse (organizadores), Segurança pública, nas fronteiras, diagnóstico socioeconômico e demográfico. Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (ENAFRON) (Brasilia: Ministério da Justiça e Cidadania, Secretaría Nacional de Segurança Pública, 2016).
20Insight Crime, “Venezuela: ¿Un Estado mafioso?” (s.f.), https://es.insightcrime.org/investigaciones/venezuela-estado-mafioso-2/
21Ibíd., 59.
22Jeremy McDermott, “Bolivia: el nuevo epicentro del narcotráfico en Suramérica”, Insight Crime, 16 de octubre de 2014.
23Palabras del fiscal general de la nación Néstor Humberto Martínez Neira, en el acto de instalación del foro sobre “Narcomenudeo en Colombia” (Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 9 de noviembre de 2016).
24Un informe de Insight Crime los denomina “los invisibles”, aludiendo, más que a las narrativas, a unas prácticas que condensan lecciones aprendidas de los grandes jefes del narcotráfico. Véase Insight Crime, “La nueva generación de narcotraficantes colombianos post FARC: ‘los invisibles’” (s.f.).
25Por ejemplo, la FGN nunca entregó un diagnóstico claro y fundamentado para judicializar a congresistas involucrados en el saqueo de recursos incautados al narcotráfico y que estuvieron al cuidado de la Dirección Nacional de Estupefacientes por un valor cercano a mil millones de dólares (USD1000 millones).
26Una excelente presentación del tema en Oliver Richmon, “The problem of peace: understanding the ‘liberal peace’”. Conflict, Security and Development, 6, n.° 3 (2006). Así mismo, John Heathershaw, “Unpacking the liberal peace: The Division and Merging of Peacebuilding Discourses”, Journal of International Studies, 36, n.° 3 (2008): 597-621.
27Mark Hoffman, “What is left of the Liberal Peace?”, London School of Economics LSE Connect, (Winter 2009). Al final del presente texto se adiciona el cuadro “Gradualidades de la paz liberal”, que da cuenta de los desarrollos recientes del concepto (anexo).
28Suthat Pleumpamya, “The Royal Project Foundation: Toward Sustainable Highland Development” (Sustaining Opium Reduction in Southeast Asia: Sharing Experiences on Alternative Development and Beyond. Regional Seminar: Global Partnership on Alternative Development [GLOI44], Chiang Mai, Thailand, 15-17 de diciembre de 2008).
29David Mansfield, A state built on sand, how opium undermined Afghanistan (Londres: C. Hurst & Co., 2016), 41-64.
30Ibíd., 145.
31Decreto 896 del 29 de mayo de 2017, por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS). http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/decreto%20896%20DEL%2029%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf.
32Departamento Nacional de Planeación, Misión para la Transformación del Campo, El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz (Bogotá: DNP, 2015), 10.
33Carlos A. Suescún y Andrés Posada, “La escandalosa desigualdad de la propiedad rural en Colombia”, Razón Pública, 15 de mayo de 2017.
34Ibíd.
35Ibíd.
36Para un análisis crítico de las prácticas de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), véanse Sergio Guarín, Paulo Tovar y Ana M. Amaya, “Programas con Enfoque Territorial: cambiar el rumbo para evitar el naufragio”, Notas Estratégicas 05 FIP (2018).
37Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, Respuestas a preguntas de ciudadano, mediante oficio No. OFI17-00151548/ JMSC 111760 (Bogotá, 24 de noviembre de 2017).
38Jorge Iván González, “El ordenamiento territorial es el gran reto del gobierno Duque”, Le Monde Diplomatique, Edición Colombia, 16, n.° 182 (octubre de 2018).
39Ibíd.
40UNODC, Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016 (Bogotá: UNODC, 2017) y “Cultivos ilícitos: aumentó a 180.000 hectáreas en 2018 aseguró MinDefensa”, El Heraldo, https://www.elheraldo.co/colombia/cultivos-ilicitos-aumento-180-mil-hectareas-en-2018-aseguro-mindefensa-507068. El dato fue prácticamente corroborado en el último informe del SIMCI para 2017 al calcular un área de 171.000 ha de hoja coca. UNODC Colombia, Monitoreo 2017….
41Departamento Nacional de Planeación, El Campo Colombiano….
42Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC, “Plan de sustitución de cultivos ilícitos – inconsulto, es una amenaza al territorio ancestral de los resguardos de Corinto y López Adentro”, 2017. http://www.cric-colombia.org/portal/plan-de-sustitucion-de-cultivos-ilicitos-inconsulto-es-una-amenaza-al-territorio-ancestral-de-los-resguardos-de-corinto-y-lopez-adentro/
43Camilo González P., Ambiente y derechos étnicos vs cultivos prohibidos (Bogotá: Indepaz, 2018).
44Agenda Comunitaria del núcleo campesino n.° 2 (Cartagena del Chairá, junio de 2017).
45Daniel Brombacher y Jan Westerbarkei J., “From alternative development to sustainable development: The role of development within the global drug control regime. Journal of Illicit Economies and Development, 1, n.° 1 (2019): 89-98, DOI: https://doi.org/10.31389/jied.12.
46UNODC, Desarrollo Alternativo: Evaluación temática mundial. Informe final de síntesis. (New York: Naciones Unidas, 2005).
47Este punto ha sido totalmente invertido, incluso en el marco del PNIS, lo cual sugiere que más allá del reclamo de su restablecimiento, se debe avanzar —en el contexto de construcción de paz— hacia una reformulación de toda la estrategia, lo cual llevará a modificar los indicadores de éxito del programa hacia procesos de mejora en la calidad de vida de los habitantes de zonas dependientes de la economía ilegal de las drogas, como base previa a la exigencia de reducciones de áreas. Más allá de efectos mediáticos en la llamada “lucha contra las drogas” que corrompen la política, se trata de generar un desarrollo realmente sostenible.
48Cristina Steenkamp, “In the shadow of war and peace: making sense of violence after peace accords”. Conflict, Security and Development, 11, n.° 3 (2011): 357-383, 358.
49Ibíd. La argumentación teórica de este aparte se fundamenta en la perspectiva de la autora.
50Aspecto que en Latinoamérica ha profundizado el investigador brasilero M. Misse a través del concepto de acumulación social de la violencia. Michel Misse, “La acumulación social de la violencia en Río de Janeiro y en Brasil: algunas reflexiones”, Revista Co-herencia, 7, n.° 13 (2010).
51Steenkamp, “In the shadow of war and peace…”, 362.
52Kaysie Studdard, “Transformation of War economies. Report of Experts’Seminar” (The Security-Development Nexus Program, International Peace Academy, 2005). Kaysie Studdard, “War economies in a regional context: Overcoming the challenges of transformation”. IPA Policy Report. New York: International Peace Academy, 2004. Una crítica radical al modelo de paz liberal en el contexto internacional en Mark Duffield, Global Governance and the new wars (Londres: Zed Books, 2001) y Mark Duffield, Development, security and unending war (Cambridge UK: Polity Press, 2009).
53Federico Varese, The Russian Mafia (New York: Oxford University Press, 2004) y Federico Varese, “Mafia origins, transplantation, and the paradoxes of democracy”. En Mafias on the Move (Princeton University Press, 2011), cap. 7.
54A modo de ejemplo, véase el caso de los jóvenes de Tumaco. Kyle Johnson, “Tumaco el lugar donde los jóvenes no saben si dejar la guerra o aferrarse a ella”. ¡Pacifista!, 29 de abril de 2019. https://pacifista.tv/notas/tumaco-el-lugar-donde-los-jovenes-no-saben-si-dejar-la-guerra-o-aferrarse-a-ella/
55“El informe reservado sobre la masacre de Tumaco”, Revista Semana, 30 de octubre de 2017.
56Indepaz, Marcha Patriótica, “Informe líderes y defensores DDHH asesinados” 26 de julio de 2019. http://www.indepaz.org.co/informe-lideres-y-defensores-de-ddhh-asesinados-al-26-de-julio-de-2019/
57Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público, “Violencia sistemática contra defensores de derechos territoriales en Colombia” (Bogotá: Informe de abril de 2018).
58Ibíd., 21.
59Comisión Colombiana de Juristas, “¿Cuáles son los patrones? Asesinato de líderes sociales en el Post Acuerdo” (Bogotá, 2018). https://www.cinep.org.co/publicaciones/es/producto/cuales-son-los-patrones-asesinatos-de-lideres-sociales-en-el-post-acuerdo/
60Indepaz, “Informe líderes…”.
61Misión de Observación Electoral (MOE), Observatorio Político Electoral de la Democracia, “Informe sobre violencia política desde el inicio del calendario electoral 2019” (27 de octubre de 2018 a 28 de abril de 2019).
62Ibíd., 11.
63OACDH, Situación de los Derechos Humanos en Colombia (Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Consejo de Derechos Humanos 40º Período de Sesiones del 25 de febrero al 22 de marzo de 2019). https://www.hchr.org.co/documentosein-formes/informes/altocomisionado/Informe-anual-colombia-2018-esp.pdf
64Ibíd. Enseguida se hace una contrastación de homicidios que se han asociado con narcotráfico o PNIS.
65Ibíd., 14.
66Ibíd.
67UNODC “Colombia. Monitoreo de territorios 2018…”.
68Ibíd., 19, 76 y 93.
69Óscar Alfonso, “Homicidios y coca: ¿hay una relación?” Razón pública, 12 de agosto de 2019. https://razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/12187-homicidios-y-coca-hay-una-relacion.html
70Jeremy McDermott, “Posibles escenarios de una fragmentación o criminalización de las FARC”, Insight Crime, 30 de mayo de 2013. https://es.insightcrime.org/investigaciones/las-farc-2-los-escenarios-de-una-posible-fragmentacion-o-criminalizacion-de-las-farc/. Álvaro Villarraga, “Intensa y violenta reconfiguración regional” (Corporación Latinoamericana Sur, 17 de marzo de 2017). Rafael Grasa, “La transición en materia de seguridad pública en la Colombia posacuerdo”, Análisis, 2 (2017), Fescol. Eduardo Álvarez, Ma. Victoria Llorente, Andrés Cajiao, Juan C. Garzón, “Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición” (FIP, Informe 27, julio de 2017). Juan C. Garzón, Ma. Victoria Llorente, Eduardo Álvarez, Andrés Preciado, “Economías criminales en clave de posconflicto”, Notas Estratégicas, enero de 2016.
71David Malone y Heiko Nitzschke, “Ecomics agenda in civil wars” (WIDER, Discussion Paper No. 2005/07), 13.
72Hay indicios de casos donde se sabe que estructuras mafiosas ejercen el control político en ciudades con un tamaño importante, por ejemplo, Cúcuta, en la frontera con Venezuela; no obstante, tampoco se experimenta la voluntad política para llevar a cabo investigaciones de política criminal. Véase, http://lasillavacia.com/silla-llena/red-santandereana/historia/la-corrupcion-en-cucuta-y-el-retroceso-social-60330
73Markus Schultze-Kraft, “Órdenes crimilegales: repensando el poder político del crimen organizado”, Íconos. Revista de Ciencias Sociales, n.° 55 (2016): 25-44.
74Matías Dewey, El orden clandestino (Buenos Aires: Katz Editores, 2015). Ricardo Vargas, “Las nuevas elites emergentes, poder político y prácticas mafiosas en Colombia”. Revista FORO 98 (septiembre de 2019): 84-100, 95.
75Ricardo Rocha García, La persistencia de la coca en Colombia: El suplicio de Sísifo. (Bogotá: DNP, Documento 483, Dirección de Estudios Económicos, 27 de julio de 2018, Bogotá).
76Hoffman, What is left…, 10.
