Читать книгу Ekonomia systemu podatkowego - Friedrich Schneider - Страница 8

W celu właściwego zdefiniowania podatku już na samym początku należy poczynić założenie polegające na uznaniu, że jest on kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Publicznoprawny charakter opodatkowania wymaga, aby nakładane podatki były regulowane na podstawie przepisów prawa. Należy mieć na uwadze, że rozpatrywanie ekonomii opodatkowania w oderwaniu od prawno-instytucjonalnych zagadnień może skutkować niewłaściwą jego interpretacją. I odwrotnie, analiza systemu podatkowego tylko w wymiarze formalnoprawnym, koncentrującym się na ujęciu wąskim, czyli ogólnych funkcjach podatków, zasadach, metodach ustalania poszczególnych rodzajów podatków, które pozwalają wyróżnić je z pozostałych obciążeń i danin publicznych¹¹, wymaga uzupełniania o wymiar gospodarczy i społeczny. Często w ekonomii przywołuje się definicje formalnoprawne podatku, wskazujące na przymusowość, powszechność, bezzwrotność i nieodpłatność. Jedna z najczęściej przywoływanych definicji zaproponowana przez OECD¹² na potrzeby komparatystyki systemów podatkowych państw o różnych lokalnych modelach struktur podatkowych, przypisując podatkom takie cechy jak przymusowość i publicznoprawnych charakter, definiuje podatki jako obowiązkowe, bezzwrotne płatności na rzecz sektora instytucji rządowych, samorządowych, międzynarodowych. Rozszerzając wspomnianą definicję o wymiar formalnoprawny, mamy więc do czynienia z podatkiem, jeżeli jest to świadczenie o charakterze:

1 1) pieniężnym, ponieważ wymagana jest płatność wobec określonej prawem instytucji13;

jak również¹⁴:

1 2) przymusowym – obowiązek zapłaty wynika z przepisów prawa, decyzji administracyjnych, tym samym przymusowość zapłaty zabezpieczona jest autorytetem państwa, które posiada organy i narzędzia do wyegzekwowania należnego świadczenia (władztwo podatkowe suwerennej władzy),

2 3) jednostronnym – wysokość podatku jest uregulowana w przepisach prawa, a podatnik nie ma możliwości negocjacji wysokości należnego zobowiązania (władztwo podatkowe suwerennej władzy), ponieważ państwo partycypuje w rezultatach działalności ekonomicznej obywateli, natomiast świadczenia podatkowe nie wynikają z rynkowych relacji państwo-podatnik,

3 4) bezzwrotnym – ponieważ ma charakter definitywnego przesunięcia majątkowego pomiędzy podatnikami a władzą publiczną,

4 5) nieekwiwalentnym (nieodpłatnym) – podatnik za wywiązanie się ze swojego obowiązku nie ma prawa oczekiwać od jurysdykcji podatkowej konkretnej usługi czy produktu15, a jedynie korzysta z określonych dóbr publicznych z racji przynależności do danego społeczeństwa,

5 6) ogólnym, tj. jednolitym, nakładanym na podstawie przepisów prawa, odnoszącym się do określonej grupy podatników spełniających warunki dla zaistnienia obowiązku podatkowego, jednak nieokreślonych imiennie,

6 7) ponoszonym na rzecz władzy publicznej, którą reprezentują organy podatkowe władzy państwowej i samorządu terytorialnego.

Tak szerokie zdefiniowanie podatku obejmuje zbiór danin publicznych stosowanych w ramach krajowych systemów podatkowych, w tym również składek na ubezpieczenie społeczne, ceł, podatków eksportowych oraz opłat parapodatkowych. Potrzeba ustanowienia zasad prawa podatkowego wiąże się bezsprzecznie z ekonomiczną sytuacją podatnika i jego relacjami z organami podatkowymi. Relacje te charakteryzują się podległością, a w ekonomii podatków możemy nawet mówić o przymusowości wynikających z przyznanych kompetencji organom reprezentującym interesy państwa¹⁶. Tak jak można się zgodzić, że struktura systemu podatkowego ze względu na interes publiczny i władztwo administracyjnoprawne jest materią prawną, to sam przedmiot opodatkowania jest materią gospodarczą,a źródła podatku zależą od potencjału społeczno-gospodarczego opodatkowanych podmiotów.

W teoriach ekonomicznych podatki warunkują efektywne pozyskiwanie przychodów budżetowych (cel fiskalny), są narzędziem oddziaływania relacji podatnik–państwo, kształtującym bieżącą politykę gospodarczą i społeczną (cele niefiskalne). Klasyczna ekonomia systemu podatkowego opiera się na dwóch głównych zasadach: trwałej wydajności podatku oraz sprawiedliwości opodatkowania przy spełnionym ekonomicznym warunku, jakim jest zachowanie zdolności podatnika do poniesienia ciężaru podatkowego¹⁷. Trwała wydajność podatku obejmuje następujące zasady:

 ■ fiskalną: podatki przynoszą dochód przy niewielkich kosztach i relatywnie niskim ryzyku politycznym, przy uwzględnieniu zmian zachodzących w sytuacji gospodarczej państwa i podatników oraz ograniczaniu częstych zmian w systemie podatkowym utrudniających podejmowanie względnie racjonalnych decyzji przez podatników i prowadzących do destabilizacji gospodarki państwa;

 ■ ekonomiczną: uwzględniającą skutki ekonomiczne i społeczne opodatkowania, jak wpływ kryzysu gospodarczego i ograniczenie wpływów do budżetu czy ryzyko funkcjonalne społeczeństwa;

 ■ ustawowej formy opodatkowania: dającej gwarancję poprawnych merytorycznie i formalnie działań kształtujących i zmieniających zasady prawa podatkowego.

W definicji należy zatem rozważyć kwestię racjonalności opodatkowania, którego ciężar nie wymusza na podatniku działań, których skutki są niekorzystne dla państwa. Rozważenia wymaga zagadnienie zdolności podatkowej, która zabezpiecza bieżącą egzystencję oraz tworzy warunki do kreowania nowych źródeł podatkowych, co przełoży się również na zwiększenie dochodów państwa.

Definiując system podatkowy z ekonomicznego punktu widzenia, warto przeanalizować jego wymiary w następującej kolejności (rys. 1.1). Po pierwsze, wpływa na alokację zasobów w gospodarce (wymiar ekonomiczny). Po drugie, odgrywa zasadniczą rolę w przypisywaniu ciężaru programów rządowych obywatelom (wymiar społeczny). Po trzecie, jest usankcjonowaną prawem strukturą administracyjną odpowiedzialną za pobór i egzekwowanie należności podatkowych (wymiar prawny). Istotą każdego systemu podatkowego jest dostarczanie środków niezbędnych do finansowania dóbr i usług publicznych. Systemy podatkowe rozwijają się jako skutek realizowania potrzeb obywateli, które należy finansować z budżetu państwa, lub jst. Pozwalają na określenie pewnego poziomu dochodu, który zależy od liczby szeroko zakrojonych decyzji politycznych, tradycyjnie kierujących rozwojem systemów podatkowych.

RYSUNEK 1.1. Wymiar prawny, ekonomiczny, społeczny definicji systemu podatkowego

Źródło: opracowanie własne.

Biorąc pod uwagę, że system podatkowy charakteryzuje się również określonymi funkcjonalnościami, w ramach których zachodzą relacje nie tylko fiskalne, ale przede wszystkim społeczno-gospodarcze, system ten można określić „jako wspólną bazę danin publicznych, ustanawianą i egzekwowaną przez przepisy organizacyjno-prawne, instytucje finansowe (a w przypadku UE – również wspólnotowe), gospodarstwa domowe czy przedsiębiorstwa zorientowane na podnoszenie konkurencyjności gospodarki narodowej i maksymalizację dobrobytu społecznego”¹⁸, wskazując na istotny współudział wszystkich interesariuszy w kształtowaniu systemu podatkowego. W ujęciu ekonomicznym system podatkowy można traktować jako kompleksowy zespół podatków obowiązujących i stosowanych w określonym czasie przez określone państwo lub ugrupowanie integracyjne państw, który bezpośrednio wpływa na wzrost i rozwój gospodarczy w wymiarze pieniężnym (wtórny podział dochodu), natomiast pośrednio wspiera działania podatników w zakresie ich aktywności zawodowej, gospodarczej i budowania dobrobytu.

Należy zauważyć szczególną rolę systemu podatkowego jako narzędzia antycyklicznego i ratunkowego po kryzysie finansowym 2008+¹⁹, stymulatora zrównoważonego wzrostu PKB²⁰, katalizatora inwestycji publicznych w gospodarce²¹, bezpośredniego instrumentu wspierania reform strukturalnych i likwidacji nierówności²² czy wreszcie mechanizmu zwiększania wiarygodności państwa i wpływania na ryzyko odsetkowe, budując przestrzeń do polityki transferowej w sferze produktywnych wydatków lub równoważonych obniżek podatków²³. Zatem w pełni zasadne jest twierdzenie, że zarówno system podatkowy, jak i system monetarny są najważniejszymi zbiorami kształtowania procesów społeczno-gospodarczych w ramach danej polityki, uzupełniając się wzajemnie w ramach sieci bezpieczeństwa finansowego.

System podatkowy należy zdefiniować jako fiskalny mechanizm kształtowania procesów społeczno-gospodarczych w ramach polityki makroekonomicznej państwa lub ugrupowań integracyjnych państw.

Tak zdefiniowany system podatkowy staje się integralną częścią gospodarki odpowiedzialną za ekonomiczno-prawną formę podziału dochodu społecznego. Celem staje się zagwarantowanie finansowania realizacjifunkcji państwa (funkcja alokacyjna, redystrybucyjna, stabilizacyjna), bez czego nie można by wykonywać nawet podstawowych zadań ukierunkowanych na dobrobyt obywateli. Działanie systemu podatkowego widoczne jest na poziomie państwowym, regionalnym, lokalnym, a jego efektywność przekłada się na rozwój społeczno-gospodarczy oraz podnoszenie dobrobytu społecznego, co należy uznać za równorzędny z celem fiskalnym cel każdego systemu podatkowego funkcjonującego w gospodarce globalnej. Jest to system powiązanych ze sobą instytucji, instrumentów oraz środków pozwalających na realizację funkcji fiskalnej, redystrybucyjnej oraz stabilizacyjnej.