Читать книгу Políticas públicas: Nuevos enfoques para la investigación - Gloria Del Castillo Alemán - Страница 4

Gloria Del Castillo Alemán,* Danay Quintana Nedelcu**

Este libro pone a consideración del público interesado una compilación de cinco estudios de caso de política pública, que abordan una variedad de problemas, enfoques y propuestas correspondientes a dicho campo. Le hemos llamado nuevos enfoques al conjunto de posturas que han surgido en este campo de investigación como respuesta crítica a la clásica perspectiva de ciclos o etapas de las políticas públicas. Aunque resulta imposible abordarlos todos, aquí presentamos algunas de sus más relevantes aproximaciones.

La presente compilación expresa a su vez el esfuerzo por conectar docencia e investigación sobre políticas públicas desde dicho prisma alternativo. Quienes participan en este libro como autores fueron estudiantes de posgrado de la primera edición del Seminario de tesis Análisis de Políticas Públicas (2014-2017), de la Flacso México. Este espacio de formación para la investigación que pronto tendrá su tercera generación, nació con el propósito de enseñar y aplicar nuevos enfoques teóricos y metodológicos del amplio campo científico de las políticas públicas.

Asimismo, al final de cada caso de política pública se presenta un recuadro analítico que sintetiza el marco teórico-metodológico de cada investigación, aspecto abordado —de manera exhaustiva—en el Seminario mencionado. En esta ocasión se usan para explicitar las coordenadas en las que está comprendido cada trabajo, y sirven para ampliar las referencias analíticas empleadas por cada autor. Los lectores encontrarán en este material un recurso adicional para profundizar en las bases bibliográficas de las investigaciones. Esta información podrá usarse a manera de lente analítico para la indagación exhaustiva de los casos y muestran algunas de las rutas más importantes y novedosas para ahondar en el conocimiento y análisis de las políticas públicas. Casos y fichas se ofrecen de modo complementario e interconectado, y en su conjunto robustecen los contenidos que aquí se presentan.

Desde otra arista, la pluralidad de esta obra se encuentra marcada por las experiencias personales y profesionales de quienes han participado en ella. Provienen de diferentes formaciones profesionales: economía, psicología, ciencia política, sociología; distintos niveles educativos: estudiantes de maestría, doctorado, posdoctorado; diversas adscripciones: Flacso México, UAM, UNAM, y varias nacionalidades: chilena, cubana, mexicana.

En medio de esta diversidad, los trabajos comparten coordenadas similares que alimentaron en un tiempo y espacio comunes las inquietudes de investigación de quienes colaboran en el libro. El Seminario de tesis Análisis de Políticas Públicas sirvió de contexto inmediato de formación docente de posgrado unificando referentes, lecturas y debates teóricos. Entonces, no es obra del azar que muchos de los escritos compartan esquemas analíticos y marcos teórico-metodológicos aunque los apliquen de modo distinto y para analizar diversos problemas de política pública.

Un eje transversal que atraviesa los capítulos de esta serie es la concepción según el método de los estudios de caso de política pública que a decir de Theodore J. Lowi, en su texto canónico Políticas públicas, estudios de caso y teoría política (1994), es uno de los más relevantes tipos de análisis de las decisiones de políticas. Ellos, aunque muy diversos en cuanto a decisiones, enfoques y alcances, forman parte de un esfuerzo cognoscitivo común: convertir experiencias puntuales de investigación de decisiones de políticas en fenómenos susceptibles de ser analizados a profundidad, con el propósito máximo de extraer de ellas lecciones epistemológicas, teóricas, metodológicas, prácticas. De tal suerte, sus reflexiones son susceptibles de amplificar a otros casos explotando su potencial heurístico (en el sentido etimológico de esta palabra), no extrapolar ni calcar, pero sí construir puentes y diálogos analíticos.

El método de los estudios de caso, en efecto, recrea condiciones únicas, así como cada investigador deja su marca en el trabajo que realiza. No obstante, más allá de una apología de la singularidad, los casos son también exponentes de estructuras relativamente invariantes (tanto objetivas como analíticas) y procesos equivalentes que se articulan en un cuerpo social mayor, el cual irriga de sentido social las experiencias particulares. Es mirando el árbol en su bosque —el caso en su contexto— que podemos sumergirnos en las realidades concretas como variante de lo probable.

De esta forma, aquí se invita a los lectores a recurrir a su “imaginación científica” y completar con su creatividad y propios referentes los análisis que ofrece esta compilación. Es con este proceso de digestión intelectual que un libro como el presente cumple su cometido, al empezar la verdadera obra allí donde termina lo escrito.

Un segundo eje transversal de esta producción colectiva se relaciona con las características de los casos estudiados en clave “ciencias de políticas” o “policy sciences”, según Harold Lasswell (1971), fundador de este enfoque. Su propuesta ha servido de fundamento del seminario mencionado como espacio de formación, y es uno de los referentes de más relevancia en los capítulos de este libro. Siguiendo su lógica, los casos comparten en su diseño rasgos como el enfoque multidisciplinar, ser plurimetódicos, contextual o situados, y orientarse a la resolución de problemas públicos. Aunque los autores uniforman en cierta medida su metodología (en su más amplio sentido), aportan singularidad a sus trabajos al llenarlos de contenido.

El campo de estudios de políticas públicas en el que se inserta un libro como este, ha llegado para quedarse. A propósito, recordamos aquí la afirmación de Bruno Dente: “Hemos logrado que las políticas públicas estén en boca de todos, pero aún falta avanzar en la solidez de las aproximaciones analíticas”.¹ La relevancia y los aportes del presente libro se inscriben en ese debate.

Hoy la discusión en el campo de política pública pareciera que no tiene pies ni cabeza, o mejor dicho, que tiene muchos y que estos exigen pistas con las que se ubique, comprenda e identifiquen los aportes de esa disciplina a la luz de sus planteamientos fundacionales. Para esa mejor comprensión es posible identificar algunos referentes que dan cuenta de las preocupaciones intelectuales desde la investigación, y que tienen su origen en la emergencia de las ciencias de políticas (policy sciences) de Harold Lasswell (1971). Desde esta perspectiva, la investigación de políticas públicas² toma dos rutas que se han esquematizado —sin que esto haya sido la intención de su fundador— como “conocimiento del proceso de las políticas” y “conocimiento en el proceso de las políticas”. Cada una representa una lógica singular de aproximación al conocimiento de las decisiones y las acciones gubernamentales (Del Castillo, 2014) y se corresponde en la práctica con los denominados estudios y análisis de políticas, respectivamente.

Con el propósito de darle forma a la discusión en torno al conocimiento de las políticas públicas, podríamos organizarla gráficamente. Si recurrimos a un plano cartesiano, en el eje vertical colocaríamos la discusión teórico-analítica y en el horizontal la técnico-metodológica, de tal manera que así se visualizarían cuatro cuadrantes. En el primero hallaríamos la discusión de los análisis de políticas (policy analysis) como perspectiva teórica-analítica. En el segundo, opuesto al primero, miraríamos la estrecha relación con el boom de los estudios de política pública (policy studies), en los que se recuperan las premisas fundacionales de la teoría de las políticas públicas que acompañan la necesidad de construcciones teórico-analíticas híbridas, a fin de comprender y hacer visibles los objetos de estudio del proceso político de las políticas públicas y cuya relevancia radica en que inciden en los resultados de política pública. El tercer y cuarto cuadrantes del eje horizontal estarían enfocados a los métodos y técnicas para perfeccionar y mejorar la exactitud en la producción de evidencia empírica cuantitativa y cualitativa, especialmente para probar y medir la causalidad mediante el impacto de las decisiones y políticas públicas en la resolución de problemas públicos.

En esta tradición el presente libro se inscribe en la búsqueda de mejorar, agudizar y aplicar la mirada teórica del proceso de las políticas desde la lógica de los estudios de política pública (policy studies). Como dijimos al inicio, recupera las investigaciones construidas en el marco de la primera edición del Seminario de tesis Análisis de Política Pública que se inauguró en 2014. Hay que destacar que los casos de políticas (Vining y Weimer, 2005) que desarrolla cada capítulo no son síntesis de los trabajos de tesis sino que fueron expresamente diseñados para este volumen, aunque recuperen lo realizado para las tesis en el esfuerzo de convertirlas en casos de políticas para este libro.

Los seminarios de tesis en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México (Flacso México), representan el espacio por excelencia de formación para la investigación. En ellos participa el estudiantado de los distintos programas de posgrado de la oferta académica de la institución, bajo la coordinación de profesores investigadores. Formar parte de los seminarios es una elección de quienes estudian, en función de sus intereses de investigación. En esta ocasión se integraron al seminario estudiantes de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos (Alejandro Guerrero), de la Maestría en Ciencias Sociales (Lídice Curbelo), del Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales (Carolina Bascuñán) y del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (Karla Adriana Pérez, cuya presencia se debe a los programas de movilidad). Fue una experiencia coordinada por la doctora Gloria Del Castillo, profesora investigadora de dicha institución, y con apoyo de Danay Quintana, egresada del Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales de la Flacso México (2012-2015), quien también es autora de un capítulo de este libro.

El Seminario de tesis Análisis de Políticas Públicas ha partido de una pregunta muy amplia: ¿por qué a pesar de los esfuerzos de instituciones y de los tomadores de decisiones para la resolución de problemas sociales estos no se resuelven e incluso se agudizan? Tal interrogante fue planteada sobre la base de problemas relacionados con los ámbitos de la salud, la educación, el medio ambiente, la pobreza, el transporte, la vivienda y la recaudación fiscal, a fin de extraer lecciones y prácticas de políticas públicas en México. Aunque con adecuaciones, la interrogante mencionada se retomó de distintas maneras en las investigaciones desarrolladas durante el seminario con el propósito de construir acercamientos teóricos pertinentes y comprender cómo se han abordado en la práctica ciertos problemas de políticas públicas, qué respuestas gubernamentales han merecido, por qué continúan en las agendas públicas, políticas y de políticas públicas, y qué lecciones de políticas es posible extraer para el estudio y la práctica de las políticas públicas.

En términos de formación para la investigación de política pública, la intención de dicho seminario es acercar a sus integrantes al análisis de diversos problemas de política pública desde un enfoque multidisciplinario. Para ello se contó con la participación de distinguidos profesores invitados: William Ascher del Claremont McKenna College, cuya trayectoria destaca por mantener y hacer visible la perspectiva de Lasswell en la investigación de política pública; Luis F. Aguilar, director fundador del Instituto de Investigaciones en Política Pública y Gobierno de la Universidad de Guadalajara, y precursor del campo de política pública en América Latina y México, cuya perspectiva se caracteriza por la construcción de una mirada que permite, en sus propias palabras, “no perder de vista el bosque” cuando se trata del análisis de los problemas y las decisiones gubernamentales de política pública, a fin de visibilizar el papel del gobierno en el proceso de las políticas; David Arellano, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), estudioso de las políticas públicas desde una perspectiva organizacional, lo cual permite destacar la gestión y la administración pública como objetos de estudio que contribuyen a comprender cuáles son algunas de las principales restricciones organizacionales a las que se enfrentan las decisiones gubernamentales de política pública; y Mauricio Dussauge, también investigador del CIDE y estudioso de la administración pública y de las políticas públicas desde enfoques analíticos emergentes (policy transfer, policy diffussion), los cuales contribuyen a comprender “¿cómo viajan las decisiones de política por el mundo?” y por qué unas políticas tienen mejores resultados en unos países que en otros. A todos ellos, nuestro reconocimiento y gratitud.

La singularidad de los estudios de política, en la cual descansa la formación para la investigación de políticas públicas de este seminario, responde a la necesidad de reconstruir procesos decisionales que han buscado resolver problemas de política pública, a fin de conocer, identificar y comprender los aciertos y fallas de dicho proceso. El propósito es generar, desde la investigación de políticas, un aprendizaje que contribuya a no volver a cometer los mismos errores, o a favorecer una mejor intervención desde la toma de decisiones. Sin embargo, no se debe perder de vista que la relación investigación-toma de decisiones no es lineal ni automática.

Algunos de los principales rasgos de la construcción de los casos de política pública son los siguientes:

Representan casos de política pública (P-case), en el sentido de Vining y Weimer (2005), cuando su singularidad radica en que parten de un problema de políticas, se analizan con base en un marco teórico-analítico expresamente construido para ello y la literatura que ilumina el análisis responde a la lógica de un enfoque de política pública.

Es una investigación que parte de reconocer la imbricación teórico-analítica y empírica que existe entre la política (politics) y las políticas (policies) y que forma parte de la complejidad inherente al proceso de las políticas públicas (policy process). Dicha complejidad tiene que ver con que la descripción y explicación causal de los problemas de política pública es múltiple, lo cual exige que desde el análisis se consideren también múltiples objetos de estudio y, desde la práctica, intervenciones integrales de política pública.

La dimensión política de las políticas cobra vida en el papel analítico que se otorga a los contextos de estas (policy context) y en los actores que participan en el proceso, ya sea como tomadores de decisiones o como actores clave, lo que deriva de las acciones relevantes que ellos asumen en el proceso de política pública (Dente y Subirats, 2014). De este modo, son los contextos y los actores quienes delinean a este último (Del Castillo Alemán y Quintana, 2016). Y son las interacciones entre los distintos actores las que bajo contextos de política específicos generan procesos de cambio (Dente y Subirats, 2014).

Las políticas públicas juegan el rol de variable dependiente; sus rasgos son resultado del proceso político de las políticas, es decir, de los contextos de políticas y de la interacción de distintos actores en torno al proceso de las políticas.

Contemplan diversas dimensiones: el Estado, la estructura de los gobiernos, la acción de gobernar, la gestión pública, las normas, las reglas formales e informales, los partidos políticos, actores gubernamentales y no gubernamentales e individuales y colectivos, los acuerdos políticos, los medios de comunicación, los discursos políticos y la política pública misma, pero siempre sin perder de vista su interacción con las decisiones y políticas públicas orientadas a resolver o aminorar algún problema público.

La construcción teórico-analítica de las investigaciones contiene un valor heurístico en el sentido de que estas últimas “buscan tener en cuenta todos los elementos relevantes para explicar los resultados de las decisiones, recogiendo el conjunto de los ‘microfundamentos de la acción política’ ” (Dente y Subirats, 2014, p. 273). En este sentido, los esquemas de análisis de los distintos casos de política pública contribuyen a llamar la atención sobre los elementos esenciales para comprender la racionalidad de los procesos decisionales en cuestión.

Las investigaciones finalizan ya sea con lecciones y/o con recomendaciones de política pública, en el entendido de que toda indagación al respecto, independientemente de la ruta analítica que elija, tiene la cualidad y finalidad de ofrecer conocimiento e información para mejorar, revisar, ajustar o cambiar el proceso decisional orientado a la resolución de problemas públicos.

Este libro está construido desde y para la docencia en un contexto latinoamericano, en cuyo análisis resulta indispensable incorporar los rasgos políticos de los procesos decisionales derivados de la naturaleza del Estado (Del Castillo Alemán y Quintana, 2015). Para ello resulta útil observar las trayectorias de las políticas desde los lentes del régimen (policy regime), si lo que queremos es buscar alternativas de políticas como salidas factibles a los problemas públicos vigentes. Lo anterior exige no solo visualizar rutas alternas sino uno de los aspectos que en general se deja de lado en la práctica, es decir, los procesos de implementación o nada menos que las rutas de cambio: qué se debe transformar para que haya consistencia y correspondencia entre decisiones, acciones y metas.

La lógica expositiva de los capítulos se pueden agrupar siguiendo varios criterios. Por los temas y problemas públicos que se abordan: política educativa, política espacial, políticas de protección para la niñez y juventud sin cuidado parental; por los contextos nacionales: México, Cuba, Brasil; por los enfoques analíticos agrupados en los policy studies, etcétera.

El capítulo de Karla Adriana Pérez gira en torno a la educación y en él analiza el cambio de la política de incentivos para el magisterio como parte de la más reciente reforma educativa en México. La autora hace ver la tensión entre las históricas lealtades políticas como condición de los incentivos y la nueva propuesta basada en el desempeño del docente. La relevancia del análisis consiste en mostrarnos que justo alrededor de este cambio de decisión se han desplegado las reacciones y resistencias más prolongadas y sintomáticas que reforma alguna haya suscitado bajo el actual arreglo de gobierno, para concluir que, a pesar de la transformación originada por dicha reforma educativa, en cuanto a los incentivos magisteriales no se rompe con la lógica decisional de 1992.

Con un tema distinto, pero también del contexto mexicano, Alejandro Guerrero nos entrega su estudio sobre la política espacial desde un enfoque dialéctico de redes de política pública. El autor plantea que la principal razón de lo que, en sus propias palabras, es “proceso fallido”, se debe a cambios en la red de políticas del sector espacial que no han permitido la articulación eficaz entre actores, estructura de redes, el contexto de la política y la política misma. Ante esto, Guerrero busca explicar la falta de desarrollo de este sector y la limitada implementación de los proyectos de su política nacional, relacionados con la creación de tecnología, orientando las actividades de la Agencia Espacial Mexicana hacia la formación de capital humano. El capítulo abona al poder explicativo del enfoque analítico empleado en relación a la falta de resultados de la política en estudio. Las conclusiones del autor colocan sobre la mesa la incorporación de nuevos actores (privados) que inyecten nuevas dinámicas en las redes que soportan dicha política, tan estratégica para el desarrollo del país.

Desde una geografía cercana, se presentan dos estudios sobre la actual política cubana de educación superior nacional, la cual ha sido impulsada junto a otras reformas gubernamentales bajo el liderazgo de una nueva coalición política en el poder.

Lídice Curbelo examina el punto más álgido de dicha política: sus más recientes decisiones relativas a la regulación del ingreso al nivel terciario y los actores ¿involucrados? en dicho proceso. Curbelo nos dice que “el caso busca mostrar la relación entre la participación de los actores en la definición del problema público al que atienden las decisiones, y los resultados del proceso decisional en el diseño de la política como en sus resultados”. Este propósito se inspira en la hipótesis de fondo de que los actores teóricamente involucrados en la definición del problema como cuestión pública, en la práctica ocupan posiciones de inclusión/exclusión en la toma de decisiones, lo que trae como consecuencia resultados de política poco eficaces tanto en su dimensión política como en la social.

Desde otra perspectiva, pero con preocupaciones comunes, Danay Quintana estudia la política de educación superior de Cuba con (des)enfoque de género. La autora parte de constatar que, como efecto de la implementación de dicha política universalista, han aumentado las evidencias de una creciente desigualdad en donde el género (en clave interseccional) ha resurgido como eje de vulnerabilidad social, pero, sobre todo, como asunto vulnerado por esta reforma. A pesar de las evidencias, el diseño de la política sigue intocable y no ha incorporado estrategias de atención a estos grupos que, producto de la implementación “igualitaria” de la política, terminan siendo más desiguales. Estos efectos “perversos” del proceso de la política terminan por recordarnos el “Policy Paradox” al que se refiere Deborah Stone cuando habla del “arte” del proceso de las decisiones políticas.

Por último, tenemos un caso que realmente son dos: “Los desiguales caminos de la protección para niños, niñas y adolescentes en América Latina”, de Carolina Bascuñan. El interés de la autora, según ella lo expresa, es indagar en qué medida se ha favorecido u obstaculizado el cambio en las políticas para niños sin cuidado parental en México y Brasil. Con esta interrogante, su trabajo se inserta en el debate sobre cómo ocurre la adopción de políticas desde las instancias supranacionales hasta los ámbitos domésticos, y con ello mostrar de qué forma los contextos de rediseño y aplicación de las políticas son definitorios en el curso de la política y sus resultados. El capítulo de Bascuñan es una respuesta tentativa acerca de cuáles son los factores externos e internos del subsistema de política que explican los cambios en las políticas públicas para niños y niñas sin cuidado parental en los dos países seleccionados.

Los capítulos de esta obra representan un abanico de temas, acercamientos, conclusiones y recomendaciones, que responden a diferentes momentos de investigación de sus autores, lo que se traduce en un distintos alcances y aportes al estado del conocimiento sobre los estudios de políticas como campo de investigación y a los casos que abordan. En este punto se deben dejar en claro las pretensiones de este libro: registrar y sistematizar una experiencia pionera de formación docente en el campo de las políticas públicas en la Flacso México, con todo lo que ello significa incluidos sus desafíos. Esta publicación supone un compromiso por la superación constante en el camino sin fin que implica conocer e intervenir con argumentación rigurosa en la esfera pública desde el rol del analista.

En coherencia con la estructura de los capítulos aquí reunidos, compartimos algunas lecciones generales que surgieron durante la elaboración de este libro, y que cada trabajo enfrentó y reflejó a su manera:

 La necesidad permanente de seguir desarrollando estudios de caso de política pública cada vez más útiles de cara a la construcción del conocimiento en este campo interdisciplinar.

 La confirmación de que el ámbito idóneo para dichos fines es el trabajo grupal y el intercambio de ideas, lo que ejemplifica el seminario donde, aunque con roles formales distintos, se dio pie al aprendizaje de los participantes.

 El significativo papel del investigador de políticas públicas (como analista o estudioso) como interviniente en el proceso de las agendas de políticas, a través de un enfoque investigativo dirigido a la resolución de problemas públicos. Hacer sugerencias o recomendaciones de política pública no es privativo de un sector reducido de expertos, sino un ejercicio constante que se desarrolla como práctica diaria y sentido último de los analistas experimentados, y de quienes están en formación.

 Estos trabajos demostraron que, al menos en la lógica de la investigación de las políticas públicas según el método de estudio de caso (P-case), es prácticamente imposible dividir la Política de las políticas, dando por tierra la infértil cuestión de establecer órdenes unívocos a manera de causa o efecto entre la Política con mayúscula y la política como policy. La Política es las políticas y viceversa, así como el contexto no es un escenario sino que constituye en sí mismo una dimensión del problema de estudio.

Esta es quizá una de las principales lecciones del seminario, que con

el libro que entregamos a manera de una “práctica reflexionada”, deberá desafiar siempre el sesgo de la inercia escolástica que muchas experiencias docentes e investigaciones derivadas llevan como marca. Cuando la ciencia se entiende como retórica, esta deviene en falsos dilemas como el anterior. Pero si una interdisciplina como las políticas públicas genera compromiso con su orientación práctica erigida sobre el rigor científico, produce un camino fértil de conocimiento y actuación profesional.