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Die Rechtssätze, die sich mit Rechtsstellung, Aufgaben, Organisation, Handlungsformen, Aufsicht und Finanzierung der Kommunen befassen, bezeichnet man als Kommunalrecht. Unter Kommunen fasst man als Oberbegriff die Gemeinden, Landkreise (teilweise auch nur Kreise genannt) und anderen Gemeindeverbände zusammen[1]. Städte sind Gemeinden besonderer Größe.

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Einen Ausschnitt dieses Rechtsgebietes bildet das Kommunalverfassungsrecht. Zu diesem zählen als „äußeres Kommunalverfassungsrecht“ die Normen über den Rechtsstatus der Kommunen innerhalb des staatlichen Gesamtgefüges und als „inneres Kommunalverfassungsrecht“ die Vorschriften, die den internen Aufbau und Ablauf der Kommunen, d.h. die Binnenorganisation, regeln[2].

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Beim Kommunalverfassungsrecht handelt es sich nicht um Verfassungsrecht im engeren Sinn,[3] weil den Kommunen als Gliedern der staatlichen Verwaltungsorganisation nicht das Recht zusteht, ihr Handlungs- und Organisationsstatut in einem Akt der Verfassungsgebung frei zu konstituieren[4]. Allerdings rechnet es zum Staatsverfassungsrecht, soweit das Grundgesetz und die Landesverfassungen einige für das Staatswesen bedeutsame Grundentscheidungen für die Kommunalverwaltung treffen[5]. Dies gilt hauptsächlich für die äußere Kommunalverfassung, welche im Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG) und in den Landesverfassungen vor allem durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung geprägt wird. Verfassungsrechtliche Festlegungen für die innere Kommunalverfassung existieren kaum. Nur Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG verlangt, dass das Volk auch in den Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Jenseits von verfassungsrechtlichen Festlegungen ist die Ausgestaltung der äußeren und der inneren Kommunalverfassung den Landesgesetzgebern überlassen. Das Kommunalverfassungsrecht im Speziellen fällt wie das Kommunalrecht im Allgemeinen nach Art. 70 Abs. 1 GG in die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer, da das Grundgesetz dem Bund in den Art. 73, 74 GG diesbezüglich keine Gesetzgebungszuständigkeiten verleiht. Soweit das Kommunalverfassungsrecht nicht zum Staatsverfassungsrecht gehört, ist es als Verwaltungsrecht zu qualifizieren, und zwar im Wesentlichen als Besonderes Verwaltungsrecht, weil es nur einen Ausschnitt der Verwaltungstätigkeit, nämlich die Verwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände, normiert[6]. Schließlich ist das Kommunalverfassungsrecht ein relevantes Element des (allgemeinen) Verwaltungsorganisationsrechts, indem es die Grundlagen der Aufbau- und Ablauforganisation der kleinsten Verwaltungseinheiten in den Bundesländern normiert[7].

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Kommunalverfassungen kann es nur in Bundesländern geben, in denen eine Trennung zwischen staatlicher und kommunaler Handlungsebene existiert, was in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen grundsätzlich nicht der Fall ist. Für die Freie und Hansestadt Hamburg normiert Art. 4 HambVerf ausdrücklich, dass die staatliche und gemeindliche Tätigkeit nicht getrennt werden[8]. Gleiches besagt § 1 AZG[9] für Berlin, das sowohl ein deutsches Bundesland als auch eine Stadt ist (Art. 1 Abs. 1 BerlVerf). Aus diesem Grund nehmen Volksvertretung, Regierung und Verwaltung einschließlich der Bezirksverwaltungen die Aufgaben Berlins als Gemeinde, Gemeindeverband und Land wahr (Art. 3 Abs. 2 BerlVerf)[10]. Etwas anders stellt sich die Situation in der Freien Hansestadt Bremen dar, weil in den Art. 143 ff. BremVerf eine vom Land getrennte kommunale Ebene vorgesehen ist. Die Stadt Bremen und die Stadt Bremerhaven sind je für sich eine Gemeinde des bremischen Staates (Art. 143 Abs. 1 BremVerf). Die Freie Hansestadt Bremen bildet einen aus den Gemeinden Bremen und Bremerhaven zusammengesetzten Gemeindeverband höherer Ordnung (Art. 143 Abs. 2 BremVerf). Bei der Freien Hansestadt Bremen handelt es sich folglich um einen Zwei-Städte-Staat[11]. Die beiden Gemeinden des bremischen Staates genießen jeweils für sich das Recht auf eine selbstständige Gemeindeverfassung und innerhalb der Schranken der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung (Art. 144 S. 2 BremVerf). Trotz dieser Regelungen existiert auf einfachgesetzlicher Ebene keine Gemeindeordnung. In der Stadt Bremen sind die Organe mit denen des Bundeslandes identisch (Bürgerschaft und Senat); im Übrigen besteht (nur) eine Binnengliederung in Stadtteile[12]. Art. 145 Abs. 2 BremVerf ermächtigt dazu, dass für die Verwaltung örtlicher Angelegenheiten der Stadtteile durch Gemeindegesetz örtlich gewählte Bezirksvertretungen eingerichtet werden können. Eine Trennung von kommunaler und staatlicher Ebene ist aber für die Stadt Bremerhaven verwirklicht,[13] welche in ihrem Gebiet grundsätzlich alle kommunalen öffentlichen Aufgaben unter eigener Verantwortung als Selbstverwaltungsangelegenheiten verwaltet[14]. Diese Aufgaben werden von der Stadtverordnetenversammlung und dem Magistrat wahrgenommen[15]. Die Organstruktur in Bremerhaven ist mit denen der Gemeinden in den Flächenbundesländern vergleichbar[16].

Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 64 Kommunalverfassung › B. Stellung der Gemeinden im Staat