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Dreistufiger Verwaltungsaufbau

In den großen Territorien, wie etwa in der preußischen Länderverbindung der Hohenzollern oder in der Habsburgermonarchie, hat sich zwischen der zuletzt genannten unteren Verwaltungsebene und den zentralen Verwaltungsinstitutionen der „Räte“ eine mittlere provinziale Verwaltungsebene herausgebildet. Dies war entscheidend bedingt durch den Umstand, dass es sich bei den großen Territorien um zusammengesetzte dynastische „Konglomeratstaaten“ handelte, die durch Verbindung vormals eigenständiger Territorien in der Hand eines Landesherrn oder zumindest einer Dynastie entstanden sind. Bei der Eingliederung der einzelnen Länder in den dynastischen Länderkomplex des Großterritoriums wurden deren Verwaltungsinstitutionen in der Regel mitübernommen. Das Länderkonglomerat wurde dabei zunächst ausschließlich durch die Person des gemeinsamen Landesfürsten zusammengehalten; erst im 17. Jahrhundert entstanden dann neuartige Zentralbehörden, deren Zuständigkeit sich auf die gesamte Länderverbindung erstreckte. In Preußen war dies der im 17. Jahrhundert installierte Geheime Rat. In der Habsburgermonarchie kam es hingegen erst im 18. Jahrhundert im Zuge der theresianischen Behördenreformen zur Ausbildung solcher zentralen Verwaltungsinstanzen, die die einzelnen Länder des Konglomeratstaates durch ihre das Gesamtreich umfassende Zuständigkeit zu einem Einheitsstaat integrieren konnten; hier ist vor allem das 1749 begründete „Directorium in publicis et cameralibus“[59] zu nennen.[60] Die Verwaltungsinstitutionen, die vormals an der Spitze der einst eigenständigen „Länder“ des Gesamtstaates gestanden hatten, wurden dadurch zu Mittelinstanzen unterhalb der neuen gesamtstaatlichen Zentralbehörden. In Preußen trugen sie die Bezeichnung „Regierung“ (in Österreich: „Regiment“); sie waren die Nachfolgeinstitutionen jener älteren Räte/Hofräte, wie sie in der Frühen Neuzeit in allen Territorien existiert hatten. In Preußen verloren sie im 18. Jahrhundert ihre Verwaltungskompetenzen mehr und mehr an die neu instituierten Kriegs- und Domänenkammern[61] und nahmen dadurch allmählich den Charakter reiner Justizorgane an; in Österreich wurden sie im 18. Jahrhundert durch neue Behörden, die sog. „Gubernien“ ersetzt.[62] Allerdings war in den großen zusammengesetzten Territorien mit dreistufigem Verwaltungsaufbau die untere, lokale staatliche Verwaltungsebene nur vergleichsweise schwach ausgebildet. Dies wiederum hing mit der ausgeprägten Machtstellung der Landstände in solchen Territorien zusammen. Landesfürstliche, also „staatliche“ Verwaltung auf der unteren, lokalen Ebene gab es hier nur dort, wo sich auch die Grund- und Ortsherrschaft in der Hand des Landesherrn befand, wo es sich also um sog. „Kameralherrschaften“[63] handelte. Die untere Verwaltungsebene stellt hier einen Annex zur Grundherrschaft dar; die Beamten waren zugleich auch Verwalter der umfangreichen landesherrlichen Domänen.