Читать книгу La estabilidad del contrato social en Chile - Guillermo Larraín - Страница 8

INTRODUCCIÓN

Este libro comenzó a ser pensado mucho antes del estallido social de octubre de 2019. Cuatro años antes, el gobierno de Michelle Bachelet anunciaba que iniciaría el proceso para aprobar una nueva Constitución. En aquel entonces, yo ocupaba el cargo de presidente de BancoEstado y me sorprendieron, en las conversaciones con empresarios, los temores profundos que detonó ese anuncio. Me pareció un error iniciar una reforma de tal magnitud solo refiriéndose al procedimiento, sin que el Gobierno diera luces sobre los contenidos a los que aspiraba.

Claro, esa no era una opción antojadiza. El trasfondo era la gradual pero sistemática pérdida de prestigio de nuestras instituciones democráticas, en particular de la Constitución. La reforma de 2005 cambió algunos elementos cruciales, como la existencia de senadores designados y la capacidad del Consejo de Seguridad Nacional de autoconvocarse, pero a pesar de ello no logró detener el proceso.

El gobierno dudaba entre la presentación de un proyecto propio y convocar a una asamblea constituyente. Finalmente optó por un camino intermedio. Los contenidos debían surgir de la manera más pura posible y del pueblo mismo. Para ello creó un “proceso constituyente”, el cual contemplaba varias fases. Primero, una de educación cívica, seguida de diálogos a niveles comunal, provincial y regional. Un “Consejo Ciudadano de Observadores” ordenaría esa información, lo que daría paso a una propuesta de reforma constitucional que, efectivamente, se presentó en el Congreso hacia el final del gobierno. Dicha reforma era una propuesta de Constitución que serviría de base para una discusión que tendría lugar en uno de tres foros posibles, y que debería ser votada en el Parlamento: Comisión bicameral, Convención Constituyente mixta y Asamblea Constituyente. Cualquiera fuera el camino, la propuesta del gobierno era que el resultado de dicho proceso fuera un plebiscito.

En abstracto, era un plan razonable, pero sin relación con la situación económica y la historia chilena. Me pareció un error que el gobierno no diera luz alguna de a qué tipo de cosas aspiraba, al menos en lo más estructural. Ello podía retroalimentar un proceso de desaceleración económica que ya era preocupante y afectar la propia discusión constitucional. Un debate apasionado y sin una consideración serena de contenidos y sus consecuencias podía tener repercusiones económicas de gran magnitud.

La razón es lo que los economistas denominamos la “incertidumbre de Knight”. El punto es simple: una economía funciona bien cuando los agentes económicos pueden asignar probabilidades de ocurrencia a los distintos eventos. Desde una perspectiva institucional, ello requiere de la existencia de reglas del juego más o menos claras. No es que no se puedan hacer reformas importantes. Lo que hay que tener claro al gobernar es que mientras más fundamental es la reforma y menos credibilidad tiene el proceso, mayor es el impacto negativo sobre la economía.

Discutir sobre la Constitución enfatizando el “cómo”, pero sin referirse al “qué”, equivale a poner una sombra de duda sobre las reglas del juego en el cual se toman decisiones de largo plazo. Hay al menos dos decisiones cruciales para el día a día del funcionamiento de la economía y que dependen de esas señales: la inversión y el empleo. La economía no funciona adecuadamente cuando hay incertidumbre en variables tan claves.

Si se detonaba una discusión constitucional mayor en condiciones de bajo crecimiento y alza en el desempleo, podía afectar negativamente la discusión constitucional misma. Era imprescindible comenzar a pensar y hablar de los contenidos de la Constitución.

Entre noviembre y diciembre de 2015, luego de largas conversaciones con muchas personas, tuve un primer índice del libro. Ello ayudó a preparar, en conjunto con Daniel Hojman, una serie de debates sobre aspectos económicos de la Constitución en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. Esos debates los llamamos “Viernes Constitucionales”, y atrajeron a académicos de muy alto nivel. Entre los temas que analizamos estuvo el rol de las instituciones para el desarrollo, responsabilidad fiscal, autonomía de los reguladores, recursos naturales y desarrollo sustentable, derecho y función social de la propiedad, derechos sociales y derecho de huelgas, negociación colectiva y futuro del trabajo.

Con el fin del proceso constituyente y la cercanía de las elecciones presidenciales, la presión por una nueva Constitución mermó… y gradualmente el horizonte de planificación del libro se extendió. Lo que iba a terminar en 2016, se extendió a 2019.

Fue una suerte por tres razones fundamentales. Primero, porque permitió discutir y madurar mejor los temas. Segundo, el paso del tiempo ha mostrado que lo que vivíamos en Chile en 2015 era un fenómeno más generalizado. Desde entonces, el populismo dejó de ser latinoamericano y se instaló con fuerza en Estados Unidos, Italia, Polonia y Hungría. La deslegitimación de las instituciones democráticas es un fenómeno que se discute en Francia. Varios países hablan de crisis constitucional, incluyendo al decano de las Constituciones, el Reino Unido. Japón ha anunciado reformas porque se acabó un ciclo: sería el fin de la Constitución de la posguerra, diseñada nada menos que por Estados Unidos. La globalización del comercio y las finanzas, las migraciones y el acelerado cambio tecnológico han tensionado las instituciones a nivel global. Parecieran no dar abasto. Tercero, como discutiremos más adelante, el estallido social de finales de 2019 mostró que el grado de deterioro institucional era más grave de lo previsto. Por lo tanto, el tipo de argumentos y de propuestas que se discuten en este libro eran eventualmente más necesarios.

Esto tuvo dos consecuencias. Una es que el libro creció bastante. Hemos hecho un esfuerzo por acortarlo, pero me temo que ha sido infructuoso. La otra es que fue necesario “desconstitucionalizar” el libro, es decir, hablar en términos más generales de instituciones. El lector verá que a veces se habla en general del problema institucional y a veces se entra al problema particular de la Constitución.

Este es un libro de economía política. No es un libro de derecho constitucional ni pretende debatir la estructura de la Constitución y las instituciones formales desde la óptica del derecho. Respeto demasiado la ciencia jurídica (y tengo demasiados amigos excelentes abogados constitucionalistas) como para (atreverme a) intentar aquello.

En la formación de los economistas hay dos grandes vacíos. El primero es que, en lo fundamental, las instituciones son transparentes. Los cursos de teoría económica pasan a través de las instituciones formales sin detenerse en el rol que juegan para el desempeño de los mercados. Hay que llegar a cursos avanzados para darse cuenta de que detrás de casi todos los mercados, hay instituciones que hay que diseñar. El segundo vacío, es que no existe en la formación de los economistas la política y el poder. Enseñamos economía como si fuera una ciencia inmanente y les restamos influencia a las instituciones informales, que son cruciales a la hora de entender por qué pasan algunas cosas y otras no. Tercero, sabemos muy poca historia. Esto nos resta capacidad de contextualizar el momento actual con hechos ya

ocurridos.

Estos vacíos se están agrandando, porque en todas partes la formación de los economistas se hace más y más cuantitativa, o al menos estadística. Estamos obnubilados por los avances innegables de la econometría y la disponibilidad gigantesca de información a nivel global. Pero el resultado indeseado es que ya no discutimos ideas, sino tests y evidencia empírica. Un debate teórico, desde la estratósfera, sin mirar los números, es indeseable. Pero mirar solo números sin preguntarnos por las razones de fondo que los guían, es igualmente indeseable.

La discusión sobre instituciones parece entonces necesaria en Chile y el resto del mundo. Intentaremos entender mejor cómo las instituciones en general y la Constitución en particular afectan el desempeño económico y haremos un argumento respecto de cómo el marco institucional puede convertirse en un freno al proceso de desarrollo. Analizaremos dos derechos que son cruciales en cualquier Constitución: 1) los derechos sociales, tratando de identificar condiciones mediante las cuales entidades privadas pueden proveerlos y 2) el derecho de propiedad y su relación con la naturaleza económica de los bienes, en particular con los recursos naturales y el medioambiente. Haremos un esfuerzo por identificar principios y dilemas relevantes para la discusión constitucional. Finalmente, haremos tres propuestas que fortalecen la democracia y, como consecuencia, permiten un mejor desarrollo económico.

El libro está pensado desde Chile. El año 2005, siendo superintendente de Pensiones de Chile, fuimos invitados a Rusia a conversar con el gobierno sobre la reforma a las pensiones. Por alguna razón, fui invitado a un programa de televisión en vivo (…obviamente no tengo idea de ruso, por lo que tenía una traductora al lado), a debatir sobre pensiones con el entonces ministro del Trabajo ruso. La primera pregunta del entrevistador fue: “¿Por qué un gran país como Rusia debiera recibir lecciones sobre qué hacer con su sistema previsional de un país tan chico y alejado como Chile?”. No pretendo dar lecciones de qué hacer con las instituciones, respondí. Solo creo —y aún mantengo esta idea— que si entendemos mejor algunos casos particulares, en este caso el chileno, podremos sacar lecciones útiles para todos.

La renovación del contrato social se hizo urgente en 2019

Si bien la motivación inicial del libro fue el anuncio el 2015 de reforma constitucional y su impacto en las expectativas empresariales y la inversión, el estallido social del 18 de octubre de 2019 y el plebiscito para reformar la Constitución del 25 de octubre pasado dan a este libro un horizonte más amplio y, al mismo tiempo, más pertinente.

Como veremos más adelante, Chile tiene un historial de activismo político. Sin embargo, lo ocurrido el 18 de octubre de 2019 y en los meses posteriores es distinto. Careció de líderes visibles y alcanzó niveles de violencia nunca antes vistos, con la destrucción de estaciones y trenes del metro de Santiago, fábricas, bodegas, supermercados, automóviles e infraestructura pública, calles, semáforos, peajes, señalética. Además, fue un fenómeno que se extendió por todo Chile.

A pesar de que algunos pretendan negarlo, no fuimos pocos los que habíamos advertido, como por ejemplo en El otro modelo (Atria et al., 2013), que la estrategia de desarrollo de Chile había alcanzado un tope, que el deterioro institucional era preocupante y que se requerían reformas importantes. Dicho límite lo asociábamos a las carencias de “lo público”, muy especialmente respecto de la institucionalidad política y, por lo tanto, a la Constitución misma. Sin embargo, la violencia y rapidez con que se detonaron los eventos desde ese 18 de octubre en adelante, nos tomó a todos desprevenidos.

La reacción inicial del gobierno, en particular del Presidente Piñera, fue de que se trataba de un problema agudo de orden público. Carabineros no estaba preparado para eventos de esta naturaleza y, como consecuencia, el resguardo del orden público ha terminado en graves violaciones a los derechos humanos. Esto, más el llamado al toque de queda, la salida de los militares de los cuarteles para instalarse en las calles y la “declaración de guerra” frente a un “enemigo poderoso”, pero sin que hubiese aportado ningún antecedente, exacerbó la reacción popular.

Las medidas no represivas, igualmente improvisadas, han ido en aumento. Lo primero fue retirar la propuesta de incremento en las tarifas del metro, que fue el detonante inicial de la revuelta. Desde entonces, el calado de las medidas crece y crece: el ingreso mínimo garantizado, incremento de pensiones y el llamado a plebiscito para entrar al proceso constituyente que se inició el 25 de octubre de 2020.

Pero el que el gobierno no hubiese estado preparado, ni sospechara remotamente que un evento de esta naturaleza pudiera ocurrirle, no quiere decir que haya que continuar en estado de parálisis mental. Al contrario. Chile ha estado al borde de una revolución sin líderes, o sea, cerca del caos y la anarquía. No podemos caer ahora en un acostumbramiento lerdo de unos niveles de violencia que son intolerables. Esto no es un llamado a la represión. Siempre la represión es una medida desesperada y coyuntural. El desafío es repensar la forma en que interactuamos los chilenos. La violencia que hemos visto en las calles esconde otras violencias más o menos sutiles, que son más estructurales, como las que denuncia el movimiento feminista encarnado en el cántico de LasTesis. Chile necesita reestructurar las relaciones entre sus habitantes, entre estos y el Estado, y al interior del Estado mismo. Chile debe repensar sus instituciones, en particular la Constitución. Es decir, Chile debe reformar su contrato social.

Si bien las opiniones hechas al fragor de los eventos corren el riesgo de reflejar cosas que en un ambiente más frío alguien podría no expresar, también pasa lo contrario: se dicen cosas que se piensan, solo que en otras circunstancias se callan por cálculo o temor. La más famosa de esas frases es una que le confidenció la Primera Dama a una amiga y que, no se sabe cómo, salió a la luz pública: “Por favor, mantengamos nosotros la calma, llamemos a la gente de buena voluntad, aprovechen de racionar la comida, y vamos a tener que disminuir nuestros privilegios y compartir con los demás”.

Otros líderes de opinión, en grupos de WhatsApp (razón por la cual omito revelar su identidad), emitieron opiniones que vale la pena reproducir, pues muestran lo amplia que es la crisis institucional:

“Habiendo estado tres años fuera, lo que mas me sorprendió volviendo es la agresividad en la calle, es realmente de locos. Sí la vi venir, porque esto era totalmente anormal. He tenido la suerte de viajar mucho y he estado en países mucho más pobres que Chile y mucho más desiguales y nunca había visto un nivel de tensión/stress/cansancio como en Chile y eso iba a explotar”. (Ejecutivo del sector financiero)

“La verdad es que la moral chilena es cuestionable. El robo masivo de familias enteras entrando a robar denota un gran problema. De la misma manera que empleados robando. O ejecutivos estafando (La Polar) o empresarios simulando forwards para hacerse plata libre de impuestos o teniendo a sus señoras y autos en sociedades para ahorrarse dos pesos con cincuenta (Los Pentas), o no pagando contribuciones (el mismo Piñera), a pesar de no tener la necesidad, es un síntoma ético que hay que empezar a atacar. Y eso parte por arriba. Porque si los de abajo ven que a los de arriba no les pasa nada, obviamente van a actuar acorde. Creo que esto es algo que tenemos que corregir urgentemente”. (Empresario)

“Creemos que es necesario generar una instancia de reflexión del empresariado, directorios y gerencias de cómo, errores del pasado, han contribuido al sentimiento de abuso que hoy nos tiene en este caos”. (Profesor de ingeniería comercial)

“Ustedes no tienen idea de la cantidad de gente que se sincera conmigo y me dicen abiertamente que quieren un Pinochet. Están saturados con todo lo que pasa en Chile. Y la inacción del gobierno. Y cuando les digo que en realidad habría que meter presos a todos estos revoltosos, la reacción prácticamente unánime es ‘presos no, hay que liquidarlos’. Y ojo, esto es muy transversal en cuestión de nivel socioeconómico”. (Líder de opinión radial)

“La legitimidad nace de un Orden General acordado democráticamente y no impuesto. Eso faculta a ejercer la fuerza para que haya imperio de la Ley y no de grupos fuera de ella por las causas que sea. Cuando falla sistemáticamente el Estado en eso, pasa a legitimar la defensa individual o grupal de derechos conculcados!”. (Empresario)

Restaurar la convivencia nacional es imperativo. Es imposible crecer en un ambiente de violencia y vandalismo y, como economista que soy, creo que el crecimiento es importante. Sin embargo, es urgente entender la naturaleza de esa violencia, porque reducirla, como algunos creen, a una dimensión delictual, no permitirá entender qué está pasando en Chile y qué es necesario cambiar. Este libro pretende iluminar ese debate.

Pensar antes de actuar

Las reformas procrecimiento son insuficientes. Debemos ampliar la mirada y analizar cómo vigorizar nuestro contrato social, cómo hacerlo recuperar la legitimidad que requiere una sociedad y una economía modernas.

La principal institución formal es la Constitución. Su primer objetivo es generar condiciones para el gobierno de una sociedad democrática. Gobernar es adoptar decisiones en nombre de los ciudadanos, repartiendo costos y beneficios de una manera equitativa. Dichos costos y beneficios operan sobre distintas dimensiones del espacio y del tiempo.

Cuando “ejercer la tarea de gobernar” implica tomar medidas cuyo costo es inmediato y afecta a comunidades específicas, mientras que los beneficios recaen sobre todo el país pero se verán en un tiempo más lejano (como ocurre cuando se trata de la aprobación de un gran proyecto de infraestructura), la oposición de los grupos afectados usualmente será efectiva en detener dicha iniciativa. A medida que las comunidades toman conciencia de sus derechos, aumenta su capacidad de organización y gobernar se vuelve más difícil. ¿Cómo implementar entonces medidas de beneficio para el país y distribuir adecuadamente los costos entre los ciudadanos? ¿Cómo hacerlo para que los ciudadanos piensen en las restricciones impuestas por el gobierno como opciones razonables que incrementan nuestra libertad sustantiva, aun cuando la coarten en el momento en que son impuestas? ¿Cómo hacemos para no perder la ilusión (en su doble sentido de espejismo y de aspiración) de la libertad?

Esta es la razón por la que la palabra clave de nuestra búsqueda de una institucionalidad moderna es legitimidad. La única forma en que los costos sean aceptados por la comunidad (aun cuando sea a regañadientes), es que sean fruto de un proceso de decisiones legítimo.

Según la Real Academia Española de la Lengua, legítimo puede entenderse como “conforme a las leyes” o “lícito”, es decir, “justo, permitido según justicia y razón”. El criterio de conformidad a las leyes es un estándar bajo, por cuanto las leyes mismas pueden ser ilegítimas. Una ley aprobada en dictadura no tiene por qué ser considerada legítima. El estándar que nos interesa, más bien, es el segundo: la legitimidad de una acción de gobernar se deriva de su apego a criterios de justicia.

Para el filósofo John Rawls (1971), “la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales”. Y continúa: “Tal como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento. Tal como una teoría, por muy elegante y económica que sea, debe ser rechazada o revisada si es falsa, así entonces las leyes e instituciones, no importa cuán eficientes sean, deben ser reformadas o

abolidas si son injustas”.

Los actos de gobierno tienden a ser reactivos respecto de la realidad social y política. Usualmente, primero pasan cosas en la sociedad. Hay cambios de preferencias y de valores, cambios tecnológicos, nuevas aspiraciones y metas que se fijan los ciudadanos, nueva evidencia que afecta su percepción de lo que es bueno o malo, justo o injusto. Las leyes aparecen como una respuesta que intenta alterar un patrón de conducta o conducir un proceso por vías formales. En ambos casos, las leyes impondrán costos y distribuirán beneficios en la población. Si dicho proceso es cuestionado, si hay una desproporción entre costos y beneficios, diremos que esas instituciones son injustas. Las instituciones injustas pierden legitimidad y, más importante, pierden efectividad para lograr lo que buscan.

Desde el punto de vista económico, el énfasis que planteamos en el criterio de justicia nos plantea un dilema, pues veremos que en varias dimensiones el ideal de justicia puede entrar en contradicción con el de eficiencia. De hecho, esta tensión no puede no ser considerada al momento de analizar el problema institucional en Chile. ¿No habremos buscado en exceso metas de eficiencia (por lo demás, con un grado cuestionable de éxito), en desmedro del ideal de justicia?

Este libro tiene como objetivo esclarecer esta discusión. Pretendemos contribuir a dar al contrato social chileno un grado superior de legitimidad. Nuestro enfoque no será tanto desde la perspectiva de los principios filosóficos que subyacen a toda Constitución, sino desde la perspectiva del funcionamiento real de la economía. Nos interesa que la economía funcione mejor, para que el contrato social también lo haga.