Читать книгу Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций - И. А. Соколов - Страница 10

Государственно-частное партнерство в последние три десятилетия стало наиболее популярным способом управления конкуренцией в мире, поскольку и властью и бизнесом рассматриваются как некие институты или структуры, которые могут генерировать новые идеи, способствовать их продвижению в новых и неограниченных условиях.

Несмотря на то что совместные проекты на долгосрочной основе стали реализовываться еще в позапрошлом веке[38], механизм ГЧП в том виде, в каком он осуществляется сейчас, начал формироваться в конце 1980-х гг., когда правительства развитых стран пытались найти пути привлечения частных инвестиций, в первую очередь, в инфраструктурную сферу. Проблема развития ГЧП состояла в том, что частные инвесторы требовали доходность существенно выше, чем процентная ставка по государственным облигациям, даже если все риски проекта принимало на себя государство. Как следствие, примеры партнерства государства и частного сектора были единичными, и проекты реализовывались по более высоким ценам, чем если бы они создавались в рамках стандартной модели государственных закупок.

Тем не менее с развитием разнообразных форм сотрудничества в 1990-е гг. ГЧП стало рассматриваться как ключевой инструмент государственной политики во всем мире¹. Это касалось и промышленно развитых стран, таких как Великобритания, Германия, США, и «новых» развивающихся государств, например, Китай, Индия, Корея, страны Латинской Америки, где существовала огромная потребность в инфраструктурных объектах[39] ^[40]. Популярность внедрения механизмов ГЧП в экономику стран основывалась на понимании того, что подобные соглашения позволяют производить продукцию или оказывать услуги, которые вряд ли были бы реализованы каждой стороной самостоятельно[41].

Одной из первых механизм ГЧП стала развивать Великобритания, где правительством была принята первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений – «Частная финансовая инициатива» (PFI)[42].

К концу XX в. само понятие «государственно-частное партнерство» существенно расширилось, и в 1999 г. американский экономист С. Линдер (Университет Техаса) описал уже несколько значений ГЧП при различных условиях возникновения[43]:

• как реформу системы управления;

• как проблему конверсии;

• как схему распределения рисков;

• как структурную перестройку системы предоставления государственных услуг;

• как разделение властных полномочий.

В стандартной неоклассической экономической литературе ГЧП является предметом традиционного анализа благосостояния, в рамках которого оценивается эффективность влияния ГЧП на общественное благополучие. ГЧП также является предметом исследования в информационно открытой экономике, которая фокусируется на взаимоотношениях и мотивации при формировании информационных потоков между агентами.

В институциональной экономической теории ГЧП рассматривается как стратегия управления, позволяющая свести к минимуму операционные издержки или издержки, связанные с формированием и поддержанием взаимоотношений в вопросах контрактации, координации при производстве товаров и услуг. В рамках государственного управления ГЧП рассматривается как оптимальный стратегический подход к стимулированию социально-экономического развития, который объединяет эффективность, гибкость, компетентность частного сектора с возможностями контроля, долгосрочными перспективами и социальными интересами государственного сектора[44].

Несмотря на существование множества описаний ГЧП в научной литературе, в настоящее время так и не выработана единая трактовка термина «государственно-частное партнерство». Это связано с тем, что формулирование определения ГЧП зависит от страны и конкретных интересов автора. В более общем смысле ГЧП традиционно рассматривают как долгосрочные совместные институциональные договоренности между государством и частным сектором для достижения различных целей. При этом существуют мнения, что ГЧП включает все формы взаимодействия между государственным и частными секторами, включая даже консультации и политический диалог. Другими словами, одни исследователи рассматривают ГЧП как межорганизационные договоренности между рыночными институтами и государством, другие – как инструмент менеджмента, третьи – как стратегию развития, а четвертые вообще считают этот термин всего лишь «языковой игрой»[45].

Приведем несколько примеров определения ГЧП, которые дают крупнейшие международные организации и государственные институты:

– Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет ГЧП как соглашение между правительством и одним или несколькими частными партнерами, в соответствии с которым частная сторона предоставляет услуги таким образом, чтобы цели государства согласовывались с целями частного бизнеса по получению прибыли и эффективность соглашения зависела от обоснованной передачи части рисков частной стороне[46]:

– Международный валютный фонд рассматривает ГЧП как соглашение, в котором частный сектор предоставляет объекты инфраструктуры и соответствующие услуги, которые традиционно предоставляло государство[47];

– Национальный совет по ГЧП США дает следующую трактовку данного термина «ГЧП – это контрактное соглашение между государственным органом (федеральным, региональным или муниципальным) и частной организацией, в рамках которого совместно используются активы и опыт каждой стороны при предоставлении продукции или услуг широкой общественности, а также распределяются риски и выгоды»[48];

– Министерство финансов Великобритании рассматривает ГЧП как соглашение, в рамках которого осуществляется совместная работа государственного и частного сектора в области разработки политики, оказания услуг и развития инфраструктуры посредством частных инвестиций в эту сферу[49];

– Европейский инвестиционный банк считает, что ГЧП является общим термином для обозначения сотрудничества частного сектора и государственного органа власти, целью которого является использование ресурсов и /или опыта частного бизнеса для создания общественно значимых объектов или оказания государственных услуг[50];

– Азиатский банк развития полагает, что партнерство государственного и частного секторов должно описывать диапазон возможных взаимоотношений между государственными и частными субъектами в контексте инфраструктурных и других услуг[51];

– Всемирный экономический форум определяет ГЧП как добровольный союз различных субъектов из разных секторов экономики, которые согласны работать вместе для достижения общей цели или для удовлетворения конкретных потребностей общества, что подразумевает распределение ответственности, средств, компетенции и рисков[52];

– Международный исследовательский институт по разработке продовольственной политики дает одно из наиболее развернутых определений ГЧП, подразумевая под ним совместные усилия государственного и частного секторов, при которых каждая сторона вносит свой вклад в планирование, ресурсное обеспечение, реализацию тех или иных мероприятий, необходимых для достижения общей цели; ГЧП охватывает широкий спектр взаимодействий, включая исследовательские проекты между образовательными учреждениями и промышленным сектором, межпартийные и межотраслевые исследовательские консорциумы, программы муниципального развития между субъектами малого предпринимательства и местными властями, а также масштабные программы глобального сотрудничества[53].

Таким образом, на основе анализа встречающихся в литературе определений можно выделить специфические черты, по наличию которых различные формы взаимодействия бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП:

1) наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;

2) передача части задач и функций, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления, частному бизнесу;

3) привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту и финансовое вознаграждение частной стороне;

4) разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.

Иногда выделяют еще одну отличительную черту – результатом деятельности в рамках ГЧП всегда является некая специфическая продукция или услуга, востребованная обществом и выполняемая в строгом соответствии со стандартами[54].

ГЧП часто противопоставляют процессу приватизации или аутсорсингу. Однако приватизация предполагает полное отчуждение частному сектору объектов государственного имущества (включая передачу всех рисков и ответственности), аутсорсинг – передачу выполнения части бюджетных услуг сторонней организации-исполнителю. ГЧП больше похоже на объединение, когда обе стороны распределяют между собой все риски в надежде получить прибыль, а государство – еще и определенный социальный эффект. При этом за государством сохраняется ответственность за доступ и качество предоставляемой услуги[55]. Ряд экспертов склонны рассматривать ГЧП в первую очередь как инструмент финансовых соглашений: такой механизм позволяет не только снизить нагрузку на бюджет за счет использования частного финансирования, но и обеспечить оптимальное соотношение цены и качества[56].

Специалисты Министерства финансов Индии также выделили свойства, наличие которых не позволяет относить сотрудничество государства и бизнеса к механизму ГЧП[57]:

– любой контракт ЕРС (Engineering-Procurement-Construction), если эксплуатация объекта после завершения его строительства находится у частной стороны не более трех лет;

– любая договоренность на поставку товаров и услуг на период до трех лет;

– любые соглашения, предусматривающие только аренду (лизинг) активов без исполнения каких-либо обязательств или наличия других существенных характеристик ГЧП.

Дальнейшее развитие механизмов ГЧП в мире обусловило его распространение в последнее десятилетие и в инновационной сфере, поскольку одной из перспектив развития сотрудничества государства и бизнеса является возможное возникновение новых и более качественных продуктов и услуг, которые ни одна из сторон в отдельности производить лучше не сможет[58]. Произошло это вследствие усиления экономической составляющей сотрудничества.