Читать книгу Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций - И. А. Соколов - Страница 7

К инновационным расходам нами отнесены прямые расходы на поддержку инноваций, а также расходы, оказывающие косвенное влияние на внедрение инноваций через частный спрос, усиление мотивации и другие факторы.

При этом к прямым расходам на поддержку инноваций отнесены:

1) федеральные целевые программы инновационной направленности (всего 11 программ);

2) объемы государственных средств на фундаментальные и прикладные научные исследования (кроме учтенных в «инновационных» ФЦП и финансируемых из научных фондов);

3) расходы на создание и развитие национальных университетов (включая федеральные университеты, национальные исследовательские университеты);

4) финансирование деятельности научных фондов по предоставлению грантов;

5) расходы на развитие высокотехнологичной медицинской помощи, на высшее образование и повышение квалификации и на поддержку инновационной инфраструктуры (финансирование технопарков, наукоградов, технико-внедренческих ОЭЗ, президентских технологических инициатив и т. д.).

Помимо прямых расходов, выделяемых из федерального бюджета на инновации, мы отмечали имеющие инновационный потенциал расходы на развитие высокотехнологичных отраслей, к которым относили ОПК, космический комплекс, авиа- и судостроение, атомный энергетический комплекс, фармацевтическую и медицинскую промышленность, радиоэлектронный комплекс.

На наш взгляд, система инструментов прямой бюджетной поддержки, применяемых в России и за рубежом, может быть структурирована следующим образом:

• ассигнования на текущую деятельность учреждений науки и образования (сметное финансирование);

• бюджетные инвестиции (создание или приобретение инвестиционных товаров);

• субсидии юридическим лицам;

• гранты на исследования, предоставляемые на конкурсной и неконкурсной основе;

• взносы в уставные капиталы;

• закупки НИОКР и иной инновационной продукции (у инновационных компаний);

• бюджетные кредиты;

• государственные гарантии.

Анализ зарубежной практики прямой бюджетной поддержки инноваций

Международная практика показывает, что государство играет большую роль в поддержке университетов, некоммерческих организаций и частных компаний, занимающихся научно-исследовательской деятельностью. Государственная поддержка может принимать различные формы. Зачастую государство пользуется прямыми бюджетными инвестициями для прямой поддержки научных исследований. Более того, опыт США показывает, что государство может создать сеть исследовательских центров и лабораторий, которые управляются университетами и некоммерческими организациями.

Государственная поддержка может выражаться через программы грантов, предоставляемых на конкурсной и неконкурсной основе. С помощью грантов оказывается необходимая поддержка проектам, которые не являются прибыльными, но играют важную роль в развитии общества, экономики и государства в целом.

Государство может субсидировать частные исследовательские программы с помощью гарантированной ссуды. Подобный инструмент был использован Правительством США, когда трем крупнейшим производителям автомобилей была выдана ссуда на 25 млрд долл, с целью развития экологичного производства. Правительство Китая выделяет субсидии компаниям, которые занимаются исследованиями в области энергетики.

Бюджетные кредиты представляют собой форму финансирования юридических лиц на возвратной и возмездной основах.

Государственные гарантии используются после первоначального отбора проектов с целью предоставления их для покрытия кредитов и облигационных займов, привлекаемых на осуществление научно-исследовательской разработки.

Стоит отметить, что не все инструменты, используемые в российской практике, применяются в других странах мира, так как выбор инструмента зачастую зависит от таких факторов, как:

• уровень инновационного развития;

• уровень развития экономики;

• уровень развития промышленности;

• степень вовлеченности частных компаний в исследования и разработки;

• структура налоговой системы.

Такие страны, как Швеция и Финляндия, не используют субсидии и бюджетные кредиты для развития научных исследований в стране.

Правительства Новой Зеландии и Австралии предпочитают использовать бюджетные субсидии для поддержки инноваций.

США, Франция и Великобритания используют набор различных инструментов, включающих в себя бюджетные инвестиции и кредиты, субсидии и гранты.

В Канаде прямое стимулирование НИОКР государством заключается в предоставлении государственных гарантий по кредитам, привлеченным в национальных коммерческих банках инноваторами, а также в государственном финансировании НИОКР.

В Японии государство осуществляет бюджетное субсидирование и льготное кредитование подведомственных министерствам НИИ, государственных корпораций, исследовательских центров, осуществляющих НИОКР совместно с частными компаниями.

В Германии правительство осуществляет финансовую поддержку долгосрочных и рискованных исследований в ключевых областях научно-технической и производственно-хозяйственной деятельности.

Рассматривая характер поддержки науки, следует обратить внимание на то, что еще несколько десятилетий назад общий уровень развития фундаментальных исследований связывался с технологическим будущим страны, а прикладные разработки – с настоящим состоянием производства. На сегодняшний день имеет место несколько иная ситуация: во всех развитых странах мира объем инвестиций в прикладные исследования намного превышает ассигнования на фундаментальные исследования.

Прямые бюджетные расходы, в том числе инвестиционного характера

Значительную часть государственного стимулирования инноваций составляет прямая поддержка научных исследований. Под этим термином обычно понимаются все способы финансирования научных исследований (в отличие от косвенной поддержки, как часто называют систему налоговых льгот). Как правило, прямые бюджетные инвестиции предусматривают расходование государственных средств на создание системы материально-технического обеспечения научно-исследовательских работ, результаты которых, как предполагается, в будущем будут использованы в качестве вспомогательного инструмента для достижения поставленных целей. В данную категорию попадают соглашения о приобретении государством высокотехнологичных разработок, представляющих собой общественные блага (инвестиции в РИД).

Использование средств бюджета страны является важным финансовым инструментом государственной научно-технической политики. Государство берет на себя от 7₅ до половины расходов на науку в развитых странах. Для фундаментальных исследований этот показатель значительно выше – от половины до ²/₃. Практически полностью из государственных бюджетов финансируются фундаментальная наука в университетах и национальных центрах здравоохранения; исследования оборонного характера в государственных центрах и лабораториях, а также по контрактам в частном секторе; создание наиболее сложных и дорогостоящих экспериментальных установок «большой науки» (ускорители, телескопы, космические станции и т. д.).

Государство может развивать НИОКР с помощью прямых бюджетных инвестиций, создавая государственные агентства, такие как Национальный институт здоровья в США. Правительство США также с помощью прямого бюджетного финансирования финансирует сеть государственных лабораторий. Примерами являются Аргоннская национальная лаборатория, основанная Министерством обороны США и управляемая Чикагским университетом, и Национальный исследовательский институт.

Стоит отметить, что большая часть прямых бюджетных расходов приходится на долю государственных агентств, основной миссией которых является защита национальных интересов. Яркими примерами являются развитие программы НАСА по строительству космических шатлов и разработка нового вида оружия Министерством обороны США. Отличительной чертой подобных проектов является низкая экономическая эффективность, так как государство не получает прибыли после завершения работ, поэтому прямые бюджетные расходы более эффективно направлять на исследования и разработки в области создания новых технологий в наукоемких областях.

Прямые бюджетные расходы, направленные на развитие научных исследований, часто становятся объектом критики, так как данный инструмент имеет высокую коррупционную составляющую. Тем более когда они используются для развития научно-исследовательских программ в области обороны, где общество не может проследить за их эффективностью расходования.

Стоит отметить, что прямые бюджетные ассигнования, в том числе инвестиции, практически никогда не являются единственным используемым инструментом поддержки научной деятельности. Для эффективной работы и развития научно-исследовательской деятельности необходимо комбинировать различные инструменты как прямой поддержки инновационной деятельности, так и косвенной. Для достижения результата применяют также такие инструменты, как гранты, субсидии и бюджетное кредитование.

Гранты

Гранты – предоставляемые на конкурентной основе денежные средства, которые не предполагают в дальнейшем государственных закупок полученного продукта. Они представляют собой механизм фондирования исследований с целью углубления имеющихся знаний или стимулирования разработок новых технологий.

Рассмотрим пример применения грантов в Великобритании, где существует несколько видов подобной поддержки для предприятий малого и среднего бизнеса, занимающихся научно-исследовательской деятельностью:

1. Грант в размере 25000 фунтов, если данная сумма составляет не более 60 % общей стоимости проекта, при этом длительность проекта составляет не более девяти месяцев. Данный тип грантов обычно направлен на финансирование маркетинговых исследований и испытаний, анализ деятельности конкурентов, защиту интеллектуальной собственности и планирования затрат, связанных с выходом товара на рынок.

2. Грант в размере 100000 фунтов, если данная сумма составляет не более 60 % общей стоимости проекта, при этом длительность проекта составляет не более 18 месяцев. Данный тип грантов направлен на финансирование техникоэкономических обоснований, защиту интеллектуальной собственности и анализ возможных методов производства.

3. Грант в размере 250000 фунтов, если данная сумма составляет не более 35 % общей стоимости проекта, при этом длительность проекта составляет не более 24 месяцев. Подобный грант направлен на финансирование различных испытаний и демонстрационных моделей.

В США большинство государственных грантов (2,5 % общей суммы государственных затрат на научные исследования) распределяются с помощью двух программ:

– программа поддержки научных исследований малого бизнеса (SBIR);

– программа трансфера технологий (STTR).

Программа поддержки научных исследований малого бизнеса была создана в 1982 г. для развития инноваций среди малого бизнеса. В 2010 г. в рамках данной программы было выделено 11200 грантов на общую сумму в 27 млрд долл. Основная миссия программы поддержки научных исследований малого бизнеса – поддержка научных исследований и инновационного развития с помощью использования федеральных грантов в таких областях, как:

• сельское хозяйство;

• здравоохранение;

• наука.

Более того, SBIR сотрудничает со многими государственными агентствами, которые предоставляют дополнительное финансирование в наукоемких секторах экономики. Структуру грантов можно разделить на три этапа:

Этап 1. Цель этапа заключается в создании технико-экономического и коммерческого потенциала НИОКР. На данном этапе необходимо определить возможности компаний и дополнительные возможности федеральной финансовой поддержки на втором этапе. На данном этапе, который обычно не превышает шести месяцев, сумма гранта составляет 150 тыс. долл.

Этап 2. Цель этапа заключается в развитии успехов, достигнутых в рамках первого этапа. В рамках этого этапа проходит финансирование на основе результатов, ранее достигнутых, а также развитие научно-технического потенциала. Лишь компании, успешно прошедшие первый этап, имеют право получить финансирование на сумму в 1 млн долл. Продолжительность данного этапа обычно составляет 2 года.

Этап 3. Программа SBIR не занимается финансированием на данном этапе. Однако финансирование может предоставляться с помощью грантов федеральных ведомств, заинтересованных в последующем использовании товаров и услуг. Таким образом, основной целью данного этапа является коммерциализация результатов, достигнутых на предыдущих этапах.

Для участия в данной программе организация должна соответствовать таким критериям:

і) организация должна быть оформлена в США, а ее основной целью должно быть извлечение прибыли. Таким

образом, некоммерческие организации не могут участвовать в данной программе;

2) в компании не может быть оформлено более 500 работников;

3) 51 % компании должен принадлежать гражданам США.

Программа трансфера технологий (STTR) является еще одной программой государственной поддержки НИОКР в США. Данная программа была учреждена в 1992 г. для поддержки инновационного развития в секторе малого бизнеса. Основной целью данной программы является успешная коммерциализация разработок. Основным отличием от программы SBIR является обязательное взаимодействие компаний малого бизнеса с исследовательскими институтами. Согласно американскому законодательству, любое федеральное агентство с бюджетом более одного миллиарда долларов должно выделять 0,3 % от суммы на выполнение НИОКР. На данный момент в программе участвует пять федеральных ведомств:

• Министерство обороны;

• Министерство энергетики;

• Министерство здравоохранения;

• НАСА;

• Национальный комитет по науке.

Каждое ведомство разрабатывает собственную индивидуальную программу грантов, при этом сумма грантов может различаться в зависимости от направления работ и важности данного исследования для федеральных властей.

Программа трансфера технологий (STTR), так же как и программа поддержки научных исследований малого бизнеса (SBIR), состоит из трех этапов. Основным отличием является то, что в программе трансфера технологий могут принимать участие некоммерческие организации.

Этап 1. Цель первого этапа заключается в создании технико-экономического и коммерческого потенциала НИОКР. На данном этапе необходимо определить возможности компаний и дополнительные возможности федеральной финансовой поддержки на втором этапе. Длительность данного этапа составляет 1 год, сумма гранта обычно не превышает 100 тыс. долл.

Этап 2. Целью второго этапа является взаимодействие с исследовательскими институтами и развитие коммерческого потенциала компании. На данном этапе проходит финансирование на основе результатов, достигнутых в ходе первого этапа, а также развитие научно-технического потенциала. Лишь компании, успешно прошедшие первый этап, имеют право получить дальнейшее финансирование на сумму 750 тыс. долл. Длительность второго этапа составляет 2 года.

Этап 3. Основной целью третьего этапа является успешная коммерциализация достижений, полученных на первых двух этапах. STTR не выделяет гранты на данном этапе, однако помогает найти заказчика среди федеральных ведомств.

Для участия в данной программе коммерческая организация должна соответствовать таким критериям:

• организация должна быть оформлена в США;

• в компании не может быть оформлено более 500 работников;

• 51 % компании должен принадлежать гражданам США.

Некоммерческая организация должна быть оформлена в США и являться некоммерческой организацией в рамках университета, американской некоммерческой исследовательской организацией или федеральным центром исследований и разработок.

Субсидии

Субсидия – это денежные средства, предоставляемые из бюджета юридическим и физическим лицам на безвозмездной основе. Международная практика показывает, что субсидии могут быть прямыми и косвенными. Прямые субсидии используются для финансирования фундаментальных научных исследований и опытно-конструкторских работ. Косвенное субсидирование осуществляется средствами налоговой и денежно-кредитной политики. Государство применяет льготное налогообложение прибыли научно-исследовательских организаций, практикует возврат прямых налогов и таможенных пошлин.

Разнообразие форм и источников предоставления финансовой помощи препятствует получению достоверных сведений о совокупном объеме средств, выделяемых государством на субсидирование научной деятельности. Многократное расхождение между публично заявляемыми и реально производимыми величинами субсидирования отмечается практически по всем странам. Кроме того, велики различия в методиках учета размеров предоставляемых субсидий по странам, из-за чего информационная база для проведения международных сравнений в этой области не может быть использована.

Действительные масштабы финансовой поддержки тех или иных частей национальной экономики при проведении государством структурной политики намного превышают те, которые указываются на основе данных, предоставляемых органами статистики. Насколько положительный эффект от субсидирования соизмерим с затратами, верно ли выбраны структурные приоритеты, какова итоговая эффективность субсидирования для экономики страны в целом – получить однозначные ответы на эти вопросы из-за разнообразия имеющих место прямых и косвенных субсидий в области научных исследований и слабого учета получаемых результатов от их предоставления удается редко. Даже если заявленные цели субсидирования достигнуты, их множественность, локальный характер и слабая согласованность друг с другом могут привести к отсутствию общего положительного результата для экономики в целом. Решения о предоставлении субсидий должны приниматься в соответствии с результатами открытого обсуждения, проводимого с участием всех заинтересованных сторон, независимых, в том числе иностранных, экспертов, представителей общественности.

Правительство Нидерландов разработало специальную программу поддержки организаций, занимающихся научно-исследовательской деятельностью. Данная программа включает в себя как прямое, так и косвенное субсидирование.

Для получения субсидий организация должна удовлетворять следующим условиям:

• научные исследования и разработки должны быть сфокусированы на развитии новых технологических и инновационных товаров и услуг;

• компания должна быть оформлена на территории Нидерландов;

• компания должна предоставить все документы о научно-исследовательской работе с этапа проектирования;

• все научные исследования должны производиться на территории Европейского союза.

Данная информация передается в Правительство Нидерландов, и после рассмотрения в специальном комитете принимается решение либо о прямом субсидировании организации, либо о выделении косвенных субсидий, которые сокращают налоговые выплаты.

В Германии субсидии используются для прямого финансирования проектной деятельности в научной сфере. Основной целью субсидирования является увеличение активности организации в сфере НИОКР и темпов роста технологий в выбранных государством областях. Субсидии выделяются на основе распределения затрат между государством и организацией. Представители организации должны согласовать условия проекта с государством на основе их технологического развития и инновационного потенциала. Государство берет на себя до 50 % затрат, снижая траты организации на НИОКР. Государство должно субсидировать лишь те проекты, которые компания не могла бы завершить без использования государственной помощи. С этой целью в Германии разработана система отбора, позволяющая федеральному ведомству выбрать наиболее интересные проекты.

Государственная гарантия

Государственная гарантия – это обязательство со стороны государства покрыть риски по сделке в определенном объеме. Инструмент государственной гарантии был разработан в Израиле с целью поддержки инновационной деятельности малого бизнеса. Правительство Израиля берет на себя обязательства покрыть риски невыплаты долгов в государственных банках Израиля, в свою очередь банки требуют детализированного бизнес-плана, на основе которого они могут выдать кредит. Размер кредитного лимита составляет 150 тыс. долл. Заем выдается на период до пяти лет на покупку оборудования и на срок до одного года на поддержку оборотного капитала предприятия. Заем может быть выдан лишь государственным банком. За последние три года в данной программе приняли участие 2800 компаний, получивших государственные гарантии на сумму в 29 млн долл. США.

Для участия в данной программе компания должна соответствовать нескольким критериям:

• в компании не может работать более 70 сотрудников;

• прибыль компании должна составлять не более 5 млн долл. США;

• кредитная линия, предоставляемая государственным банком, может быть использована лишь на финансирование научно-исследовательской деятельности;

• владелец компании не может инвестировать более 25 % от суммы кредита в собственный капитал.

Бюджетный кредит

Бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. В международной практике бюджетный кредит используется для предоставления денежных средств малому и среднему бизнесу на развитие НИОКР.

В Канаде предприятия малого и среднего бизнеса, занимающиеся научно-исследовательской деятельностью и инновациями, могут получить бюджетный кредит на сумму 50 тыс. долл. Компании делятся на три категории:

– компании, которые занимаются технологическими инновациями и научными исследованиями, направленными на развитие новых технологических процессов;

– компании, которые занимаются научными исследованиями в новых областях экономики;

– компании, которые занимаются усовершенствованием и инновационным развитием промышленных отраслей.

В США также действует государственная программа SBA, выдающая кредиты малому бизнесу на развитие инновационной деятельности. Более того, она является государственным гарантом выплаты заемных средств частным банкам, которые участвуют в данной программе и соблюдают условия, регламентированные в соглашении с SBA. Основными преимуществами данной программы являются:

– большая сеть предоставляющих кредиты банков по всей стране;

– возможность использования кредита в любых целях;

– срок выдачи и размер кредита определяется индивидуально.

Анализ российской системы бюджетных инструментов поддержки инноваций

Порядок использования отдельных инструментов прямой бюджетной поддержки инновационных компаний устанавливается бюджетным законодательством. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации не учитывает специфики инновационной сферы, в частности, он не регулирует особенности предоставления грантов. Прямая бюджетная поддержка научных учреждений и вузов осуществляется в том же порядке, что и финансирование прочих бюджетных и автономных учреждений; поддержка инновационно ориентированных проектов частного сектора осуществляется в том же порядке и с использованием тех же форм финансирования, что и бюджетная поддержка прочих частных инвесторов.

В связи с этим мы рассматриваем общие вопросы бюджетного инвестиционного регулирования, основные особенности которого в полной мере свойственны случаям прямой поддержки субъектов инновационной деятельности.

Прямая финансовая поддержка инновационных компаний осуществляется с применением традиционных форм (здесь и далее данный термин является используемой в нормативных правовых документах альтернативой категории «инструмент») бюджетного финансирования частных инвесторов, так как, с точки зрения бюджетного законодательства, инновационная компания ничем не отличается от иных организаций, реализующих инвестиционный проект. И хотя в 2011 г. в действующее законодательство были внесены изменения, направленные на формирование системы целенаправленной поддержки инноваций, что нашло свое отражение в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», принципиальных изменений в системе прямой бюджетной поддержки не произошло.

Меры поддержки инноваций, закрепленные в новой редакции Федерального закона «О науке…», повторили значительную часть недостатков законодательства об инвестициях в России[14], принятого в 1990-х гг. В связи с этим в рамках данного отчета приводится:

• анализ основных этапов развития законодательства, регулирующего вопросы прямой бюджетной поддержки инвестиционных инициатив частных организаций (независимо от того, в какой сфере они реализуются);

• анализ основных форм бюджетной поддержки частных инвесторов, применяемых, в том числе, по отношению к инновационным компаниям;

• предложения по совершенствованию данной системы.

Основные этапы развития законодательства регулирующего вопросы прямой бюджетной поддержки частных компаний, реализующих приоритетные проекты, включая инновационные

В развитии законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы прямой бюджетной поддержки инвестиционных инициатив частных организаций, можно выделить несколько этапов.

Первый этап – 1990-е гг. – характеризовался бюджетным дефицитом, низким интересом Правительства РФ к бюджетному инвестированию, а также инвестиционной поддержке экономики. На данном этапе инвестиционное законодательство носило декларативный характер, его регулирующая роль была незначительна. В частности, на этом этапе были приняты федеральные законы:

• «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. № 1488-1;

• «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3;

• «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ.

Предметом регулирования всех законов теоретически должны были стать правовые основы осуществления инвестиционной деятельности, формы и методы ее государственного регулирования, правовое положение инвесторов (включая иностранных). Однако в них в конечном счете не было сформулировано даже определение инвестиций, которое позволяло бы отграничить инвестиционные расходы компаний и государственного бюджета от текущих. Следствием этого стала неопределенность предмета правового регулирования, а значит, и его целей, задач и методов.

Второй этап – 1999–2007 гг. – проходил на фоне экономического роста, увеличения бюджетных доходов и, как следствие, появления возможностей для инновационного развития. На данном этапе была предпринята попытка формализации бюджетных отношений, направленная на повышение их прозрачности, и ужесточения порядка предоставления бюджетных ассигнований (что выразилось в детализации регулирования межбюджетных отношений, отказе от предоставления бюджетных кредитов частным лицам, введении элементов бюджетирования по результатам в публичном секторе и т. д.), а также становления системы среднесрочного бюджетного планирования, в целом оказавшей позитивное влияние на процесс прямой бюджетной поддержки юридических лиц.

Третий этап – 2007–2010 гг. – характеризовался попытками Правительства РФ одновременно использовать стабилизационную стратегию бюджетной политики, проводимую в условиях экономического кризиса в 2008–2009 гг., и модернизационную стратегию, ориентированную на бюджетную поддержку инноваций и технологической модернизации экономики. Обе эти стратегии потребовали значительных бюджетных ресурсов, однако антикризисным мероприятиям уделялось значительно большее внимание.

Этот этап характеризуется становлением законодательства, регулирующего особенности функционирования институтов развития, появлением механизмов обхода процедур, установленных Бюджетным кодексом в отношении распределения бюджетных ассигнований. Значительная часть созданных к тому времени институтов развития в 2008–2009 г. была переориентирована на реализацию Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009–2010 годы, в связи с чем традиционные формы бюджетной поддержки инвесторов, такие как субсидии, кредиты, государственные гарантии, – использовались преимущественно для предотвращения банкротства крупнейших организаций реального сектора, а также российской банковской системы. Поскольку с юридической точки зрения отличия между модернизационной и антикризисной поддержкой частных лиц отсутствуют, и та и другая поддержки предоставлялись с использованием одних и тех же форм финансирования.

Также на данном этапе началась активная бюджетная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами, в форме государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство до последнего времени осуществлялось преимущественно в форме концессионных соглашений, которые малоприменимы в области инноваций. Однако это вовсе не исключает возможности дальнейшей адаптации механизмов ГЧП и к этой, более сложной сфере.

В середине 2011 г. были приняты поправки[15] в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», которыми было определено понятие инноваций, а также установлены общие правила прямой бюджетной поддержки данного направления. Однако их принятие практически не изменило подхода к системе инструментов государственной поддержки инвестиций, указанной в «старом» законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Новая редакция закона «О науке…» предусматривает два элемента инновационной политики государства:

– финансовое обеспечение. В статье 15 закона «О науке…» финансовое обеспечение предусмотрено, в первую очередь, в отношении фундаментальных исследований, а также в отношении конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов (для них предусмотрено «целевое финансирование»);

– государственная поддержка инновационной деятельности. В статье 16.1 закона «О науке…» указывается на сам факт возможности такой поддержки, что, впрочем, не ново – практика поддержки сложилась давно и не требовала введения общих норм. Кроме того, перечисляются сложившиеся на практике принципы государственной поддержки инноваций:

• программный подход и измеримость целей при планировании и реализации мер государственной поддержки;

• доступность государственной поддержки на всех стадиях инновационной деятельности, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства;

• опережающее развитие инновационной инфраструктуры;

• публичность оказания государственной поддержки инновационной деятельности посредством размещения информации об оказываемых мерах государственной поддержки инновационной деятельности в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

• приоритетность дальнейшего развития результатов инновационной деятельности;

• защита частных интересов и поощрение частной инициативы;

• приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности;

• обеспечение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности для целей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• целевой характер использования бюджетных средств на государственную поддержку инновационной деятельности.

Сами формы государственной поддержки инновационной деятельности перечислены в п. 3 ст. 16.2 Федерального закона «О науке…» (табл. 1.7).

Таблица 1.7. Перечень форм государственной поддержки инноваций согласно Федеральному закону «О науке…»

* Данные формы финансового обеспечения, а также проблемы их применения подробно рассмотрены в настоящем отчете.

Источник: Составлено авторами.

Анализ форм прямой финансовой поддержки инновационных компаний

С целью поддержки проектов, реализуемых третьими лицами, государство на различных этапах развития финансового законодательства практиковало различные формы бюджетной поддержки юридических лиц. В числе традиционных форм, использовавшихся на всех этапах, можно выделить:

• предоставление субсидий;

• предоставление государственных гарантий;

• осуществление вложений в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ и товариществ, реализующих проекты, в поддержке которых заинтересовано государство;

• предоставление льгот по отдельным видам налогов лицам, реализующим инвестиционные проекты;

• предоставление инвестиционных налоговых кредитов.

Однако после 2007 г. законодатель исключил из их числа:

• предоставление бюджетных кредитов;

• предоставление субвенций.

В числе новых форм бюджетной поддержки частных инвесторов, получивших активное развитие после 2007 г., можно отметить:

• бюджетную поддержку частных инвесторов через систему институтов развития;

• предоставление бюджетным учреждениям права участвовать в создании хозяйственных обществ с целью коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств. В качестве инвестиции в данном случае выступают права на использование РИД, которые бюджетное учреждение (субъект публичного сектора) передает в частный сектор.

Таким образом, после 2007 г. государство формально отказалось от использования бюджетных и налоговых кредитов, а также субвенций в целях поддержки частных проектов. В отличие от бюджетных кредитов и субвенций, инвестиционные налоговые кредиты предусмотрены законодательством до настоящего времени, однако мало применяются ввиду сложной процедуры согласования.

Те формы бюджетной поддержки инвестиций, которые продолжают использоваться, как правило, не полностью обеспечены правовым регулированием, что создает определенные сложности при их применении.

Так, из всех указанных форм прямой бюджетной поддержки частных лиц Бюджетный кодекс упоминает лишь федеральные субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации, субсидии из региональных бюджетов на софинансирование объектов муниципальной собственности, бюджетные инвестиции из местных бюджетов (ст. 79 БК), а также вложение бюджетных средств в уставные капиталы негосударственных юридических лиц (ст. 80 БК)[16].

При этом использование инструментов бюджетной поддержки инвестиций осуществляется в условиях недостаточной проработанности подзаконной базы, что влечет понижение прозрачности распределения бюджетной поддержки, а также дополнительные коррупционные риски.

«Упраздненные» формы прямой бюджетной поддержки

Субвенции

До 2007 г. в целях поддержки проектов, реализуемых частными лицами, могли использоваться бюджетные субвенции. Субвенции, в отличие от субсидий, предполагали не долевое, а стопроцентное финансирование из бюджета, что делало их самым затратным и невыгодным для бюджета инструментом государственной поддержки частных проектов.

До 2007 г.[17] определение субвенций содержалось в первоначальной редакции ст. 6 Бюджетного кодекса[18]. Под субвенциями имелись в виду «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов». Именно возможность предоставления субвенций юридическим лицам, вытекающая из этого определения, создавала условия для финансирования частных проектов из бюджета.

В 2007 г. определение субвенций было исключено из ст. 6 БК РФ. По тексту Бюджетного кодекса РФ субвенции упоминаются только как форма межбюджетных трансфертов, выделяемых в связи с осуществлением нижестоящим уровнем власти полномочий вышестоящего уровня, из чего можно сделать вывод о том, что для целей поддержки инвестиционной (инновационной) деятельности частных лиц они более использоваться не могут. С точки зрения повышения прозрачности и обоснованности используемых инструментов целевой государственной поддержки ограничение возможностей для использования субвенций в пользу частных проектов следует оценить положительно.

Бюджетные кредиты

До 2007 г. инвесторы также могли претендовать на получение бюджетных кредитов. Однако после 2007 г. условия предоставления бюджетных кредитов частным лицам изменились таким образом, что их использование частными лицами стало практически невозможным. В Бюджетном кодексе появился абз. 4 п. 1 ст. 93.2 БК РФ следующего содержания: «Бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам», а также в случае реструктуризации внешних долговых требований Российской Федерации. Поскольку реструктуризация таких обязательств является достаточно редкой, по общему правилу, новые кредиты юридическим лицам, в том числе и на инвестиционные цели, с 2007 г. предоставляться не могут.

При этом требования к заемщикам и поручителям по кредиту в редакции Бюджетного кодекса от 2007 г. практически не изменились. Сохранилось требование о стопроцентном обеспечении бюджетного кредита. Кроме того, согласно ст. 93.2 БК РФ, и заемщики, и поручители не должны иметь задолженности перед бюджетом, они должны пройти предварительную проверку финансового состояния. Величина чистых активов поручителя должна быть не меньше трехкратной суммы предоставляемого кредита. Любопытным нововведением стало требование о предоставлении обеспечения по кредитам, выдаваемым муниципальным образованиям. Случаи, когда муниципальное образование может получить кредит без предоставления обеспечения, должны быть прямо установлены бюджетным законодательством.

В 2007 г. также был установлен порядок списания задолженности по бюджетным кредитам, которая ранее не была взыскана. Согласно ст. 93.4 БК РФ, введенной Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

• в связи с предоставлением Российской Федерацией за счет целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных договором или законом, в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

• в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

• по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

• из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

В целом подход законодателя к вопросу о порядке предоставления кредитов заслуживает положительной оценки. Запрет на их использование в качестве формы бюджетной поддержки частных лиц должен был сыграть положительную роль, поскольку гарантии – как форма бюджетной поддержки инвестиционной деятельности частных лиц – представляются более предпочтительными. Так, в отличие от кредитов, гарантии не являются формой бюджетных расходов. Они представляют собой условное обязательство, которое может и не повлечь бюджетных расходов. Кроме того, предоставление гарантии предполагает проверку платежеспособности должника основным кредитором (например, коммерческим банком)[19], что снижает риск неплатежеспособности заемщика и риск невозврата долга. Кроме того, гарантия достаточно часто предоставляется не на всю сумму займа, а на ее часть. То есть даже условные обязательства бюджета в случае предоставления гарантии оказываются меньше, чем при выдаче кредита[20].

Однако анализ практики бюджетных расходов за 2008–2011 г. показал, что в результате внесения поправок в БК РФ, запрещающих предоставление бюджетных кредитов, ожидаемого позитивного эффекта не произошло.

Во-первых, Правительство РФ оказалось заинтересовано в кредитовании ряда приоритетных направлений экономического развития, к примеру, таких как инновационный и оборонный сектор, сельское и рыбное хозяйство, автомобилестроение и т. д. Во-вторых, ряд решений о предоставлении бюджетной поддержки ряду крупных предприятий был простимулирован экономическим кризисом 2008–2009 годов.

При этом для того, чтобы обойти ограничения, установленные Бюджетным кодексом в 2007 г., на федеральном уровне активно используется система институтов развития, включающая в себя государственные корпорации и акционерные общества. Институты развития, как правило, получают вклад в уставный капитал или субсидию, что прямо разрешается бюджетным законодательством, а затем свободно кредитуют частный сектор в обход запретов и условий, установленных БК РФ.

В результате практика государственного кредитования частных лиц была продолжена. К примеру, в целях реализации антикризисной программы были приняты следующие решения, предполагающие возможность непрямого кредитования частных организаций за счет бюджетных средств:

1) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах но поддержке финансовой системы Российской Федерации”». Закон предусматривает возможность предоставления субординированных кредитов коммерческим банкам через Внешэкономбанк, которому для этой цели были переданы средства в качестве взноса в уставный капитал. В частности, передача средств Внешэкономбанку производилась на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 июня 2009 г. № 854-р «Имущественный взнос Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» (с этими целями было выделено 100 млрд руб.) и других подзаконных актов;

2) Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № 675 «О внесении изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г. № 24 и от 30 марта 2009 г. № 262», которым было предусмотрено субсидирование части затрат российским организациям автомобилестроения на выплату купонного дохода по облигациям;

3) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 745-р «О предоставлении бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “АвтоВАЗ” путем предоставления беспроцентного займа». Распоряжение предусматривало необходимость предоставления ГК «Ростехнологии» бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в ГК “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “Автоваз” путем предоставления беспроцентного займа»;

4) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 1847-р, на основании которого в капитал государственной корпорации «Ростехнологии» было внесено 1,5 млрд руб. с целью поддержки авиакомпаний, входящих в состав корпорации.

С учетом этого можно сделать вывод о том, что нововведения 2007 г., запрещающие бюджетное кредитование частных лиц, как относящихся к категории инвесторов, так и не участвующих в реализации каких-либо проектов, оказались практически бесполезными. Более того, отсутствие возможности прямого кредитования частных лиц из бюджета при наличии возможности их кредитования через систему институтов развития только ухудшает ситуацию по сравнению с существовавшей до 2007 г.

Ухудшение обусловлено тем, что кредитование юридических лиц за счет бюджетных средств стало значительно менее прозрачным и оказалось практически недоступно для последующей проверки специализированными органами финансового контроля (Казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора).

По нашему мнению, излишне жестким является и установленное в 2007 г. в ст. 93.3 БК РФ ограничение максимального срока предоставления кредита нижестоящим бюджетам одним годом[21]. Это фактически означает, что кредиты могут использоваться только для покрытия временных кассовых разрывов и не могут выступать способом поддержки региональных (или местных) инвестиций.

При этом вопрос о целесообразности введения поддержки региональных инвестиций путем долгосрочного кредитования регионов является дискуссионным.

С одной стороны, в отличие от субсидии, кредит является возвратной формой финансирования, причем, согласно ст. 93.3, в случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет.

С другой стороны, даже в случае снятия ограничений предельного срока предоставления кредитов нижестоящим бюджетам кредитование в инвестиционных целях едва ли получит широкое распространение. Учитывая, что большинство проектов, реализуемых субъектами РФ, относится к категории некоммерческих, возможность вернуть кредит за счет доходов от эксплуатации соответствующих объектов представляется более чем сомнительной. Практически единственной возможностью возвращения кредита, полученного субъектом РФ на инвестиционные цели, является его покрытие за счет общих бюджетных доходов. При этом, если субъект РФ испытывает нехватку собственных доходов и не может осуществлять инвестиционные расходы без федеральной поддержки, его кредитование практически лишается смысла, ведь в дальнейшем у него могут возникнуть такие же проблемы с погашением кредита, как и с осуществлением инвестиций.

С учетом вышеизложенного можно сделать следующий вывод: субсидирование региональных расходов, связанных с реализацией инвестиционных проектов, остается приоритетной формой их поддержки. Однако полный отказ от долгосрочного кредитования региональных проектов, возможно, был преждевременным.

Бюджетное кредитование регионов нуждается в совершенствовании, бюджетное кредитование частного сектора в целом нецелесообразно. При этом некоторые направления поддержки юридических лиц в форме бюджетных кредитов все-таки следует использовать. Это, во-первых, антикризисная поддержка стратегических предприятий и, во-вторых, кредитование институтов развития.

«Традиционные» формы прямой бюджетной поддержки

Субсидии

До 2007 г. субсидии наряду с субвенциями являлись одним из самых неэффективных для бюджета способов поддержки частных проектов и одновременно с этим самыми желательными для инвесторов.

Субсидии частному сектору имеют ряд серьезных недостатков. В частности, они не обладают достаточной прозрачностью, порядок их распределения в большинстве случаев остается недостаточно формализованным, адекватная оценка приоритетов субсидируемых проектов затруднена. Как следствие, при использовании субсидий риски коррупции выше, чем, например, при предоставлении налоговых льгот, использование которых не требует разрешительных процедур и дополнительного согласования группой лиц, которым эти льготы предоставлены.

В 2007 г. в результате внесения поправок в Бюджетный кодекс определение субсидий, не предполагавшее каких-либо ограничений ни по кругу лиц, ни по целям их предоставления, было исключено из ст. 6 БК РФ, а условия их предоставления, закрепленные в ст. 78 БК РФ, несколько изменились. В частности, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг «предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг».

Сформулировав п. 1. ст. 78 БК РФ таким образом, законодатель предпринял попытку ограничить предоставление субсидий частным лицам определенными целями. Однако она оказалась недостаточно последовательной, из нее не ясно, какие именно цели имеются в виду.

В то же время существующая формулировка оставляет большие возможности для финансирования частных инвестиционных проектов из бюджета. Более того, в течение всех последних лет на федеральном и на региональном уровнях практикуется субсидирование не только частных инвесторов, но и субсидирование организаций, не связанное с их участием в реализации инвестиционных проектов[22]:

• субсидирование начала собственного дела организациями малого бизнеса, а также возмещение отдельных видов расходов малых предприятий;

• субсидирование безработных граждан, перешедших на самозанятость, т. е. получивших статус индивидуального предпринимателя;

• возмещение организациям процентов по кредитам малых и сельскохозяйственных предприятий[23];

• субсидирование лизинговых платежей, уплачиваемых отдельными видами компаний;

• субсидирование арендной платы, уплачиваемой юридическими лицами;

• субсидирование платы, вносимой отдельными видами организаций за технологическое присоединение;

• субсидирование расходов на патентование и сертификацию продукции, расходы на экспортную деятельность, на обучение и т. д.

Исследования, проводившиеся Институтом экономической политики им. Е.Т. Гайдара, показали, что эффективность подобного субсидирования частных предприятий, имеющая своей целью не столько их инфраструктурное развитие и повышение их инвестиционной активности, сколько «выживание» и сохранение определенной экономической стабильности, как правило, невелика. Более того, имеются примеры, говорящие о дестимулирующей роли субсидий в инвестиционной сфере. В частности, в работе Института им. Е.Т. Гайдара «Анализ региональной антикризисной практики»[24] показано, что большинство регионов постоянно увеличивало объемы субсидирования, при этом практически везде наблюдалась тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств.

Примеры негативного влияния бюджетных субсидий на поведение частных инвесторов имеются и в западной практике. Так, в США на протяжении долгого времени реализуется программа поддержки исследований малого бизнеса (SBIR), практика реализации которой показала несколько неожиданный результат: чем больше грантов в рамках SBIR получал субъект инновационной деятельности, тем меньше росли ее собственные затраты на исследования. Таким образом, оказалось, что государственное субсидирование может вытеснять частные инвестиции из сектора высоких технологий[25].

В научной среде проблема ориентации исследовательских организаций на получение субсидий также хорошо известна. Далее будет показано, что практически любые критерии оценки эффективности субсидий и грантов, ориентированные на «научные» аспекты деятельности получателя, такие как количество молодых специалистов, задействованных в проекте, количество зарубежных публикаций, заявок в патентное ведомство и т. д., легко сфальсифицировать. Практика «грантоедства», когда организации преимущественно ориентированы на получение дохода в форме гранта, а не в форме прибыли от продажи инновационного продукта, широко распространена в научной сфере. При этом, как только субсидии заканчиваются, исследования либо прекращаются независимо от их результатов и потенциальной значимости, либо не обеспечивают обещанной отдачи.

Следовательно, применение безвозвратных и безвозмездных форм бюджетной поддержки коммерческим организациям должно осуществляться крайне аккуратно, только при условии выстроенной системы контроля за результатом. Теоретически с позиции самых жестких бюджетных ограничений субсидирование частного сектора следовало бы оставить только для случаев компенсации доходов, потерянных юридическими лицами в связи с государственным регулированием цен или выполнением государственных заданий.

Однако применение столь жесткого подхода в ближайшее время маловероятно по ряду причин:

1. Субсидии активно используются в системе антикризисных мероприятий, необходимость которых в условиях отсутствия мировой экономической стабильности может возникнуть в любой момент. Так, в период экономического кризиса 2008–2010 годов из бюджета субсидировались не только конкретные инвестиционные проекты, реализуемые частными лицами, но и отдельные предприятия вне какой-либо связи с их инвестиционной деятельностью. Так, Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год на федеральном уровне был предусмотрен целый ряд механизмов субсидирования, включая:

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций – экспортеров промышленной продукции;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций мясного и молочного животноводства; субсидирование процентной ставки по кредитам организаций иных подотраслей АПК;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций лесопромышленного комплекса на создание межсезонных запасов древесины, сырья и топлива;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций автомобилестроения и транспортного машиностроения, полученным на технологическое перевооружение;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК – головных исполнителей (исполнителей) государственного оборонного заказа;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по выпуску высокотехнологичной продукции;

• предоставление субсидий стратегическим организациям ОПК с целью предупреждения банкротства (дополнительный объем бюджетных средств;

• субсидирование затрат или недополученных доходов организаций ОПК в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд по заданиям гособоронзаказа и в обеспечение международных обязательств Российской Федерации;

• субсидирование расходов ОАО «Российские железные дороги» по транспортировке отечественных автомобилей в регионы Дальнего Востока;

• субсидирование доходов, недополученных авиаперевозчиками, в связи с обеспечением перевозки пассажиров, заключивших договор воздушной перевозки с другим авиаперевозчиком, в отношении которого принято решение о приостановлении действия сертификата эксплуатанта;

• субсидирование организаций оборонного комплекса с целью предупреждения их банкротства[26] и т. д.

Основная часть перечисленных выше субсидий не была обусловлена ни реализацией каких-либо инвестиционных проектов, ни государственным регулированием цен, а была направлена в первую очередь на «выживание» получателей. Исключением из этой тенденции можно признать субсидии, предоставлявшиеся организациям автомобилестроения и транспортного машиностроения. Субсидии этой отрасли предоставлялись на основании постановлений Правительства РФ от 14 января 2009 г. № 24 и от 30 марта 2009 г. № 262, Приказа Минпромторга России от 28 мая 2009 г. № 453, а также иных подзаконных актов. Инвестиционный характер данных субсидий был обусловлен тем, что условиями их получения стали реконструкция, модернизация и техническое перевооружение существующих производственных мощностей, создание дополнительных производственных мощностей в целях повышения технико-экономических показателей организации, а также модернизация и замена морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным. Кроме того, Приказом Минпромторга России от 17 апреля 2009 г. № 281 было предусмотрено предоставление субсидий субъектам Российской Федерации с целью закупки автотранспортных средств и коммунальной техники. С целью реализации данного Приказа также были заключены соответствующие Соглашения о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета. Также транспортной отрасли был предоставлен ряд субсидий, связанных с приобретением транспортного оборудования на основе лизинговых схем.

Таким образом, в 2007–2010 гг. субсидии активно использовались как в рамках «антикризисной», так и в рамках «модернизационной» политики государства. Причем основная часть субсидий носила не модернизационный, а именно «антикризисный» характер и предоставлялась с целью «выживания» отдельных предприятий, включая крупные системообразующие организации.

Эффективность антикризисного субсидирования частного сектора оценить достаточно сложно. Тем не менее можно предположить, что предоставление бюджетных ассигнований частным организациям вне связи с их технологической модернизацией, а также проведением мероприятий по финансовому оздоровлению, включая такие непопулярные меры, как сокращение избыточной занятости, консервирует основные проблемы, существовавшие в российской экономике до кризиса 2008–2009 годов. Как следствие, сохраняются высокие риски повторения кризисных явлений.

2. Помимо активного использования субсидий в антикризисной и инвестиционной сфере они также используются с целью трансфера бюджетных ассигнований к институтам развития, включая инновационные. Особенно значимым является данный канал бюджетного финансирования для тех институтов, которые созданы в форме некоммерческих организаций и, как следствие, имеют определенные сложности с формированием уставного капитала (в ряде случаев он не предусмотрен для них вовсе, а в случае с государственными корпорациями ограничен целевым назначением – компенсация возможных убытков кредиторов).

В 2010–2011 гг. для передачи имущественных взносов Российской Федерации институтам развития активно использовались «субсидии в форме имущественного взноса». Имущественные взносы передавались в:

• бюджетные/автономные учреждения (по абз. 2 ст. 78.1 БК РФ)[27];

• некоммерческие организации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ);

• государственные корпорации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ).

Изменение существующей практики возможно только в случае разграничения «инвестиционных» и прочих субсидий.

3. Субсидии используются для перечисления грантов, поскольку такая форма бюджетных трансфертов, как грант, в БК РФ не предусмотрена.

Отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты, инвестиционный налоговый кредит

Теоретически на протяжении всего рассматриваемого периода времени инвестор мог также претендовать на изменение сроков уплаты налогов. В рамках отчетов по Роснано (в разделе про налоги) мы уже неоднократно рассматривали проблему инновационного налогового кредита. Однако в контексте анализа возможных инструментов прямой бюджетной поддержки частных лиц, реализующих инновационные проекты, необходимо все-таки отметить, что инновационный налоговый кредит является неэффективной и трудно администрируемой альтернативой прямым бюджетным субсидиям (в форме грантов) и инвестиционным бюджетным кредитам.

Во-первых, весь институт изменения сроков уплаты налогов плохо работает как таковой. Это связано и с невозможностью пользоваться теми способами обеспечения налоговых обязательств (залог и поручительство), которые Налоговый кодекс предусматривает для случаев изменения сроков уплаты налогов[28], и с невозможностью предоставления отсрочек/отсрочек лицам, привлеченным к налоговой ответственности (что не дает использовать их для предупреждения банкротства налогоплательщиков).

Практическое использование отсрочек и рассрочек, как правило, ограничивается случаями стихийного бедствия, задержки финансирования из бюджета, угрозы банкротства и иными основаниями, предусмотренными п. 1 ст. 64 НК РФ. «Налоговые кредиты» были исключены из текста НК РФ как избыточная форма налоговых льгот еще в 2006 г. с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ.

Инновационный налоговый кредит, несмотря на все попытки законодателя улучшить данный инструмент, остается:

– трудно администрируемым в силу необходимости согласования условий его предоставления с несколькими инстанциями (из процесса принятия решения нельзя полностью исключить финансовые органы регионального и местного уровней);

– коррупционно емким (в силу разрешительного порядка предоставления при непрозрачности механизмов распределения лимита бюджетных доходов, выпадающих в результате предоставления инвестиционного налогового кредита, между его потенциальными получателями);

– недостаточным для реального сокращения налоговых обязательств инновационной компании. Он охватывает только региональные, местные налоги и налог на прибыль организаций, но при этом не может быть использован для изменения сроков уплаты косвенных налогов и специальных режимов налогообложения.

По этим причинам инвестиционный налоговый кредит не может играть значительной роли в системе инструментов бюджетной поддержки частных лиц, осуществляющих инновационную деятельность.

Для малых инновационных компаний он недоступен в силу того, что не распространяется на используемые ими специальные режимы налогообложения, а для крупных организаций его эффект слишком незначителен по сравнению с теми административными усилиями, которые необходимо приложить для его получения.

По этой причине весь институт изменения сроков уплаты налогов, по нашему мнению, следует реформировать в направлении его адаптации к случаям предотвращения банкротства налогоплательщиков, а не к системе налогового стимулирования инвестиций. В области противодействия банкротству он может дать существенно больший эффект, нежели в качестве инвестиционного стимула. Тем не менее, с учетом того что инвестиционный налоговый кредит ориентирован именно на выполнение стимулирующей функции, соответствующие нормы Налогового кодекса можно отредактировать в целях совершенствования отдельных процедурных аспектов его использования. Подробные рекомендации (концепция поправок в НК РФ) по этому вопросу приведены в налоговом разделе отчета текущего этапа.

Государственные гарантии

Теоретически гарантии являются наиболее предпочтительным инструментом поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами. Предпочтительность данного инструмента формы поддержки инвестиционной деятельности обусловлена, в частности, такими преимуществами, как:

• отсутствие обязательных прямых бюджетных расходов (бюджет несет расходы только в случаях, когда основной должник оказался неплатежеспособен);

• возможность установления платы за предоставление государственной гарантии;

• возможность предъявления регрессного требования к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;

• возможность предоставления гарантий на конкурсной основе[29];

• проверка платежеспособности должника независимым кредитором, заинтересованным в своевременном и полном возврате долга.

Статьи Бюджетного кодекса, посвященные вопросам предоставления государственных гарантий, не претерпели серьезных изменений в ходе реформы 2007 года. Однако не все вопросы, связанные с предоставлением государственных гарантий, в настоящее время урегулированы должным образом. Так, в Бюджетном кодексе отсутствует четкий ответ на вопрос о том, могут ли гарантии предоставляться с целью поддержки деятельности частных инвесторов. Судя по тому, что прямого запрета нет, – могут.

Более того, гарантии на сегодняшний день являются достаточно гибким инструментом бюджетной поддержки инвесторов. В числе процедурных преимуществ государственных гарантий можно указать следующие:

– конкурсное распределение гарантий не требуется, что упрощает и ускоряет порядок их предоставления, однако одновременно с этим понижает прозрачность использования гарантий. Следует отметить, что до 2007 г. в п. 4 ст. 115 БК РФ было установлено, что гарантии предоставляются «как правило, на конкурсной основе». Однако требования о конкурсном распределении гарантий не имели эффективной практической реализации;

– имеется возможность предоставления государственной или муниципальной гарантии в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром является неопределенный круг лиц[30]. Такие гарантии предоставляются на основании договора, держателем гарантии является должник (принципал). Договором о предоставлении гарантии может быть предусмотрено, что требование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об исполнении гарантии) предъявляется к гаранту самим должником (принципалом). Это дополнение представляется разумным и обусловлено тем, что гарантия вышестоящего уровня публичной власти часто является необходимым условием получения нижестоящим уровнем публичной власти кредита в частном секторе;

– в законе о бюджете должны отражаться только крупные гарантии, тогда как прочие гарантии на практике распределяют органы исполнительной власти (участие в распределении гарантий могут принимать Правительство РФ, межведомственная комиссия, Минфин России и т. д.). Согласно редакции ст. 110.2 БК РФ от 2007 г. на всех уровнях бюджетной системы составляется программа государственных гарантий, в которую отдельной строкой включается каждая гарантия (с указанием принципала), величина которой превышает: 1 млрд руб. – для государственных гарантий Российской Федерации[31]; 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации[32].

При этом правило об отражении в бюджете крупных гарантий на практике также легко обходится. Это можно пронаблюдать на примере «антикризисных» гарантий, выделявшихся крупным предприятиям в 2009–2010 гг.

В отношении некоторых гарантий правило об их отражении в бюджете было соблюдено. Так, в законах о федеральном бюджете на 2009 и 2010 гг. отдельной строкой в программе государственных гарантий упоминаются гарантии, предоставляемые ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Роснано» в 2010 г. Однако по другим направлениям в законе о бюджете отражалась общая сумма гарантий с отсылочной формулировкой «гарантии, привлекаемые по кредитам, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальных вложений, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения». С этой целью из бюджета было выделено 225 млрд руб.

Данная формулировка не позволяла определить конкретных получателей гарантии и не отражала целей ее предоставления. Правительству разрешалось предоставлять их фактически по четырем разным направлениям, а именно:

• инвестиции (капитальные вложения);

• поддержка текущей деятельности организации;

• погашение ранее взятых ею кредитов;

• погашение ранее выпущенных ею облигационных займов.

Несмотря на то что в 2009 г. государственные гарантии из инструмента бюджетной поддержки инвестиций преимущественно превратились в антикризисный инструмент, базовыми условиями получения госгарантии являются:

• отсутствие у принципала просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации;

• наличие иного (кроме гарантии) обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору. При этом общая сумма обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору, включая гарантию, должна составлять не менее 100 % суммы кредита (основного долга);

• отсутствие возбужденного дела о несостоятельности (банкротстве) принципала или введения в отношении него процедуры банкротства.

Следует также отметить, что гарантии могли предоставляться исключительно по кредитам российских банков, а также по кредитам Внешэкономбанка.

Таким образом, решения о предоставлении государственных гарантий, в том числе крупных, по-прежнему, несмотря на поправки, внесенные в БК РФ в 2007 г., принимаются на уровне органов исполнительной власти во внеконкурсном порядке и без оценки «качества» инвестиций, в обеспечение которых предоставляется бюджетная поддержка.

Позитивные тенденции в сфере правового регулирования государственных гарантий наметились только в 2010 г. В частности, по сравнению с 2008 и 2009 гг., в 2010 г. «инвестиционная» составляющая усилилась. Если в 2009 г. гарантии, имеющие «антикризисную» и «модернизационную» (т. е. инвестиционную) направленность, фактически предоставлялись в рамках одной строки закона о бюджете с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов…», то в 2010 г. они были разделены.

В частности, отдельной строкой выделены гарантии, предоставляемые по кредитам и облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов. На эти цели в бюджете было запланировано 175 млрд руб. Гарантии предоставлялись на сумму не менее 1 млрд руб. и не более суммы, составляющей 50 % стоимости инвестиционного проекта, на осуществление которого привлекался кредит либо облигационный заем. При этом закон о бюджете на 2010 г. установил следующие условия предоставления гарантий, имеющих инвестиционную направленность. Они должны были предоставляться в том случае, если условиями кредитного договора (облигационного займа) установлены такие сроки и объемы исполнения обязательств по возврату суммы кредита (выплате номинальной стоимости облигаций) и уплате процентов за пользование кредитом (дохода по облигациям в виде процентов), при которых исполнение государственной гарантии начинается не ранее 2014 г. Срок возврата суммы кредита (выплаты номинальной стоимости облигаций) по кредиту (облигационному займу), в обеспечение которого предоставлялась гарантия, должен составлять от четырех до двадцати лет. Срок действия государственной гарантии определялся исходя из установленного условиями кредитного договора (облигационного займа) срока исполнения обеспечиваемых ею обязательств, увеличенного на 70 календарных дней.

Гарантии предоставлялись без обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессных требований гаранта к принципалам в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантий. Для целей предоставления государственных гарантий порядок отбора принципалов и инвестиционных проектов определялся Правительством Российской Федерации.

Российская Федерация по гарантиям несет субсидиарную ответственность. При этом гарантии не обеспечивают исполнения обязательств принципалов по уплате иных процентов по займу, комиссий, неустойки, пеней и штрафов, а также не обеспечивают ответственности принципалов за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по кредитным договорам (облигационным займам) и причинение убытков.

Инвестиционный характер носили и предусмотренные бюджетом на 2010 г. гарантии, предоставлявшиеся ОАО «Роснано», государственной компанией «Российские автомобильные дороги», организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории Чеченской Республики. При этом объем антикризисных гарантий, предоставляемых юридическим лицам с целью «выживания», уже в 2010 г. сократился. Так, с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности… и погашение кредитов…» юридическим лицам, не связанным с оборонным комплексом[33], в 2010 г. было выделено всего 108 млрд руб., т. е. почти вдвое меньше, чем в 2009 г., когда на эти же цели было выделено 225 млрд руб.

В 2011 г. в бюджете продолжились тенденции 2010 года. С одной стороны, антикризисное использование гарантий уступило место другим направлениям бюджетной поддержки, однако, с другой стороны, модернизационный потенциал гарантий не был использован в полной мере. Основная направленность гарантий была связана с попытками компенсировать проблемы рынка по отдельным направлениям, таким как реализация проектов в Чечне, страхование ОСАГО, кредиты, привлекаемые лицами, реализующими оборонный заказ, и т. д. Выраженную модернизационную направленность имеют только гарантии, предоставляемые институтам развития (ОАО «Роснано» и ОАО «АИЖК»), а также гарантии «по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством на осуществление инвестиционных проектов» и гарантии по кредитам ОАО «Алмаз-Антей» на строительство новых заводов. Сумма, выделенная по указанным направлениям, в общем объеме государственных гарантий незначительна (около 35 % общего объема гарантий), однако сам факт активизации использования гарантий как инструмента поддержки именно инвесторов, а не просто организаций, восполняющих пробелы рынка, представляется значимым.

При этом, наряду с процедурными достоинствами, перечисленными выше, государственные гарантии имеют и ряд существенных недостатков, которые снижают заинтересованность в их использовании как потенциальных инвесторов, так и государства.

Предусмотренные Бюджетным кодексом модели предоставления государственных гарантий оказываются невыгодны для одной из сторон договора – либо для должника, либо для государства. Статьей 115 БК РФ предусмотрена возможность установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам должника без права предъявления последнему регрессного требования, если обязательство погашено за счет бюджетных средств.

Это значит, что кредитор может вообще не обращаться к основному должнику и сразу предъявить требования к бюджету, который впоследствии не сможет взыскать с должника выплаченные кредитору средства. Такая правовая конструкция противоречит определению гарантии как способа обеспечения обязательства и превращает ее в разновидность бюджетной субсидии. Если же гарантия предусматривает право регресса, для ее получения должник должен пройти финансовую проверку в Минфине России и предоставить 100 %-ное обеспечение на сумму гарантии. Это делает получение гарантии почти бессмысленным, так как при наличии у должника 100 %-ного ликвидного обеспечения кредита государственная гарантия не нужна.

Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций

Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций прямо предусмотрено ст. 80 БК РФ как форма бюджетных инвестиций. Однако по нашему мнению, эти вложения целесообразно рассматривать не в качестве «инвестиций», а в качестве меры бюджетной поддержки частных инвесторов, поскольку приобретение акций (или долей) в уставном (складочном) капитале юридического лица не влечет возникновения государственной собственности на учитываемые на балансе этого юридического лица основные средства, хотя у государства возникают обязательственные права по отношению к данному юридическому лицу.

К числу этих обязательственных прав относятся, в том числе, участие в управлении юридическим лицом и участие в доходах и убытках от его деятельности, что сближает вложения в уставный капитал с бюджетными инвестициями в объекты государственной собственности. По этой причине вложения в уставный (складочный) капитал представляют собой промежуточную форму государственного участия в инвестиционной деятельности: в рамках действующего законодательства ее следует рассматривать как бюджетные инвестиции, а в случае предлагаемого уточнения понятия бюджетных инвестиций – как бюджетную поддержку инвестиционной деятельности, осуществляемой другими инвесторами.

Принимая во внимание, что участие в капитале юридического лица не носит безвозмездного характера, оно является допустимой, но, по нашему мнению, нежелательной формой поддержки частных инвестиций ввиду следующих недостатков:

• средства, переданные как взнос в уставный капитал, не имеют строго целевого назначения. Как следствие, их связь с инвестиционными проектами, реализуемыми юридическим лицом, является косвенной, а контроль за их целевым использованием оказывается затруднен;

• в случае участия государства в капитале юридических лиц возникает конфликт интересов. Государство должно, с одной стороны, выступать в качестве арбитра в рыночных отношениях и способствовать развитию системы конкуренции, а с другой – действовать в интересах конкретного юридического лица, находящегося в его собственности.

Тем не менее, несмотря на все недостатки рассматриваемой формы бюджетной поддержки частных инвесторов, именно она приобрела большую популярность после поправок, внесенных в БК РФ в 2007 г., запретивших предоставление бюджетных кредитов и установивших иные ограничения на использование «традиционных» каналов перемещения бюджетных ассигнований в частный сектор. Особенно популярным стало использование вкладов бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц в процессе реализации политики государства по внедрению инноваций (2007–2010 гг.), а также антикризисной политики, направленной на «спасение» ряда крупных предприятий и банков.

В рамках инновационной политики, проводившейся в 2007–2011 гг., был создан целый ряд институтов развития, которые также получают регулярные вложения в уставный капитал, которые впоследствии инвестируются ими, минуя все процессуальные ограничения, установленные Бюджетным кодексом, а также законодательством о закупках для государственных нужд.

Для того чтобы упростить эту процедуру, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в 2007 г. были даже внесены поправки, предусматривающие возможность создания уставного капитала государственными корпорациями, которым он ни в силу управленческих особенностей, ни в силу особенностей осуществляемой ими предпринимательской деятельности совершенно не требуется.

Согласно абз. 4 п. 1 ст. 7.1, в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Важно отметить, что на практике уставный капитал ничего не гарантирует и его использование в целях обеспечения прав кредиторов является не более чем декларацией. Это связано с тем, что уставный капитал любой организации, включая государственные корпорации, не резервируется на каком-либо счете и не хранится в виде ликвидных активов, а инвестируется в соответствии с целями, задачами и экономическими потребностями юридического лица. Как следствие, через некоторое время после формирования он перестает существовать в той форме, которая могла бы использоваться для удовлетворения потребностей кредиторов.

Это означает, что введение уставного капитала для государственных корпораций стало не более чем способом легализовать данный канал бюджетного финансирования.

Привлечение институтов развития, в капитал которых вливаются бюджетные средства, позволяет использовать государственные финансы в целях извлечения прибыли, а не только в целях выполнения задач и функций, стоящих перед государством в публичном секторе.

В рамках антикризисной политики, проводившейся в 2008–2010 гг., вложение средств в капитал крупных компаний и кредитных организаций стало также одним из механизмов «национализации» их убытков, а также поддержания status quo в российской экономике. Для того чтобы вложение в уставный капитал могло использоваться исполнительной властью более оперативно, в 2009 г. в п. 2 ст. 80 БК РФ были внесены изменения и дополнения, устанавливающие временный порядок принятия решений о выделении ассигнований для вклада в уставный капитал юридических лиц.

Пункт 2 ст. 80 БК РФ после поправок, внесенных в Бюджетный кодекс в 2007 г., установил порядок, согласно которому бюджетные инвестиции в форме вклада в уставный капитал юридических лиц должны утверждаться законом о бюджете путем внесения в него соответствующей текстовой статьи с указанием организации – получателя бюджетных инвестиций, а также объема и цели внесения бюджетных средств в его капитал. Однако Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 314-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”» приостановил действие данного пункта до 1 января 2011 г. в части предоставления бюджетных инвестиций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, по решениям, принимаемым соответственно Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, временная формулировка п. 2 ст. 80 БК РФ позволяет принять рамочный закон, в котором упоминается возможность выделения бюджетных ассигнований в форме вклада в уставный капитал юридических лиц, а затем на уровне органов исполнительной власти определить получателей бюджетной поддержки и объем выделяемого финансирования.

Однако для того чтобы существующая ситуация сохранялась, п. 2 ст. 80 БК РФ необходимо приостанавливать и далее, а лучше всего – изменить его формулировку. В противном случае процесс принятия и реализации решений, связанных с инвестированием в уставный капитал организаций, может неоправданно затянуться и усложниться (включение текстовой статьи в закон о бюджете осуществляется в процессе планирования бюджета).

Предложения по снятию барьеров для эффективной работы бюджетных инструментов поддержки нанотехнологий и других инноваций

В данном разделе нами представлены предложения по снятию барьеров, препятствующих эффективной работе основных инструментов прямой бюджетной поддержки инновационной сферы, а также иных пробелов и противоречий бюджетного и инвестиционного законодательства, снижающих прозрачность используемых инструментов.

К числу именно «барьеров» в первую очередь мы относим такие проблемы действующего бюджетного законодательства, как невозможность использования инвестиционных бюджетных кредитов для поддержки инновационного сектора, неоправданная процедурная сложность предоставления государственных гарантий и их слабое использование с целью реализации инновационных и модернизационных проектов, неразграниченность понятия бюджетных субсидий и грантов, предоставляемых за счет бюджетных средств[34], а также непрозрачность субсидирования проектов, реализуемых научными учреждениями и вузами. Помимо этого имеется ряд правовых проблем в инвестиционном регулировании, таких как неопределенность понятия бюджетных инвестиций, также нуждающихся в решении[35].

Предложения, содержащиеся в настоящем разделе, прошли предварительное обсуждение в Министерстве экономического развития в рамках работы по Стратегии 2020.

1. В части вопроса субсидирования бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы.

На практике в 2010–2011 гг. применяется такая форма, как «предоставление субсидии в форме имущественного взноса» в:

• бюджетные/автономные учреждения (по абз. 2 ст. 78.1 БК РФ) [36];

• некоммерческие организации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ);

• государственные корпорации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ).

Таким образом, для финансирования инвестиций в организации публичного сектора используется вместо инструмента «бюджетные инвестиции» инструмент «бюджетные субсидии», что создает путаницу.

Особенно остро на сегодняшний день стоит проблема финансирования инвестиционных проектов бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы. С 1 июля 2012 г. – момента окончательного вступления в силу Федерального закона № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» – бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственных и муниципальных учреждений разных видов должны будут осуществляться по-разному. Только казенные учреждения сохранят статус бюджетополучателей и будут вправе заключать государственные (муниципальные) контракты подряда на капитальное строительство от имени государства (муниципального образования). Бюджетные учреждения будут заключать договоры строительного подряда от собственного имени, субсидиарная ответственность государства по таким договорам и казначейский контроль за их исполнением будут отменены. Таким образом, порядок осуществления бюджетных инвестиций бюджетными учреждениями будет максимально приближен к порядку осуществления соответствующих расходов автономными учреждениями (за исключением обязанности первых соблюдать положения Федерального закона № 94-ФЗ при размещении заказа). И поскольку казначейская система контроля в части субсидирования инвестиций использоваться не сможет, это неизбежно поставит вопрос о создании системы финансового контроля за процессом реализации инвестиционных проектов учреждениями.

Следует отметить, что, с процедурной точки зрения, логичным выглядел бы переход к стопроцентному финансированию вложений, осуществляемых бюджетными и автономными учреждениями, на основе инвестиционных субсидий. Однако, к сожалению, на практике субсидии обладают меньшей подконтрольностью и большей коррупциогенностью, чем сметное финансирование. При переходе к системе субсидий возникают риски:

• риск потери единообразного контроля в части состава, объема, качества и сроков приращения государственной собственности ввиду отсутствия механизма его альтернативного бухгалтерского учета на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета, что создает возможности для расхищения этого имущества;

• риск незаключения долгосрочных договоров (на весь период строительства, как правило, превышающий трехлетний период) как со стороны учреждений и предприятий, так и со стороны подрядчика в условиях неопределенности дальнейшего финансирования за пределами трехлетнего периода;

• риск снижения ответственности главного распорядителя средств за результаты использования бюджетных средств. При получении субсидии ответственность возлагается на учреждения;

• риски, связанные с отсутствием юридически обязывающих (в том числе с использованием положений гражданского, закупочного, административного и уголовного законодательства Российской Федерации) механизмов для автономных учреждений, получающих субсидии, в завершении строительства, что может привести к лавинообразному росту объемов незавершенного строительства объектов государственной собственности;

• планирование и реализация инвестиционных проектов, реализуемых за счет субсидий на капитальные вложения, не будут подпадать под процедуры, предусмотренные создаваемой федеральной контрактной системой (по предварительной оценке, порядка 90 % бюджетных средств, направляемых на создание объектов федеральной собственности);

• отсутствие порядка принятия решений о предоставлении субсидий на капитальные вложения приведет к невозможности своевременного начала финансирования работ на объектах капитального строительства.

С учетом этого возможны три варианта, позволяющие предотвратить ослабление контроля за целевым освоением бюджетных инвестиций бюджетными и автономными учреждениями.

Вариант 1 – наделение бюджетных (автономных) учреждений полномочиями получателя бюджетных средств, создающее возможность включения их в число государственных заказчиков.

В данном случае юридически получателями бюджетных инвестиций выступают не сами бюджетные и автономные учреждения, а их учредители – органы государственной власти и местного самоуправления. Однако соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления не осуществляют полномочий госзаказчика самостоятельно, а передают эти полномочия бюджетным или автономным учреждениям, для нужд которых предназначен объект инвестиций. Такое решение позволит бюджетным и автономным учреждениям сохранить контроль за процессом проектирования и строительства объектов недвижимости для собственных нужд без отказа от традиционных процедур контроля за целевым расходованием бюджетных инвестиций.

Возложение на бюджетные (автономные) учреждения, для нужд которых предназначен объект инвестиций, полномочий госзаказчика должно осуществляться на основании приказа главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. При этом распорядитель бюджетных средств может сохранить за собой отдельные, наиболее важные полномочия заказчика (например, такие как подписание контракта или акта сдачи-приемки работ).

В этом случае бюджетные (автономные) учреждения будут размещать заказ в соответствии с положениями Федерального закона № 94-ФЗ и заключать контракт от имени соответствующего публично-правового образования. На стадии исполнения контракта на бюджетные (автономные) учреждения будут распространяться нормы бюджетного законодательства, регламентирующие порядок расходования бюджетных инвестиций (что предполагает открытие лицевых счетов для учета соответствующих операций в органах, исполняющих бюджет).

Вариант 2 – утверждение обязательных условий соглашений о предоставлении бюджетным и автономным учреждениям бюджетных средств на инвестиционные цели.

Данный вариант предусмотрен подготовленным Минфином России законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Одновременно законопроект предполагает ограничение содержания термина «бюджетные инвестиции» вложениями в объекты капитального строительства казенных учреждений. Предоставление бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства или приобретение объектов недвижимости бюджетным и автономным учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям должно именоваться «субсидиями» (далее – «инвестиционные субсидии»).

Обязательные условия соглашений о предоставлении инвестиционных субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям из бюджетов разных уровней бюджетной системы должны определяться Бюджетным кодексом и решениями соответственно федерального Правительства, региональной или местной администрации о выделении субсидий конкретным получателям. Условия таких соглашений должны быть максимально приближены к условиям предоставления бюджетных инвестиций бюджетополучателям, в том числе предусматривать:

– обязательное заключение соглашения на весь период строительных работ с ежегодным уточнением объемов финансирования и перечня работ на предстоящий финансовый год исходя из заложенных в бюджете лимитов бюджетных обязательств;

– качественные требования к объекту бюджетных инвестиций и ответственность руководителей бюджетных и автономных учреждений за их выполнение;

– открытие автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям лицевых счетов для учета операций по получению и использованию инвестиционных субсидий в органах Федерального казначейства (либо финансовом органе субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

– расходование инвестиционных субсидий с соблюдением процедуры санкционирования расходов, предусматривающей проверку органом, исполняющим бюджет, документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств по договорам государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий с подрядчиками;

– обязательное применение автономными учреждениями и унитарными предприятиями процедур 94-ФЗ при отборе подрядчиков на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ, финансируемых за счет инвестиционных субсидий;

– отказ от изъятия в бюджет не использованных бюджетными учреждениями в текущем финансовом году остатков инвестиционных субсидий.

Вариант 3 – осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем.

Каждая из описанных выше базовых моделей (на случай сохранения действующего законодательства и на случай принятия предлагаемых Минфином России изменений к Бюджетному кодексу) совместима с вспомогательной моделью, предполагающей осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем. В отличие от первой модели, в данном случае ГРБС не только юридически выступает получателем бюджетных инвестиций, но и фактически исполняет функции госзаказчика, а учреждениям передаются в оперативное управление законченные строительством объекты.

При всей простоте данной модели использованию ее в качестве базовой препятствуют следующие недостатки.

Во-первых, передача учредителю функций по размещению заказа для нужд бюджетных и автономных учреждений может привести к игнорированию нужд и потребностей последних при разработке проектной документации и организации строительно-монтажных работ. Особенно остро несовершенство этой модели реализации инвестиционных проектов проявится в том случае, когда часть эксплуатируемых учреждением имущественных объектов построит учредитель, а другая часть будет возведена за счет собственных (внебюджетных) средств учреждений, и все объекты должны создавать единый имущественный комплекс учреждения, необходимый для осуществления его основной деятельности.

Во-вторых, для федеральных органов власти такая деятельность является непрофильной, что привело бы к ослаблению внимания к этой работе.

В-третьих, федеральным органам власти может не хватить кадрового потенциала, чтобы в ближайшее время выполнить дополнительный объем работ по размещению заказа для нужд подведомственных бюджетных и автономных учреждений, особенно с учетом территориальной удаленности многих из них от местонахождения ГРБС.

В-четвертых, лимиты на 2012 г. уже были доведены до учреждений и предприятий. Соответственно передача указанных функций ведомствам неизбежно привела бы к срыву работ на объектах в 2012 г. с учетом необходимости подготовки массы поправок в различные документы и заключенные договоры.

С учетом перечисленных недостатков рассматриваемой модели использовать ее целесообразно преимущественно для организации финансирования инвестиционных потребностей небольших учреждений регионального и муниципального уровней. Применительно же к крупным бюджетным и автономным учреждениям федерального и регионального уровней более рационально использовать одну из базовых моделей, предполагающую передачу этим учреждениям функций госзаказчика.

2. В части расширения возможностей использования ряда инструментов для бюджетной поддержки частных лиц.

Ряд теоретически доступных инструментов бюджетной политики не используется вовсе либо используется крайне ограниченно. При этом наиболее рискованные формы бюджетной поддержки частных лиц (вложения в уставный капитал хозяйственных обществ), напротив, используются с максимальной активностью.

В настоящее время вообще не используются бюджетные кредиты, обладающие, по сравнению с субсидиями, таким преимуществом, как возвратность, а по сравнению со взносами в уставный капитал – такими преимуществами, как целевой характер и приоритетная (по сравнению с дивидендами) очередность погашения.

По нашему мнению, в перспективе кредит может быть возвращен в число инструментов прямой бюджетной поддержки частных лиц. Однако его использование должно быть очень ограниченным, поскольку кредитование частного сектора не относится к числу задач и функций государства.

Существуют два направления, в отношении которых предоставление бюджетных кредитов представляется оправданным. Это антикризисная поддержка стратегических предприятий и кредитование институтов развития.

Актуальность введения инвестиционных бюджетных кредитов в кризисный период обусловлена, в первую очередь, нехваткой «длинных» денег в экономике и неготовностью кредитных учреждений принимать на себя риски, связанные с поддержкой крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими организациями. Как правило, стратегическое предприятие является крупным, но финансово не очень благополучным заемщиком (к примеру, значительная часть предприятий оборонной и судостроительной отрасли оказалась в 2008–2011 гг. в подобной ситуации), нуждающимся для продолжения инвестиционных проектов в крупном кредите под незначительные проценты.

В этой ситуации государство оказывается практически единственным потенциальным кредитором, способным поддержать крупный отраслевой проект, предоставив инвестору долгосрочный кредит под сравнительно небольшие проценты.

Бюджетное кредитование в ряде случаев может создать и дополнительные стимулы для бюджетных вложений в инновации. Традиционные методы финансового контроля не работают по отношению к таким высоко рискованным направлениям финансирования, как, например, венчурное финансирование инноваций через институты развития. В условиях, когда определенное количество проектов, финансируемых РВК и другими институтами развития, обладает высокой рискованностью, предоставление институтам финансирования на возвратной и платной основе является практически единственным инструментом повышения ответственности институтов.

Таким образом, предоставлять инвестиционные кредиты целесообразно:

– в рамках программы антикризисных мер (в первую очередь с целью завершения крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими предприятиями);

– институтам развития, обладающим высокой степенью организационной самостоятельности и контролируемым преимущественно через оценку результатов их деятельности, а не через оценку соблюдения процедур расходования средств;

– акционерным обществам со стопроцентным государственным участием в качестве альтернативы взноса в уставный капитал.

Фактически не используются в инвестиционных целях и государственные гарантии. Возможность использования данного инструмента, в отличие от бюджетных кредитов, прямо предусмотрена действующим бюджетным законодательством. Однако в 2008–2010 гг. на практике государственные гарантии использовались преимущественно в целях антикризисной поддержки российских предприятий и не задействовались в направлении инвестиционной поддержки.

При этом существуют направления инвестиционной политики, в которых применение государственных гарантий может оказаться целесообразным и оправданным. Это:

1) поддержка инвестиционных проектов, реализуемых бюджетными и автономными учреждениями. В результате реформы бюджетного сектора Российская Федерация перестала нести ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений. В целом такой подход следует признать верным по той причине, что бюджетные и автономные учреждения осуществляют предпринимательскую деятельность и объем их потенциальных обязательств не может быть даже спрогнозирован главными распорядителями бюджетных средств.

До настоящего времени в федеральном бюджете резервируются значительные суммы на покрытие судебных решений, предусматривающих санкции к учреждениям и предприятиям, нарушившим требования государственных контрактов, заключенных ими от имени Российской Федерации. В условиях четкого разграничения ответственности по обязательствам государства и бюджетных учреждений резервирование указанных средств не потребуется.

Вместе с тем в условиях, когда основные имущественные объекты учреждений и предприятий не находятся на балансе учреждений, у них отсутствует достаточный объем имущества для покрытия потенциальных кредиторских требований. Это, в свою очередь, может понизить заинтересованность подрядчиков в выполнении работ по созданию объектов федеральной собственности, заказчиками которых являются такие учреждения и предприятия. В этой ситуации государственные гарантии по крупным инвестиционным проектам могли бы послужить дополнительным стимулом для привлечения потенциальных исполнителей.

По сравнению с полной ответственностью государства по всем обязательствам учреждений государственные гарантии обладают тем преимуществом, что их действие ограничивается обязательствами по конкретному инвестиционному проекту и государство не оказывается перед необходимостью погашения долгов, возникновение которых ранее не было согласовано;

2) поддержка инвесторов, реализующих приоритетные проекты в инновационной сфере. Анализ законов о федеральном бюджете за последние несколько лет показывает, что доля гарантий, предоставляемых с модернизационными и инвестиционными целями, в федеральном бюджете растет. Однако по-прежнему в бюджете доминируют гарантии, по своей экономической сути близкие к антикризисным, в том числе предоставляемые с целью компенсации ряда неэффективных (по политическим, институциональным и др. причинам) направлений, таких как развитие Северного Кавказа, Чечни и пр.

Таким образом, для активизации использования инструмента государственных гарантий в направлении поддержки инвесторов, реализующих инновационные и модернизационные проекты, необходимо, во-первых, соответствующее политическое решение, а во-вторых – ликвидация ряда процедурных проблем, снижающих заинтересованность инвесторов и государства в использовании гарантий как инструмента поддержки.

В частности, при внесении поправок в Бюджетный кодекс следует:

• отказаться от возможности установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника, сохранив только субсидиарную (дополнительную) ответственность;

• закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;

• максимально упростить и ускорить процедуру проверки платежеспособности должника и отказаться от истребования 100 %-ного обеспечения по государственным гарантиям.

3. В части повышения прозрачности «традиционных» инструментов бюджетной поддержки.

В первую очередь данная проблема касается случаев вложения бюджетных средств в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и государственных корпораций (компаний и пр.). Вложения в уставный капитал представляют собой одну из наименее прозрачных форм государственной поддержки коммерческих организаций в связи с:

• отсутствием единообразного подхода к направлениям использования данного инструмента, а также порядку принятия решений о его применении. Вложения в уставный капитал используются как в инвестиционных целях, так и в целях, не связанных с инвестированием (антикризисная поддержка и т. д.). Решения о вложении средств в уставный капитал организаций могут носить как программный, так и непрограммный характер (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства);

• невозможностью установления каких-либо требований к целевому расходованию вложений в уставный капитал. Вложения в уставный капитал не имеют целевого характера: действующее гражданское законодательство, в том числе ГК РФ, а также закон «Об АО» не предусматривают возможности размещения акций организации на условиях целевого расходования полученных ею средств. Даже акционерные соглашения, возможность заключения которых предусмотрена ст. 32.1 Федерального закона «Об АО» с 2009 г., не предусматривают такой возможности, распространяя сферу их действия исключительно на «осуществление прав, удостоверенных акциями, и (или) об особенности осуществления прав на акции».

Помимо риска недополучения доходов существует еще одна проблема. Вложения в уставный капитал, как форма бюджетной поддержки частных инвесторов, создают конфликт интересов государства как управленца и как собственника. С одной стороны, государство обязано обеспечивать равные условия для конкуренции всем хозяйствующим субъектам, а с другой – оно поддерживает отдельных участников рынка при помощи вложений в их уставный капитал, что улучшает их финансовые и конкурентные позиции на рынке по сравнению с полностью частными организациями.

* * *

Можно предложить следующие направления совершенствования каждого из бюджетных инструментов инвестиционной политики.

1. На уровне Бюджетного кодекса необходимо разграничить понятие бюджетных инвестиций и инвестиционных субсидий, а также более четко разграничить инвестиционные субсидии с субсидиями, предоставляемыми на прочие цели.

Целью бюджетных инвестиций должно стать осуществляемое на принципах сметного финансирования увеличение стоимости имущества (основных средств) органов государственной власти, а также казенных учреждений.

Инвестиционные субсидии должны быть разграничены с прочими субсидиями в связи с различием целей их использования. В качестве цели инвестиционных субсидий следует определить поддержку вложений в основные средства:

– бюджетных и автономных учреждений соответствующего уровня публично-правового образования с целью поддержки их инициативных инвестиционных проектов, направленных на развитие материально-технической базы оказания услуг, имеющих преимущественно коммерческий характер. Инвестиционные субсидии бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования за счет бюджета имущества, передаваемого учреждениям на праве оперативного управления. При этом в тех случаях, когда главный распорядитель бюджетных средств, которому подведомственны учреждения, желает обеспечить целевое использование выделяемых субсидий, в соглашение об их использовании может включаться условие об обязательном применении процедур государственных закупок (или федеральной контрактной системы) при использовании инвестиционной субсидии;

– иных публично-правовых образований. Инвестиционные субсидии иных публично-правовых образований (в частности регионов) должны предоставляться только на условиях долевого участия в финансировании проектов, а также при условии принятия регионом обязательств по дальнейшему содержанию и эксплуатации создаваемого объекта основных средств, включая закупку сырья и материалов, необходимых для его использования. Пример: субсидирование покупки дорогостоящего медицинского оборудования должно сопровождаться установлением минимальных нормативов по количеству медицинских услуг, ежегодно оказанных с его использованием; предельных сроков монтажа и ввода оборудования в эксплуатацию, а также обязательств региона по закупке необходимых для работы оборудования реактивов и обязательств по ремонту оборудования. В случае нарушения условий последующего содержания и использования субсидируемого объекта основных средств регион должен возвращать инвестиционную субсидию в федеральный бюджет как использованную нецелевым образом;

– юридических лиц, в капитале которых доля Российской Федерации (субъекта РФ) составляет 100 %. Инвестиционные субсидии юридическим лицам, созданным с участием Российской Федерации (субъекта РФ), могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования капвложений за счет бюджета соответствующего уровня публично-правового образования. Данное направление инвестиционного субсидирования требуется, в первую очередь, для обеспечения развития материально-технической базы оборонного комплекса.

Также следует указать, что инвестиционные субсидии могут использоваться для субсидирования процентной ставки по кредитам, полученным инвесторами, реализующими инвестиционные проекты по приоритетным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации. Это позволит законодательно закрепить сложившуюся практику бюджетной поддержки, в частности, сельского хозяйства и малого бизнеса.

2. Параллельно с уточнением целей предоставления инвестиционных субсидий следует уточнить цели предоставления прочих субсидий, не имеющих инвестиционного характера. Их использование следует ограничить такими направлениями, как:

– компенсация убытков организаций и индивидуальных предпринимателей, возникающих в связи с реализацией товаров, работ и услуг по регулируемым ценам;

– субсидирование экономически обоснованных расходов российских организаций на уплату патентных пошлин и иных обязательных платежей при патентовании созданных ими «технических РИД» за рубежом (субсидия может предоставляться при начале коммерческого использования запатентованных разработок в соответствующих государствах);

– антикризисное субсидирование публично-правовых образований иного уровня и стратегически значимых юридических лиц в рамках антикризисной программы, утверждаемой Правительством Российской Федерации (т. е. не в индивидуальном порядке, а только в условиях масштабного экономического кризиса, официально признанного Правительством). Целью антикризисного субсидирования является не развитие, а «спасение» данных предприятий. Их развитие должно преимущественно кредитоваться. У Правительства имеется определенный опыт решения проблем такого рода в 2008–2010 гг. Однако на этапе 2008–2010 гг. антикризисное субсидирование осуществлялось вне регулирования, предусмотренного Бюджетным кодексом, на уровне постановлений Правительства (в «ручном режиме»). С учетом нестабильности мировой экономики, представляется, что порядок и условия отбора стратегических предприятий, получающих поддержку, а также условия их антикризисной поддержки должны быть формализованы.

3. Следует определить в Бюджетном кодексе РФ субсидии в форме имущественного взноса и /или передачи имущественных прав. Целью их предоставления является развитие материально-технической базы автономных и бюджетных учреждений, необходимой им для выполнения государственных заданий, при одновременном сохранении возможностей по централизованной закупке основных средств и по контролю со стороны ГРБС за их дальнейшим использованием.

Параллельно с внесением общих норм, посвященных субсидиям в форме имущественного взноса и /или передаче имущественных прав, главным распорядителям бюджетных средств необходимо разработать типовые соглашения о предоставлении данного вида субсидий автономным и бюджетным учреждениям и представить их на согласование в Министерство экономического развития РФ и Минфин России.

4. В Бюджетный кодекс, равно как и в Гражданский кодекс, следует ввести определение гранта.

5. Масштабы вложений в уставный капитал юридических лиц в перспективе должны минимизироваться. Однако подобные вложения представляются допустимыми в качестве формы поддержки:

• институтов развития;

• юридических лиц, находящихся в стопроцентной собственности государства (бывшие ГУПы оборонной и космической отрасли и т. д.);

• в качестве антикризисной меры. С формально-юридической точки зрения, такие вложения являются разновидностью инвестиций (государство приобретает акции), однако, с экономической точки зрения, антикризисные вложения не имеют инвестиционной направленности, поскольку они не направлены на развитие и модернизацию производственной базы организаций, выступающих в роли получателя инвестиций. Использование вложений в уставный капитал юридических лиц в качестве антикризисной меры представляется нежелательным, поскольку такая поддержка носит выборочный и непрозрачный характер. Как следствие, эта форма бюджетной поддержки является коррупционно емкой и нарушает принцип равенства хозяйствующих субъектов во взаимоотношениях с государством. Тем не менее последний кризис показал, что она активно используется. Ее активное использование в 2008–2010 гг. было вызвано желанием не допустить перехода стратегически значимых предприятий под контроль западных кредиторов, а также желанием избежать тотальной безработицы. Это позволяет предположить, что в случае возникновения масштабных экономических проблем Правительство вряд ли откажется от данной формы поддержки частного сектора. В связи с этим единственное, что можно сделать, – это попытаться обеспечить прозрачность условий вложения средств в уставный капитал предприятий в качестве антикризисной меры поддержки.

В последнем случае нужна антикризисная программа, утвержденная Правительством, что фактически равнозначно введению некого «режима экономического кризиса», и действенный механизм отбора реципиентов данной формы поддержки. Еще одним обязательным условием антикризисных вложений в уставный капитал юридических лиц должны стать заключение акционерных соглашений и временный характер антикризисных инвестиций. Условия вложения бюджетных средств в уставный капитал «спасаемых» организаций должны предусматривать обязательство последних (самих организаций или их фактических владельцев) по выкупу доли Российской Федерации по истечении определенного срока. Также возможно установление иных ограничений для собственников «спасаемых» компаний. Все эти меры в совокупности могут снизить вероятность использования данного инструмента для «спасения от банкротства» того или иного неэффективного предприятия в условиях отсутствия масштабных кризисных явлений в экономике.

6. В число инструментов прямой бюджетной поддержки инвестиционных проектов следует вернуть инвестиционные бюджетные кредиты.

Целью использования инвестиционных бюджетных кредитов должно стать предоставление бюджетной поддержки инвестиционным проектам, реализуемым институтами развития, а также юридическими лицами, находящимися в собственности государства, на платной и возвратной основе. Вторым направлением бюджетного кредитования должна стать антикризисная поддержка стратегических предприятий, осуществляемая с целью завершения ими ранее начатых инвестиционных проектов. Для этого существует объективная потребность, которая выражается в кредитовании государством частных проектов через институты развития. В пользу этого свидетельствует и зарубежная практика, которая показывает, что практически все страны, реализующие активную модернизационную и инновационную политику, кредитуют приоритетные направления развития из бюджета.

7. Государственные гарантии. Цели и порядок предоставления государственных гарантий в общем урегулированы бюджетным правом, однако требуются некоторые уточнения, позволяющие повысить заинтересованность в использовании данного инструмента как со стороны государства, так и со стороны потенциальных инвесторов.

В Бюджетный кодекс следует внести уточнения, прямо указывающие, что гарантии могут предоставляться юридическим лицам с целью поддержки реализуемых ими инвестиционных проектов, а также перейти от солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника к субсидиарной ответственности, закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику и отказаться от истребования 100-процентного обеспечения по государственным гарантиям.