Читать книгу A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión - Jorge Bravo - Страница 10

Más allá del diseño institucional, es necesario hablar de la excelencia en el desempeño del IFT. A grandes rasgos, como ya se mencionó, si el regulador cumple con su misión constitucional oportuna y eficientemente, logrará la excelencia. La Constitución mexicana creó al IFT con el objetivo de lograr:

el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6.^o y 7.^o de esta Constitución.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6.^o y 7.^o de esta Constitución. (Congreso de la Unión, 2020: Art. 28).¹¹

Así mismo, dado su carácter de autoridad en materia de competencia económica en los sectores mencionados, tiene el mandato robusto y claro de lograr la competencia efectiva, eliminar las barreras a la competencia y libre concurrencia, imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias y a la propiedad cruzada de medios, entre otros. Entonces, este titánico mandato es el parámetro para medir el grado de excelencia regulatoria del IFT; sin embargo, la misión es tan amplia y general que alcanzar la excelencia se vuelve más complejo conforme se van concretando los objetivos, las metas, las estrategias y las acciones puntuales que lleva a cabo el instituto. Debido a esto, se requieren indicadores clave de desempeño que permitan medir los avances alcanzados.

En términos menos jurídicos, un regulador debe maximizar el valor social alineando los comportamientos privados y gestionando el riesgo social. Crear una cultura de excelencia requiere de sólidos diagnósticos, una visión clara del sector a regular tomando en cuenta sus riesgos y prioridades, de conocimiento técnico y arte para comunicarlo, de datos, evidencia y buen juicio, de ética férrea e independencia y de piel gruesa para renunciar a ambiciones políticas o empresariales. Se requiere de un liderazgo íntegro, que apunte hacia la misión encomendada y no hacia un líder, para promover una cultura transformadora en beneficio de la sociedad en su conjunto, y para ello pregunta, experimenta, pondera, ejecuta, mide, corrige y explora la manera en que construye su regulación con todas las herramientas de las que dispone y le permiten ser un habilitador y promotor de una sociedad digital multicultural, incluyente, diversa y creadora. En la visión de Adam Finkel (2017: 166) un regulador excelente es aquél que, primero, cuenta con un equipo conocedor, valiente, experto y virtuoso; segundo, realiza las acciones adecuadas y oportunas para abordar los problemas y prioridades; y, tercero, obtiene los resultados buscados. Es decir, conocimiento, acciones y resultados son el trinomio esencial.

El propio IFT, en un documento honesto de planeación estratégica que publicó en el 2018, plantea su misión, visión, objetivos, estrategias y análisis FODA. Por un lado, entre sus fortalezas destaca su autonomía, capacidad resolutiva, acumulación de conocimientos y experiencia y la legitimidad de los comisionados. Por otro lado, reconoce como debilidades: “la ausencia de una estrategia para administrar su capital humano; la falta de un sistema de información accesible, interno y externo; y procesos no estandarizados y poco transparentes” (IFT, 2018). Como amenazas plantea: “la actuación de otras autoridades en estos sectores con criterios no alineados al mandato del IFT, así como la influencia de intereses de grupo económico, político y mediático” (IFT, 2018). Este ejercicio prende varios focos rojos que deben ocupar de lleno al OCA, pues impactan toralmente en las tres fases del camino a la excelencia: talento y conocimiento (gestión del talento, sistemas de información y no captura ni sesgos); acciones bien soportadas en datos reales, oportunas y eficientes; y resultados que requieren de los dos aspectos anteriores.

Por ejemplo, en el rubro de los objetivos y estrategias, los cinco objetivos que se planteó el IFT desde su planeación de 2014, todos relevantes y atinados para lograr su misión, carecen de indicadores de desempeño por objetivos que permitan medir el avance o estancamiento de cada uno. Hay mucha estadística valiosa, pero ¿cómo evalúa trimestralmente si las estrategias y acciones funcionan para lograr cada objetivo y, en su caso, cuáles se requieren ajustar oportunamente? El Objetivo 2,¹² que es apremiante para cerrar la brecha digital,¹³ tiene unas magras estrategias que en siete años no se han revisado para catalizar avances en este rubro (IFT, 2018). Ello requiere políticas innovadoras de uso eficiente del espectro no utilizado, abatir el rezago de más de 2200 trámites, impulsar el despliegue y acceso de redes troncales y liderar la coordinación con la Secretaría de Comunicaciones para publicar mapas de infraestructura de acceso y de transporte a nivel local, entre otras. Es vital dar un seguimiento puntual y transversal a estos objetivos, pues como se puede observar en los informes del IFT, los recursos, tiempo y proyectos asignados a ese Objetivo 2 son mínimos. Las coordinaciones de Planeación Estratégica y de Mejora Regulatoria tendrían que encargarse de crear y dar seguimiento diario a los indicadores de desempeño y a las medidas correctivas pertinentes. También, se hace hoy necesario un equipo compacto encargado de la innovación institucional y regulatoria para no quedar en el rezago extremo frente a la innovación tecnológica de los mercados y de los hábitos del consumidor. El IFT debe tutelar derechos y maximizar el valor social para que, ya sea por vía del mercado o de nuevas políticas de apoyo a concesionarios sociales o comerciales pequeños, se avance en la inclusión digital en coordinación con la sct y demás dependencias. Como se señaló en otra publicación (Labardini, 2019), antes de subir a la ola 5G,¹⁴ que conectará más cosas que personas, es preciso cerrar la brecha digital urbana-rural y otras brechas de acceso mediante una política pública integral de largo alcance. Esto sólo pretende ejemplificar la necesidad de contemplar el bosque completo (los objetivos) y cada árbol (agentes, temas y acciones específicas) mediante un ciclo incesante que consiste en dar seguimiento, medir, evaluar y ajustar acciones y estrategias dentro de un mundo en constante cambio, como ha sucedido tras la pandemia del virus COVID-19.

La construcción de objetivos, estrategias y acciones del IFT requiere de constantes iteraciones y de escuchar a todas las partes involucradas hasta donde sea pertinente para el interés público, siempre tomando en cuenta los puntos de distintos actores interesados; sin embargo, hoy no se hace así. El Programa Anual de Trabajo del IFT, constitucionalmente obligatorio, es un cúmulo de proyectos que proponen las unidades al comisionado presidente y éste al Pleno sin un ejercicio transversal, priorizado y ponderado que contemple un análisis de los riesgos en los sectores regulados y de los riesgos regulatorios. En realidad, son silos de proyectos agrupados en alguno de los cinco objetivos generales. Por su parte, el Informe de Actividades sigue la misma lógica, es más un inventario de acciones muy impresionantes por su gran volumen, pero que no están vinculadas a resultados ni prioridades (IFT, 2019a).

Una decisión regulatoria debe su existencia a la necesidad de reparar, prevenir o mitigar un riesgo o problema que se ha estudiado, o para fomentar una conducta y un clima propicio que permita promover más opciones en favor del público o subsanar fallas de mercado como pueden ser las externalidades y el poder de mercado de un agente económico. Por el contrario, si la decisión se construye como un un entregable que estaba asentado en el programa anual, adolecerá de deficiencias en su justificación. Por ello es tan importante crear una cultura institucional que obligue a hacer las preguntas correctas y suficientes antes de pretender diseñar soluciones. ¿Por qué, para qué y cómo regular sin levantar barreras o generar riesgos mayores a los que ya enfrentan varias de las concesionarias reguladas y sus usuarios? Para Robert Baldwin (2017: 115), esa excelencia se puede resumir en una lucidez triple que requiere de receptividad; inteligencia para identificar objetivos específicos; dinamismo y flexibilidad.

En cuanto a las acciones, el reto es reconocer que hay intereses de grupos antagónicos con los que tendrá que lidiar el regulador y, si bien en ocasiones podrá encontrar una solución balanceada entre ellos, en otras ocasiones inevitablemente habrá un perdedor y un ganador, lo cual hará que el regulador reciba críticas, controversias y advertencias veladas o no del gobierno o de entidades privadas afectadas. Los reguladores navegan en aguas de alto riesgo: poderosos monopolios, asimetrías en la información, externalidades, escepticismo de los políticos y recursos limitados; pero cuidado, como afirma Bridget (2007: 106), la tentación de caer en un discurso antirregulador para proceder a regular desde el gobierno sin la menor técnica, rigor, evidencia y experiencia, puede ser muy dañino para la sociedad.

Un regulador experto, imparcial, riguroso y con información relevante, en efecto, puede cometer errores y no lograr el resultado deseado a pesar de su pericia e información, pero si su proceso de toma de decisiones fue honesto, objetivo, fundado, racional, ponderado y transparente, puede corregir, ajustar, redirigir esfuerzos y, en el mediano plazo, crear valor social, económico o de cualquier índole. Por ello es preciso medir y evaluar usando diversos indicadores que, a modo de termómetro, indiquen si la institución se va acercando y en qué medida a su misión. Los indicadores no transformarán al IFT, sino que son parte del cambio institucional; el reto reside en seleccionarlos e implementarlos de la manera adecuada. Coglianese (2017: 298) propone que los indicadores sean relevantes (en cuanto que apunten a la misión y objetivos a alcanzar),¹⁵ confiables (por su exactitud) y realistas (que puedan construirse con los datos disponibles), además, deben ser capaces de medir tanto acciones como resultados y la relación causal entre ambos; deben ser herramientas que realmente sirvan de brújula para tomar medidas correctivas o reafirmantes concretas y oportunas. No son simples estadísticas de los sectores regulados, aunque éstas pueden arrojar cierta luz si se prueba la relación causal mencionada. Además, agrega el autor, los indicadores de desempeño deben combinar amplias mediciones sobre las grandes líneas de política pública de la organización y sus resultados en el mundo exterior con mediciones focalizadas de procesos internos específicos: robustez, calidad del análisis, oportunidad, transparencia, consistencia y cómo se gestionó el riesgo. Sin embargo, los “productos” del IFT requieren más de un actuar artesanal que de una producción en serie (excepto por trámites rutinarios y no complejos que debieran resolverse en serie), por lo tanto, se puede decir que las mediciones tienen sus límites.

De acuerdo con Shelley Metzenbaum (2018), es necesario dar un paso atrás para ver en perspectiva otros elementos que inciden en la excelencia, en adición a la misión y metas adecuadas y la suficiencia presupuestal, como son la información y el buen juicio. Para un órgano técnico, saber qué datos y evidencias necesita para evaluar riesgos y alternativas de acción es crítico para lograr la excelencia. De la misma manera, ponderar derechos, intereses, el contexto temporal socioeconómico, medir riesgos y saber qué herramientas sirven mejor para lograr determinadas metas que no impacten negativamente en el largo plazo, son parte del buen juicio como lo es, agrega la autora, desarrollar habilidades en el arte de comunicar al público con un lenguaje claro qué se hace, para qué sirve y por qué se adoptó una determinada decisión. Las razones importan e impactan. Un lenguaje legalista, lleno de términos incomprensibles y gremiales, no resonará en el público, el cual pocas veces pone atención al regulador, excepto cuando algo muy malo sucede. Comunicarse con el público no es emitir un boletín de prensa, es saber transmitir información valiosa para la sociedad y abrir canales de comunicación con la ciudadanía a la que el regulador debe su existencia.

En cuanto al desempeño del IFT como autoridad de competencia en los muy diversos mercados que supervisa aún queda un largo camino por recorrer, pero para saber cuál es el indicado, es preciso medir y evaluar el impacto de las acciones que se han llevado a cabo. A decir de Coglianese:

El objetivo clave de medir es descubrir si las acciones regulatorias son eficaces, eficientes y equitativas. Si lo son, deben ser mantenidas y emuladas. Si no lo son, deben ser suprimidas o modificadas. Sin evaluaciones y mediciones los reguladores no pueden aprender muy bien, y sin aprendizaje no pueden esperar alcanzar la excelencia regulatoria (2017: 291).¹⁶

El IFT empezará este año una nueva etapa, con un nuevo o nueva presidenta al frente, que podría marcar un parteaguas importante ante los evidentes nuevos retos y la urgencia de llevar a México hacia la sociedad digital, tanto en la economía, el trabajo, el comercio, la educación y la medicina como en la función pública y el gobierno digital. Esperemos inicie esta nueva etapa con indicadores de desempeño bien diseñados e implementados que ayuden a alcanzar la excelencia regulatoria.