Читать книгу A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión - Jorge Bravo - Страница 16

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) que se publicó en 2014 cristalizó una gran parte de los profundos cambios ordenados en la reforma constitucional de 2013. En cuanto a los temas de preponderancia, la ley recogió las líneas esenciales de la regulación asimétrica que ya habían sido impuestas por el IFT a los agentes económicos preponderantes. Pero como suele suceder en estos procesos, la ley no fue perfecta, particularmente, porque instauró un régimen de excepción respecto a la LFCE, limitando las facultades constitucionales del IFT.¹

El IFT, como autoridad de competencia, debe autorizar las adquisiciones, fusiones y otras operaciones entre empresas, llamadas concentraciones, antes de que se lleven a cabo. En caso de que las operaciones sean contrarias al proceso de competencia, entonces, el instituto está en la obligación de objetarlas o condicionarlas. Pero el Artículo Noveno de los transitorios de la LFTR señala que, mientras exista un agente económico preponderante en telecomunicaciones o radiodifusión, no se requerirá de la autorización señalada para las concentraciones realizadas entre concesionarios, siempre y cuando no sean parte del agente económico y se cumplan ciertos requisitos.² De esta forma, la ley levantó un muro de contención en contra del énfasis puesto por la Constitución en la defensa de la competencia. Mientras la Carta Magna creaba una autoridad de competencia especializada y poderosa, la ley pasó por encima de sus facultades prejuzgando sobre el efecto de futuras fusiones y adquisiciones en el proceso de competencia y libre concurrencia. Los legisladores prefirieron tomar en sus manos las acciones de política industrial antes que confiar en el naciente regulador/autoridad de competencia. Pasaron por alto que una mayor concentración de los mercados está relacionada con el incremento de los precios y con una menor innovación, además de que en el largo plazo resulta contraproducente al generar desincentivos para la entrada de nuevos competidores.

Dentro de este marco de excepción, durante los cinco años en los que ha estado vigente la ley, se han realizado diversas operaciones, algunas de mayor importancia y repercusiones, sin someterse al escrutinio que existe en cualquier otro sector de la actividad económica, incluso en otros menos propensos a tener problemas de competencia o una concentración excesiva del mercado. Esta situación es lamentable, ya que uno de los mayores retos de las telecomunicaciones en México es su elevada concentración, la cual no ha disminuido a seis años de la reforma constitucional.³

Recientemente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó los resultados de un amplio estudio sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México, en el cual incluyó un capítulo de recomendaciones (2017). Allí señaló que el Artículo Noveno Transitorio es una medida anticompetitiva y que el marco jurídico debería permitir al IFT ejercer su facultad en todos los casos; además, afirmó que esta exención a la ley no es congruente con el objetivo constitucional de promover la competencia y, por lo tanto, debe eliminarse.

La consolidación en telecomunicaciones es una tendencia global que ha generado verdaderos gigantes globales y que está cambiando la dinámica de los mercados, lo que preocupa a reguladores y autoridades de competencia en todo el mundo. La directora ejecutiva del regulador británico de las telecomunicaciones, OFCOM, declaró en la London School of Economics and Political Science:

Teóricamente, la consolidación puede tener beneficios: mejorar las economías de escala y facilitar la inversión.

Sin embargo, la experiencia de OFCOM es que la competencia, no la consolidación, impulsa la inversión y consigue menores precios.

Nuestro análisis de una docena de países dentro de la Unión Europea y fuera, no muestran relación entre la consolidación y la inversión. […]

En otros países hay evidencia de que los consumidores pueden estar pagando el precio de las concentraciones. […]

Me preocupa que el Reino Unido pueda terminar con mercados más concentrados que conduzcan a precios más altos y menores opciones para los consumidores, sin el prometido impulso a la inversión y la innovación.

Esta es una cuestión urgente. Una vez que la competencia se va, es muy difícil restablecerla, especialmente en las telecomunicaciones donde las barreras a la entrada son elevadas para nuevas empresas (White, 2015).

En el mismo sentido, el grupo de reguladores europeos de las telecomunicaciones publicó un documento sobre la dificultad de asegurar el desarrollo de una competencia efectiva y sostenible con la presencia de “oligopolios compactos”, es decir, mercados altamente concentrados (BEREC, 2015). Incluso la Universidad de Chicago realizó en 2017 un congreso titulado “¿Existe un problema de concentración en América (SIC)?”,⁴ con el propósito de debatir si el péndulo de la política de competencia en EE. UU. se ha movido demasiado hacia el extremo de la inacción. En este contexto, la senadora estadunidense Elizabeth Warren afirmó que: “Es hora de hacer lo que hizo Teddy Roosevelt: levantar de nuevo el garrote de la competencia” (Marans, 2017).

Es cierto que la dinámica del sector digital se impone por la velocidad y la profundidad de las transformaciones, que no se limitan a los aspectos tecnológicos, sino que abarcan también el funcionamiento de los mercados, los modelos de negocios y los hábitos y preferencias de los consumidores. Con esto, se observa como algunas formas de hacer negocio desaparecen o son sustituidas por otras de naturaleza distinta. Lamentablemente, se ha visto cómo en algunas ocasiones la autoridad se paraliza y pospone decisiones ante la incertidumbre que conlleva esta continua transformación. La tentación de esperar a tener más claridad es fuerte, pero también significa correr el riesgo de permitir que se agranden las distorsiones en los mercados y que puedan generarse consecuencias irremediables. El miedo a equivocarse no debe provocar inmovilismo. Las autoridades de competencia de otros países actúan de forma prudente pero decidida frente a los nuevos fenómenos digitales, revisando escrupulosamente los efectos de las nuevas alianzas o prácticas comerciales y combatiendo aquellas que dañan la competencia. El IFT debe seguir el mismo camino.

La política de competencia es una regulación de aplicación general que pretende ser mínimamente intrusiva y actuar como una red de seguridad para poder dar la mayor libertad a las empresas en su búsqueda de mejores oportunidades de negocio. Además, fomenta que dichas empresas innoven y rivalicen por los consumidores mediante productos y servicios más atractivos. Sin embargo, la política de competencia contempla que, ante un abuso que ponga en riesgo esa dinámica de libertades, la autoridad de competencia podrá intervenir oportunamente y en la justa medida para reestablecer las sanas condiciones en los mercados. Desaparecer esta red o hacerla muy permeable no contribuye a reforzar la libertad de comercio, sino a dejar campo libre para la imposición unilateral de las reglas del más fuerte. Se trata de un riesgo considerable en buena parte de los mercados de México que, por razones históricas o estructurales, presentan un número reducido de competidores, preocupantes niveles de concentración y fuertes barreras de entrada.

El reto que enfrenta el IFT en esta etapa reside en asumir plenamente su papel como autoridad de competencia para ejercer las atribuciones y utilizar las herramientas que le otorga la ley en esta materia. Sólo así podrá erradicar conductas e inercias que puedan estar distorsionando la competencia atendiendo, además, los fenómenos que están cambiando la faz del mercado: la concentración de datos como un activo que puede considerarse un recurso esencial; la convergencia que ahora alcanza a nuevos servicios, tecnologías y modelos de negocios; la operación global de los grandes jugadores; la relación entre competencia y privacidad; y la necesidad de asegurar la neutralidad de la competencia ante nuevas formas de participación pública en los mercados.

El desafío es del IFT, pero la responsabilidad es compartida. Desde su creación se ha nombrado a once comisionados, entre los cuales solamente dos han sido especialistas en materia de competencia. El Comité de Evaluación que lleva a cabo el proceso de integración de las listas de candidatos, el presidente de la República y el Senado⁵ deben tener muy presente que una autoridad de competencia requiere de perfiles avezados en esta materia, lo cuales no se crean de la noche a la mañana, pues la competencia económica es una materia altamente especializada.