Читать книгу Derecho civil constitucional - José Guillermo Castro Ayala - Страница 28

A pesar de que el contexto en que surgió la Constitución de 1991 fue sustancialmente diferente al alemán de la posguerra, en ambos casos, la expedición de una nueva constitución política reconfiguró jurídicamente, cada una a su manera, las bases de la vida política y social.

Antes de todo, conviene precisar cómo fue la transición que se dio en el caso colombiano. En este caso, se trata de un conflicto armado interno de varias décadas¹⁹; conflicto que, mediado por fenómenos de gran impacto como el narcotráfico, se libró entre las Fuerzas Militares del Estado y múltiples guerrillas de diversa ideología. A diferencia de la transición punitiva impuesta por los vencedores en el caso alemán, en Colombia siempre se ha buscado una salida negociada al conflicto armado interno; la transición colombiana de los años noventa del siglo pasado, entonces, fue una paz pactada con algunos de los grupos alzados en armas, entre ellos el Movimiento 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Movimiento Quintín Lame. Con cada uno de estos grupos armados se firmaron diferentes acuerdos de paz, en los que se usaron varias figuras jurídicas como la amnistía, el indulto, la cesación y la extinción de la acción penal (Ley 77 de 1989, Decreto 206 de 1990 y Decreto 213 de 1991). Asimismo, estos acuerdos incluían reivindicaciones políticas y sociales que, a la postre, convocarían a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que, a su vez, promulgaría una nueva constitución política.

Es importante observar cómo, en este caso, los acuerdos de paz conducen o allanan el camino a una constitución final o una revisión fundamental de la antigua constitución, sin ningún tipo de etapas constitucionales interinas (IDEA, 2016, p. 21). En Colombia, como en otros países del mundo, esta secuencia acuerdo de paz-constitución final ha tendido a involucrar: 1) acuerdos de paz centrados en alcanzar un alto al fuego; 2) desmovilización de los actores no estatales y su integración en las estructuras políticas y legales del Estado; y 3) compromisos para alcanzar una democratización más amplia, inclusión social, y una reforma constitucional (IDEA, 2016, pp. 21-22).

Los acuerdos de paz alcanzados no solo buscaban el desarme de los rebeldes; implicaban, también, profundas reformas sociales y políticas para su reincorporación a la vida civil, lo que terminaría convocando a la ANC. Esto parece evidente en la parte considerativa del decreto 1926 de 1990, que le ordenó a la Organización Electoral contabilizar los votos que se emitieron el 9 de diciembre de 1990 para convocar e integrar una “Asamblea Constitucional” que a la postre sería una ANC. Se menciona lo siguiente, en las consideraciones de este decreto, que también cita una trascendental decisión de la Corte Suprema, y dio vía libre a convocar una Asamblea Constitucional que reformara la constitución entonces vigente:

Que es urgente crear las bases de un fortalecimiento institucional que permita superar la situación de perturbación puesto que, tal como lo dijo la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de su Sala Plena proferida el 24 de mayo de 1990, “los hechos mencionados demuestran a las claras que las instituciones tal como se encuentran diseñadas no son suficientes para enfrentar las diversas formas de violencia a las que tienen que encarar. No es que las instituciones se hayan constituido per se en factor de perturbación, sino que han perdido eficacia y se han vuelto inadecuadas, se han quedado cortas para combatir modalidades de intimidación y ataque no imaginadas siquiera hace pocos años, por lo que su rediseño resulta una medida necesaria para que las causas de la perturbación no continúen agravándose, como hasta ahora ha venido ocurriendo, en los seis años de vigencia del Estado de Sitio. (Expediente número 2149-E)

Que es evidente que la convocación de una Asamblea Constitucional facilita la reincorporación de grupos alzados en armas a la vida civil, puesto que antiguos grupos guerrilleros, como el M-19, manifestaron como elemento trascendental para ese significativo paso la posibilidad de participar en el seno de una Asamblea Constitucional y que otros grupos alzados en armas han manifestado formalmente su intención de acogerse al régimen civil por medio de su integración al proceso de cambio institucional a cargo de la Asamblea Constitucional, entre ellos el EPL, el Quintín Lame y el prt. (Decreto 1926 de 1990)

Además de buscar el robustecimiento de la democracia y las instituciones, la anc tuvo como fin principal la búsqueda de la paz. Así lo reconoció la plenaria de la ANC, cuando afirmó que “la organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica. La paz fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo ‘la Constituyente de la paz’” (citado en Corte Constitucional, C-579, 2013). Asimismo, el producto final de la ANC, esto es, la Constitución Política de 1991, recibió el nombre de “Constitución de la Paz” y fue catalogado como un auténtico tratado de paz, nacido de procesos de paz con varias guerrillas de aquel momento.

Así, la Constitución Política de 1991 respondió a las situaciones de crisis institucional y tragedia humanitaria producidas por el conflicto armado interno. Este se agudizó a través de dos formas de violencia: por un lado, la violencia generalizada e indiscriminada contra la población y, por otro lado, la violencia selectiva en la denominada “guerra sucia” (De Zubiría, 1990, p. 54), que Colombia vivió a finales de la década de los ochenta del siglo pasado. El nivel de violencia y deshumanización del conflicto armado, junto con el narcotráfico, la pobreza, la desigualdad social, la exclusión política, la crisis de legitimidad de las instituciones, los procesos de paz con las guerrillas del M-19, el EPL y el Movimiento Quintín Lame, entre otros muchos factores, fueron desencadenantes de la convocatoria a una ANC. Dicha convocatoria promulgaría, en última instancia, una nueva constitución que supondría un antes y un después en la historia política y jurídica del país (GIADESC, 2017, p. 174), remplazando la centenaria y anquilosada Constitución de 1886, cuyas instituciones habían perdido legitimidad y se habían tornado ineficaces.

Para dejar atrás el pasado de violaciones y tratar de humanizar y desescalar el conflicto armado (que aún seguía vigente), la Constitución de 1991 trató de desactivar las causas del conflicto. En primer lugar, el reconocimiento del conflicto armado como un conflicto con trasfondo político resulta fundamental, pues permite identificar una de las principales causas que dieron lugar al estallido del conflicto y, así, proyectar soluciones en el plano jurídico-constitucional. La Constitución de 1991, entonces, buscó robustecer los elementos de la democracia liberal y abrir el régimen político a la participación de nuevos actores, tradicionalmente excluidos de la escena política, lo cual repercutió en desactivar y deslegitimar la lucha armada por causas políticas. De esta forma:

[…] el ensanchamiento del régimen político a través de la Constitución de 1991 se constituyó también en un desactivador eficaz de la lucha armada. Permitió la reincorporación a la vida política de buena parte de la insurgencia —Movimiento 19 de Abril (M-19), Corriente de Renovación Socialista, Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Esperanza Paz y Libertad (EPL)—, se convirtió en oportunidad de oro para que el movimiento indígena armado saltara a la palestra política y lograra por la vía institucional conquistas impensables por la vía armada y transformó incluso a los propios sectores armados. (Gutiérrez y Sánchez, 2006, p. 19)

De esta forma, la Constitución Política de 1991 adoptó una democracia pluripartidista y participativa que amplió el espectro político, garantizando la inclusión y diferenciándose, a su vez, de la excluyente democracia bipartidista y representativa desarrollada bajo la Constitución de 1886.

También con la intención de solucionar el problema político subyacente al conflicto armado, la Constitución de 1991 planteó varias medidas, permanentes y transitorias, que podrían catalogarse como de justicia transicional, para salir definitivamente del conflicto. Le otorgó entonces al Congreso la posibilidad de conceder amnistías o indultos generales por delitos políticos (artículo 150, numeral 17); al Gobierno, con relación a la Rama Judicial, le otorgó la facultad de conceder indultos por delitos políticos, basándose en el artículo 201, numeral 2. Asimismo, se consagraron varios artículos transitorios que buscaban facilitar procesos de paz con los demás grupos no desmovilizados, a través de la concesión de amnistías e indultos por delitos políticos y conexos, “a miembros de grupos guerrilleros que se reincorporen a la vida civil en los términos de la política de reconciliación” (artículo 30 transitorio); la autorización al Gobierno para crear circunscripciones especiales de paz para elecciones a corporaciones públicas o nombrar directamente un número plural de congresistas en cada cámara “con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de grupos guerrilleros que se encuentran vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno” (artículo 12 transitorio); y la autorización al Gobierno para que dictase

las disposiciones que fueren necesarias para facilitar la reinserción de grupos guerrilleros desmovilizados que se encuentren vinculados a un proceso de paz bajo su dirección; para mejorar las condiciones económicas y sociales de las zonas donde ellos estuvieran presentes; y para proveer a la organización territorial, organización y competencia municipal, servicios públicos y funcionamiento e integración de los cuerpos colegiados municipales en dichas zonas. (artículo 13 transitorio)

Igualmente, numerosas reformas constitucionales se han planteado para facilitar y dar seguridad jurídica al reciente Acuerdo de Paz suscrito con la guerrilla de las farc-ep (Actos Legislativos 01 de 2012; 01 de 2016; 01 de 2017; 02 de 2017; 03 de 2017).

Tras considerar las disposiciones mencionadas, se puede decir que la Constitución Política de 1991 promovió, promueve y posibilita la construcción de paz a través de acuerdos políticos con los grupos rebeldes alzados en armas. Así pues, los sucesivos acuerdos de paz que se suscriban con grupos armados ilegales serán marcados por el derrotero de la constitución. La paz política deberá, entonces, apuntar a consolidar el Estado social y democrático de derecho.

Además de las causas políticas, la ANC reconoció otras causas evidentes del conflicto armado: la pobreza, la miseria rural y los altos niveles de desigualdad social. La respuesta, entonces, fue robustecer el Estado social de derecho, los derechos humanos y su plena vigencia y garantía. La Constitución de 1991 se tomó los derechos en serio y reorganizó la institucionalidad del país en torno a la protección de los derechos humanos, respondiendo así a la arbitrariedad, los abusos de poder (estatal y no estatal) y la “guerra sucia” que desangraba al país. Fue una forma de garantizar la no repetición del conflicto armado, desactivando las causas que dieron lugar a este. Así, por ejemplo, se creó la Corte Constitucional para la defensa de la Constitución (artículo 241) y los derechos fundamentales de los ciudadanos; se creó la figura del defensor del pueblo, encargado de velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos de la población.

También se consagró un catálogo de derechos humanos que incluso sobrepasa en términos cuantitativos a los de las constituciones de Alemania y España, en las que se inspiró el texto colombiano (giadesc, 2017, p. 176). Es necesario decir que, aunque el mero catálogo de derechos fundamentales es bastante amplio (artículos 11-41), en la Constitución también se consagran derechos económicos, sociales y culturales (artículos 42-77), derechos colectivos y del ambiente (artículos 78-82) y un mecanismo de protección y aplicación de los derechos (artículos 83-94), además de acciones judiciales para su protección (acciones de tutela, populares, de grupo, de cumplimiento, etc.). Todo lo anterior constituyó una verdadera revolución con respecto a la vetusta constitución anterior, carente de derechos fundamentales y acciones para su judicialización. De este modo, esta “revolución de los derechos” se hizo básicamente en busca de igualdad, participación y paz (Cepeda, 1993, p. 17).

Especial mención merece la constitucionalización de varios derechos económicos, sociales y culturales (desc), entre ellos, el derecho a una vivienda digna, a la educación, a la salud y a la seguridad social, los cuales fungen como correctores de desigualdad material; gracias a su protección, constituyen poderosas garantías para la no repetición, a partir de resolver las causas del conflicto armado. En ese sentido, un escenario de posconflicto armado “podría ser el escenario ideal que permita a la población entender que la garantía y el efectivo cumplimiento de todos los derechos sociales es un primer paso para que se reduzca la violencia en nuestro país” (Castro, 2017, p. 222).

Si Colombia desea consolidar una paz estable y duradera después de conseguir satisfactoriamente la desmovilización, el desarme y la integración social de las FARC-EP, y posiblemente del ELN, es necesario que fortalezca y garantice el cumplimiento de toda la gama de derechos económicos, sociales y culturales prometidos en la Constitución, con el fin de garantizar que no renazcan los factores que originaron el conflicto. (Castro, 2017, p. 227)

Es claro entonces que, con la expedición de la nueva constitución, se busca, antes que nada, lograr la paz “dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo” (Preámbulo), para que no se repitan las atrocidades vividas en un desgastante conflicto armado sostenido por más de medio siglo.

A pesar de las nobles intenciones de la Constitución de 1991, esta “revolución de los derechos”, que significó su expedición, ha estado, en la práctica, lejos de poner fin al conflicto armado que desde hace más de medio siglo (de los cuales 25 años bajo la vigencia de la Constitución de 1991) desangra al país, aun después de realizar varios procesos de paz con muchos de los actores armados, en lo que se ha llamado una “paz fragmentaria” (Uprimny, 2006, p. 42). No obstante, en el plano jurídico-político, la Constitución de 1991 marcó un antes y un después en la relación ciudadano-Estado que aspira a ser la carta de navegación para la consolidación de una era de paz estable y duradera a través del respeto absoluto por los derechos humanos, especialmente los derechos sociales como efectivas garantías de no repetición de la violencia social. Se itera que “la búsqueda del cumplimiento de los desc es el pilar fundamental para una paz verdaderamente sostenible y duradera” (Castro, 2017, p. 227).