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PRÓLOGO

Este libro, escrito por José Julio León, es una revisión exhaustiva, y a la vez una interpretación histórica, de la línea evolutiva del Sistema de Educación Superior de Chile. Puede leerse como un examen de la política pública emprendida en los últimos años, pero, al mismo tiempo, como un análisis que, sirviéndose de ella, explora las relaciones que median entre el derecho y la política. En otras palabras, se trata de un libro que es, al mismo tiempo, el análisis de un caso y la exposición de una teoría general para examinarlo.

El caso es la reforma de la educación superior; la teoría, un planteamiento acerca de la forma en que se relacionan el derecho con la política. Se trata, pues, de un texto de interés tanto para los especialistas en políticas públicas (que encontrarán en él un pormenorizado estudio de la reforma de la educación superior) como para los juristas (que podrán leerlo como un análisis de las particularidades del razonamiento práctico). Los primeros apreciarán cuáles son las condiciones de posibilidad de las políticas, y los segundos verán de qué forma el derecho se entrelaza con la vida social configurándola y, en momentos de cambio, dejándose configurar por ella.

La política pública ha sido concebida, especialmente en Chile, como una derivación de algunos de los principios de la economía del bienestar. Así, por ejemplo, suele sostenerse que el financiamiento de un bien como el de la educación superior debe tender a igualar sus costes privados y públicos. De ese modo, un diseño correcto supondría emplear los precios a la hora del acceso internalizando los costes de la educación en quien se beneficia predominantemente con ella. Si ello no ocurre, se sugiere, ese bien podría ser demandado más allá o más acá de lo que sería socialmente óptimo. Ese punto de vista fue intensamente discutido en la última década oponiéndole un enfoque de derechos. Conforme a este último, el acceso a la educación superior es un derecho social que debe proveerse sin considerar, como una razón última en su diseño, las consideraciones de eficiencia en el sentido en que este último concepto se emplea en la economía del bienestar.

Los anteriores puntos de vista –en especial el enfoque de derechos– han estado acompañados de una cierta visión retrospectiva y hasta cierto punto halagüeña de la evolución histórica del sistema de educación superior chileno, la que, según este punto de vista, habría sido interrumpida con la reforma de los años ochenta. Hasta ese momento, sugiere ese relato, el sistema de educación superior chileno poseía una intensa orientación pública que, en la década del ochenta, se torció hasta concebir a la educación como un bien privado, una simple mercancía cuyo financiamiento y provisión dependería del mercado.

Buena parte del debate público en Chile puede ser descrito como un diálogo, y las más de las veces como una simple oposición, entre esos puntos de vista.

Pues bien, este libro de José Julio Léon muestra cuánto simplismo hay en esos enfoques. Su examen histórico y su análisis conceptual ponen de manifiesto que ese debate padeció, en ocasiones, los peligros de lo que Wittgenstein, en las Investigaciones filosóficas, llama una “dieta unilateral”, la pretensión de capturar los fenómenos reduciéndolos a un único factor, a una sola inspiración.

Un examen de la educación superior chilena –tanto en su transcurso como en su fisonomía actual, sugiere este libro– mostraría, en efecto, que ella fue desde sus mismos inicios mixta, es decir, con proveedores estatales y otros que no lo son y que, por eso, desde antiguo fue posible observar en ella la distinción, hoy frecuente, entre proveer un bien y financiarlo. Así, el modelo normativo del “Estado docente” al que suele verse subyaciendo en el sistema educativo hasta los años ochenta, ha sido, como lo pone de manifiesto esta investigación, más un ideal retrospectivo –una de las varias formas de legitimar puntos de vista recurriendo al prestigio de la historia– que una realidad institucional que los datos permitan constatar. Esto no significa, desde luego, un abandono de lo público, desde que la orientación pública de un sistema no depende, como es obvio, de la fisonomía jurídica de quienes lo integran. La sinonimia entre lo público y lo estatal es un error conceptual que ha impedido evaluar de mejor forma la trayectoria histórica, y los desafíos, del sistema de educación superior en Chile. Los sistemas de educación superior, insiste este libro, son dependientes de la trayectoria (path dependence theory) y por eso los quiebres radicales y sorpresivos son más bien improbables. El equipaje conceptual con que se ejecutan las acciones de reforma y las condiciones de posibilidad para que ella tenga éxito, son el fruto de una cierta tradición que se puede reflexivamente abandonar (y a ello, sugiere el texto, ayuda el derecho) pero no cambiar abruptamente.

A pesar de lo anterior, este libro no es solo el examen de una política pública y de su trayectoria institucional, sino, como se acaba de adelantar, el análisis de la forma en que se relaciona el derecho con la política.

Si acaso el derecho es un límite a la política o un instrumento para llevarla adelante, no es, según lo muestra el caso que aquí se analiza, un problema conceptual, sino un asunto empírico que depende de múltiples factores. El autor sugiere que el cambio de políticas depende tanto de la conducta de los actores sociales y de las acciones que llevan a cabo, como de los conceptos que utilizan o emplean. Los actores sociales ejecutan conductas significativas y por eso cualquier cambio de política impulsada desde abajo –como ha ocurrido con la reforma de la educación superior en Chile– es dependiente de un sistema de conceptos. Así las cosas, y en una línea similar a la defendida por Margaret Archer*i, el autor sostiene que el cambio de política resulta de la interacción entre una estructura, que es path dependent, y la agencia que al ser intencional es función de un sistema de conceptos.

El anterior enfoque –que León despliega, con innegable talento, no desde la teoría sociológica sino desde el derecho concebido como argumentación– le permite analizar de una manera particularmente fructífera las relaciones entre el derecho y la política. Esta relación suele ser presentada como una oposición entre conceptos normativos (el derecho) y acciones inspiradas por intereses (la política). Pero si, como el autor sugiere, el derecho es una forma de la argumentación práctica, entonces esa oposición resulta obviamente errónea, puesto que las acciones, incluso políticas, no pueden prescindir de los conceptos, y el derecho, por su parte, no puede ser ajeno a los intereses. Las prácticas sociales serían el resultado de la interacción entre esos dos planos, ambos configurándose mutuamente, sobre el fondo de un horizonte histórico que es su condición de posibilidad. Un buen ejemplo de esa interacción, que este libro examina con detalle, es la forma en que se han ido configurando en Chile el derecho a la educación y la libertad de enseñanza.

En la literatura sobre políticas públicas educativas y en la literatura jurídica, no hay libros como este. Hay, desde luego, abundantes estudios comparados, otros relativos a la eficiencia de las políticas y los hay también que evalúan normativamente los cambios de política. Pero escasean los estudios que, adoptando un punto de vista externo al debate, hagan el intento, en este caso exitoso, de mostrar cómo se configuran los conceptos y las acciones que hacen posible esas políticas. Al lograrlo, este libro ayuda a una mejor comprensión del papel que cumple el derecho en su relación con las políticas públicas y de estas con la trayectoria histórica.

De esta manera, José Julio León ha contribuido a comprender mejor el sentido y los límites posibles de la reforma en Chile y, por esa vía, a dotar su trayectoria y el debate futuros de la virtud, cada vez más escasa, de evaluar racionalmente los problemas que ella presenta.

Carlos Peña

Rector UDP

i * Realist Social Theory: the morphogenetic approach, Cambridge University Press, 1995.