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ОглавлениеApertura gubernamental
Arístides Rodrigo Guerrero García
Introducción: elementos, principios y naturaleza del gobierno abierto
Son diversos los elementos que integran la conceptualización y el fenómeno de progresiva consolidación del gobierno abierto. En ese sentido, resulta por demás relevante el papel que estas consideraciones asumen en el contexto de la sociedad de la información, en el que el desarrollo de importantes herramientas como las páginas web se posicionan como un valioso instrumento para la introducción de información elemental en la transparencia y la participación ciudadana (Quintanilla y Gil, 2013: 20-21).
En ese sentido, como han señalado Quintanilla y Gil, los elementos del gobierno abierto son: a) la información, que puede manifestarse de diversas formas, desde experiencias hasta indicadores; b) el Gobierno 2.0, aspecto íntimamente relacionado con el impacto que las tecnologías de la información y la comunicación han tenido en la forma como los gobiernos han atendido la demanda de información; c) los movimientos de apertura que, impulsados por el uso de las tecnologías de la información, han potencializado al Gobierno 2.0, y d) el liderazgo, la gobernanza y las políticas públicas, que se posicionan como una intersección de los tres tópicos anteriormente mencionados y constituyen la capacidad para coordinar y lograr acuerdos en el uso de la información.6
Ahora bien, en cuanto a los principios de gobierno abierto, existen experiencias notables como la estadounidense, en la que particularmente durante el mandato del presidente Barack Obama se impulsó la consolidación de la transparencia, la participación ciudadana y la colaboración en el gobierno (Quintanilla y Gil, 2013: 27). Y es que, como señala Kubli-García, los alcances de las iniciativas propuestas por Obama tenían implicaciones cruciales en la transparencia y la rendición de cuentas, tales como la consagración del derecho de las personas contratistas de exponer información clasificada ante el Congreso a través de la Ley de Protección de Denunciantes (Kubli-García, 2019: 110).
El impacto de estas modificaciones en el marco jurídico estadounidense es notable, pues derivado de la popularización del término open government se conformó la Alianza por el Gobierno Abierto, integrada por más de ochenta países, y se redactaron importantes documentos, como la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, en la que puede encontrarse una contundente definición del fenómeno que estamos analizando en estas páginas, a saber:
Para efectos de esta Carta Iberoamericana, se entenderá el Gobierno Abierto como el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo (Guadarrama Cornejo, 2020: 56-57).
En ese sentido, uno de los principios señalados es el de transparencia, que con base en el nutrido desarrollo político, teórico y normativo que ha tenido en los últimos años, se posiciona como un fundamento de la democracia, en tanto elemento articulador entre el gobierno y la ciudadanía, pues un gobierno transparente, abierto e interesado en las personas facilita la eficiencia y el respeto al principio de legalidad. Asimismo, la transparencia es un principio que garantiza la confianza entre el gobernador y el gobernante, pues su función es dar a conocer a las personas interesadas, de manera clara y accesible, la función gubernamental, que, cabe mencionar, se potencializa con las virtudes de las tecnologías de la información (Quintanilla y Gil, 2013: 27).
El segundo principio que abona en la construcción del gobierno abierto es el de participación, pues a través de este, y entendido como una estrategia de modernización de la administración pública, se puede alcanzar un mayor compromiso e involucramiento de la ciudadanía en el desarrollo y la instrumentación de políticas públicas, así como del ejercicio de los recursos públicos (Quintanilla y Gil, 2013: 229-30).
Ahora bien, esta participación no debe confundirse con la mera emisión de opiniones en los procesos de decisión, sino que estamos ante un auténtico compromiso con la ciudadanía en el cumplimiento y desarrollo de los asuntos gubernamentales. Por ello, la participación va más allá de votar, preguntar y sancionar determinadas acciones de gobierno, pues, además, busca el empoderamiento auténtico de la ciudadanía (Quintanilla y Gil, 2013: 30).
Sobre este principio, voces como la de María Elena Guadarrama han señalado que la participación social enfrenta diversos retos relacionados con la configuración de los esquemas en los marcos constitucionales, pues el compromiso estatal de fortalecer la participación ciudadana no debe concebirse como un acto voluntario, condescendiente o discrecional del entramado gubernamental, sino que debe ser entendido como una auténtica institución democrática y deliberativa (Guadarrama Cornejo, 2020: 53).
El tercer principio del gobierno abierto es el de colaboración, el cual surgió por la búsqueda de credibilidad entre el gobierno y sus colaboradores por cuanto hace a sus comportamientos y capacidades. Esta colaboración puede darse entre niveles de gobierno y entre actores públicos y privados; resulta, además, indispensable ante la complejidad de la sociedad moderna, en la que las fronteras se han diluido, las tecnologías de la información y comunicación han promovido la conformación de redes para la consecución de objetivos y se presenta una gran demanda de información de la acción gubernamental (Quintanilla y Gil, 2013: 32-33).
La colaboración se presenta como un principio toral del gobierno abierto al momento en que, por virtud de ella, se superan fenómenos como los partidismos políticos y brinda a las administraciones públicas nuevas maneras de satisfacer las necesidades de información y rendición de cuentas para la ciudadanía. Y retomando el innegable presupuesto de la sociedad de la información, cabe señalar que existen estrategias importantes para la materialización de este principio, tales como las bases de datos abiertas en internet, que pueden funcionar como importantes estrategias para la resolución sencilla de demandas complejas (Quintanilla y Gil, 2013: 33).
Ahora bien, uno de los principales retos al momento de abordar la construcción de un gobierno abierto es el relacionado con su naturaleza. En ese sentido, voces como la de Guillermo Cejudo señalan que este fenómeno puede ser conceptualizado desde tres perspectivas: etiqueta, principio y práctica (Cejudo, 2015: 97).
Por otra parte, dicho autor informa de las perspectivas equivocadas que se han asumido en torno al gobierno abierto, por ejemplo aquellas reacciones críticas al gobierno abierto en el que se le concibe como una moda pasajera en la administración pública. Sin embargo, es importante reivindicar la trascendencia del gobierno abierto al momento de asociarlo con la democracia, de tal forma que aparejado a dicho valor, el valor del gobierno abierto se advierte por demás importante en el adecuado funcionamiento del entramado estatal, el manejo de los recursos públicos, así como de un control democrático del poder.7
Ahora bien, así como sería un reduccionismo identificar al gobierno democrático exclusivamente con las instituciones y los procedimientos, igualmente sería desafortunado asimilar al gobierno abierto exclusivamente con la transparencia o con la accesibilidad a los datos. Asimismo, sería desafortunado aproximarse a este de manera disociada a los procesos de acceso democrático al poder (Cejudo, 2015: 99).
En síntesis, el gobierno abierto es una perspectiva que reconoce la necesidad de la ciudadanía de obtener información para conocer lo que sucede al interior de los órganos gubernamentales, así como de darle participación y voz; de esta manera se integra la tríada virtuosa: gobierno abierto, transparencia y participación ciudadana (Cejudo, 2015: 100).
La recepción del gobierno abierto como etiqueta significa tan sólo un cambio nominativo a los entramados preexistentes de acceso a la información pública y la transparencia gubernamental; no existe un valor sustantivo nuevo, sólo un cambio de denominación renovada. Estamos, pues, ante una etiqueta vacía de contenido, incluso, por aventurada que parezca esta aseveración, podemos afirmar de manera válida que, infortunadamente, el gobierno como etiqueta ha servido de herramienta para la simulación (Cejudo, 2015: 103).
Ahora bien, la segunda óptica para aproximarnos a la aparición del gobierno abierto es la de los principios, es decir, un ideal normativo que guía las decisiones de las autoridades, integrado por premisas como la de máxima publicidad y la rendición de cuentas. Aunque puede advertirse como una manera de aproximarse más provechosa, no puede dejarse de lado el valor de elementos como la voluntad política, para la realización de prácticas concretas tendientes a este fin (Cejudo, 2015: 103).
Por último, la tercera óptica ofrecida para explorar los postulados del gobierno abierto está relacionada con las prácticas institucionales, a saber: decisiones, instrumentos y acciones que se encuentran en pleno funcionamiento para posicionar a la ciudadanía en el centro de gravedad del ejercicio del poder y del control democrático sobre el poder. Es notable el potencial transformador de estas prácticas: la ciudadanía interactúa con el gobierno, lo fiscaliza y se convierte en el principal agente al cual debe rendirle cuentas (Cejudo, 2015: 103-104).8
Las experiencias normativas: una mirada comparada entre México y España
En el caso mexicano, una de las experiencias mejor logradas en cuanto a la consolidación de la transparencia es la modificación constitucional del 7 de febrero de 2014, a través de la cual se garantizó el derecho al libre acceso a la información para todas las personas, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión. Asimismo, esta modificación normativa tuvo un profundo impacto por su posicionamiento en el derecho comparado, pues según el Centre for Law and Democracy, en los indicadores y estándares de su estudio Global Right to Information Rating, la normatividad mexicana alcanzó los primeros lugares.9
La promulgación de la Ley General de Transparencia en el año 2015 materializó las aspiraciones de un gobierno abierto en México, y a partir del accionar del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI) y de los órganos garantes locales se iniciaron acciones tendientes a dicho objetivo. En ese sentido destacan, por ejemplo, las figuras del Secretariado Técnico Local, que en contextos locales constituye un espacio de deliberación con actores impulsores de la transparencia (Valenzuela y Bojórquez, 2015: 126-127).
En esa dimensión destacan igualmente las Políticas de Gobierno y Transparencia Proactiva del INAI, que, orientadas por la misión de “propiciar la generación de condiciones, capacidades e inteligencia que permitan a organismos garantes, sujetos obligados, organizaciones de la sociedad civil y demás públicos interesados en desarrollar prácticas de Gobierno Abierto y transparencia proactiva que abonen a la efectiva solución de problemas públicos”, persiguen los siguientes objetivos: 1) fomentar y apoyar que organismos garantes, sujetos obligados, organizaciones sociales o cualquier actor interesado diseñen, implementen y evalúen políticas o prácticas de gobierno abierto y transparencia proactiva, y 2) impulsar al interior del Sistema Nacional de Transparencia esquemas diversos de actuación y colaboración que propicien la generación de prácticas y políticas innovadoras de gobierno abierto y transparencia proactiva a nivel nacional.10
Por su parte, en la experiencia española, el Plan de Gobierno Abierto marca la pauta para la implementación de estrategias que consolidan estas aspiraciones, pues como se señala en dicho plan, el gobierno abierto constituye un paradigma fundamental en el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 de la Agenda 2030, que propugna por la configuración de un renovado marco de gobernanza pública, rendición de cuentas y promoción productiva de la ciudadanía en los asuntos públicos. Asimismo, el referido plan señala como principios del gobierno abierto la transparencia, la rendición de cuentas y la participación pública.11
Ahora bien, en lo referente al sustrato de derecho positivo en la materia imbricado en los planes, destacan las leyes de procedimiento administrativo, el estatuto jurídico del sector público y la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno. Estos materiales normativos han sido instrumentados a través de provechosas herramientas, como el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado y la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (MPTFP, 2020: 12).
Es digno de señalar el complejo proceso de elaboración de los planes ibéricos, compuesto por las siguientes etapas y siempre en colaboración con la sociedad civil, a saber: 1) preparación del plan de trabajo, derivado de los debates entre comisiones sectoriales y el Foro de Gobierno Abierto; 2) publicación y campaña de sensibilización en internet; 3) proceso de consulta previa, en la que organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general hacen propuestas para el plan, a través de un formulario del Portal de Transparencia; 4) análisis de las propuestas ciudadanas; 5) elaboración de un borrador y periodo de consulta pública, y 6) acuerdo del Foro de Gobierno Abierto.
El IV Plan 2020-2024 contiene diez compromisos, estructurados en cuatro grandes responsabilidades del gobierno abierto: 1) transparencia y rendición de cuentas; 2) participación; 3) integridad, y 4) sensibilización y formación. Además contempla un quinto bloque, en el que se incorporan iniciativas de las comunidades y ciudades autónomas y de las entidades locales (MPTFP, 2020: 25).
Como se puede ver, y a la luz de los modelos teóricos expuestos en las primeras páginas de este trabajo, la configuración actual de las medidas tendientes a la consolidación del gobierno abierto en ambos países corresponde al modelo de las prácticas, es decir, “decisiones, instrumentos, acciones que están en operación para permitir que el ciudadano sea un actor central, no sólo en definir el acceso al poder, sino también definir el ejercicio del poder y ser actor central del control democrático sobre el poder” (Cejudo, 2015: 103-104).
El combate a la corrupción y la rendición de cuentas como orientadores en la construcción del Estado abierto
Como han señalado Santiago Nieto y Abdías Olguín, la corrupción es uno de los males más preocupantes a lo largo y ancho del orbe. Esta situación obliga, necesariamente, a la reflexión sobre su incidencia y la manera en que debe ser combatida, así como a aminorar lo más posible su impacto en la sociedad, pues esto tendrá irremediablemente implicaciones en el fortalecimiento institucional y la democracia (Nieto y Olguín, 2020: 119).
De ello dan cuenta notables instrumentos de medición y percepción social, como las encuestas electorales del año 2018, en las cuales la mayoría de los mexicanos y mexicanas señalaban la corrupción como el fenómeno más lacerante, junto con la seguridad ciudadana y la económica. Derivado de ello, son por demás importantes las iniciativas de la ciudadanía organizada de expresar y combatir esta perniciosa situación a través de prácticas como la documentación y la denuncia (Hevia, 2017: 11).
Ahora bien, cabe señalar que las estrategias emprendidas para la prevención y el combate a la corrupción deben ser configuradas en clave proactiva y continua, pues el origen de la corrupción es multifactorial, así como sus consecuencias. Estamos ante redes de complicidades que buscan diversos beneficios; una desviación del poder de las personas servidoras públicas para generar consecuencias jurídicas y fácticas más allá de lo contemplado por las disposiciones jurídicas (Nieto y Olguín, 2020: 125).
En torno a los instrumentos de medición de este vicio institucional, podemos mencionar el Índice de Percepción de la Corrupción creado en 1995, que se considera el producto estrella de la organización Transparencia Internacional, o bien el Índice de Estado de Derecho, del World Justice Project, en el que se puede constatar la consolidación del Estado de derecho en diversos países del mundo desde una perspectiva ciudadana (Nieto y Olguín, 2020: 125-127).
Asimismo, es importante señalar las circunstancias de agudización de la problemática, que aunque estamos ante un mal crónico del Estado moderno, se ha dicho que en el caso mexicano, por ejemplo, la corrupción se acentúa en los contextos de procesos electorales, pues:
Las componendas entre gobiernos y partidos políticos o candidatos para desviar recursos públicos, generar empresas fantasmas, o coaccionar electores por medio de programas sociales son una realidad tangible. Se llama corrupción, y se manifiesta mediante acuerdos de candidatos o partidos políticos con empresarios, grupos de interés y, en el peor de los casos, grupos delincuenciales, que tienen como propósito financiar campañas electorales que generan compromisos previos y serán materializados en actos indebidos al inicio de los gobiernos (Nieto y Olguín, 2020: 128).
Al respecto, el acceso a la información se posiciona como una poderosa herramienta para el combate de este fenómeno, pues asegura la transparencia de las labores del entramado estatal y de las personas servidoras públicas, así como también fomenta el debate y el escrutinio en torno al devenir gubernamental (Nieto y Olguín, 2020: 128).
Como ya hemos señalado en páginas anteriores, el acceso a la información encuentra su fundamento en el artículo 6o. constitucional, sin embargo, es indispensable señalar su fundamento y desarrollo en sede convencional. En ese sentido, el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Corrupción y derechos humanos da cuenta de la naturaleza dual de la libertad de expresión, que protege el derecho a expresar y difundir ideas, pero también a buscar y recibir información (CIDH, 2019: 90).
Es bastante nutrido el acervo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la materia,12 en el que señala el acceso a la información como una herramienta fundamental para combatir los abusos de las y los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la transparencia, fomentar el debate público y facilitar acciones ciudadanas para fiscalizar la función pública (CIDH, 2019: 90).
Asimismo, en el contexto regional, marcado por la cultura del secreto y la confidencialidad en el sector público, esta herramienta asume especial importancia, pues como ha dado cuenta la Relatoría para la Libertad de Expresión en la región, la implementación del derecho de acceso a la información pública ha derivado numerosas controversias entre la ciudadanía, organizaciones y gremios, como el periodístico, que requieren información al Estado sobre materias sensibles, principalmente relacionada con licitaciones, contratos, salarios, beneficios, uso de los recursos del Estado, entre otros rubros (CIDH, 2019: 90).
Conclusión: prospectivas y retos del gobierno abierto
Se incurriría en un optimismo exacerbado al concebir al gobierno abierto como una realidad plenamente consolidada. La realidad es que los posicionamientos en torno a esta agenda se encuentran entre el escepticismo y el entusiasmo. Por cuanto al primer grupo de posicionamientos, estos tildan de moda al gobierno abierto, pronostican que en unos años pasará desapercibido y su lugar será ocupado por una nueva “tendencia”. Asimismo, las voces escépticas sostienen que el gobierno abierto es incapaz de mejorar notablemente el desempeño gubernamental o combatir la corrupción; incluso, señalan las iniciativas de apertura como una carga administrativa que derivará en la complicación de gestiones cotidianas del entramado institucional (Cejudo, 2015: 101).
Ahora bien, por cuanto hace a los posicionamientos entusiastas, el gobierno abierto es un proyecto en progresiva consolidación y un atributo indispensable en la configuración gubernamental contemporánea. El gobierno abierto tendrá importantes y beneficiosas implicaciones en la calidad de las políticas públicas, la prestación de los servicios públicos, la participación ciudadana y la rendición de cuentas (Cejudo, 2015: 101).13
Más allá de las controversias en torno al valor y la utilidad del gobierno abierto, la realidad es que esta clase de iniciativas se encuentran sólidamente posicionadas en las agendas nacionales, internacionales y subnacionales; la demanda de la sociedad civil y de personas especialistas, entre otras, comienza a dar cuenta de un creciente interés en la progresiva consolidación de la apertura gubernamental (Cejudo, 2015: 102).14
Finalmente, queremos señalar que en los tiempos en que esto se escribe, marcados por la emergencia sanitaria derivada de la pandemia por la covid-19, los retos en la materia se han multiplicado. En ese sentido, la construcción de estándares sobre el acceso a la información y la transparencia gubernamental cobran especial relevancia, pues como ha sostenido la Corte IDH en su doctrina jurisprudencial: “una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre”. Por ello, es urgente e indispensable el redoble de esfuerzos por parte de los Estados para garantizar el derecho de acceso a la información a través de la máxima divulgación, conforme a los principios de temporalidad, legalidad, razonabilidad, necesidad y proporcionalidad (Morales y Barraco, 2020: 191).
Un gobierno abierto, garante del acceso a la información, es indispensable para el correcto funcionamiento y avance de los entramados democráticos de los países de la región; por ello, los Estados no pueden escatimar esfuerzos para la difusión y apropiación de diversos principios y buenas prácticas útiles para hacer frente a la crisis global (Morales y Barraco, 2020: 191).
6 Los denominados “movimientos Open” son los siguientes: a) Open source, relacionado con la posibilidad de copiar el código de los archivos o programas; b) Open data, enfocado en la posibilidad de usar los datos sin permiso expreso; c) Open content, que indica la posibilidad de modificar, usar y redistribuir los contenidos, y d) Open access, relacionado con la libertad de acceder a las investigaciones financiadas con recursos públicos, sin cargo alguno y restricciones de licencias, con la finalidad de dotarla de un mayor valor y hacerla más transparente (véase Quintanilla y Gil, 2013: 22-25).
7 En el entendido de que: “El gobierno democrático no se reduce a la discusión sobre las reglas y los mecanismo para el acceso al poder, sino también al ejercicio y al control al poder. En otras palabras, no podemos pensar la democracia solo como un gobierno en el que sus autoridades son electas en procesos y reglas electorales equitativas, justas e imparciales. Un gobierno democrático, para serlo efectivamente, requiere de un ejercicio democrático del poder y del control democrático del poder. Es por ello que, para ser más que una moda pasajera, debe entenderse el Gobierno Abierto de una forma mucho más amplia que la mera transparencia o el acceso a información o datos” (Cejudo, 2015: 98). De manera paralela a estas consideraciones resultan por demás relevantes las reflexiones de Luigi Ferrajoli (2014: 35 y ss.) en torno a la democracia sustancial.
8 Resulta evidente el sustrato teórico de estos planteamientos, el cual encuentra fuerte vinculación con los postulados del constitucionalismo contemporáneo y del posicionamiento de los derechos humanos en las construcciones normativas, institucionales y políticas modernas. Al respecto, como ha señalado Luis Prieto Sanchís: “El Estado tiene una justificación meramente instrumental; la fuerza que se deposita en sus manos con carácter de monopolio no ha de valer para todo y para cualquier cosa, sino que solo resulta legítima cuando se pone al servicio de la finalidad perseguida por los individuos que dan vida a ese artificio, esto es, la defensa de sus derechos. De manera que, si se puede usar una terminología algo simplificadora, los derechos están siempre por encima de la democracia, la justicia por encima de la política” (Prieto Sanchís 2013: 227; las cursivas son nuestras).
9 El histórico de estas evaluaciones puede consultarse en Mexico is at the 2° position of the Global Right to Information Rating. Disponible en: https://countryeconomy.com/government/global-right-information-rating/mexico. Asimismo véase Flores Mier (2020: 77 y 78).
10 El desglose de objetivos generales en específicos puede consultarse en INAI (s.f.: 21).
11 Desde que España se sumó a la Alianza para el Gobierno Abierto, en el año 2011, se han desarrollado tres planes nacionales de acción que buscan potencializar el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y la calidad de la democracia (véase MPTFP, 2020: 5).
12 Entre otros, véase Corte IDH (2001, 2006 y 2018).
13 Sobre las nítidas relaciones que la apertura gubernamental guarda con novedosos desarrollos en materia de derechos humanos, véase, entre otros, Rodríguez-Arana (2010: 120).
14 Una de las iniciativas más notables en sede internacional es la Propuesta de Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública 2.0, derivada de los trabajos del Departamento de Derecho Internacional de la Organización de los Estados Americanos (disponible en https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_propuesta_ley_modelo_2.0.pdfZ). Esta provechosa propuesta cuenta con un potencial extraordinario en el contexto de la progresiva y vigorosa interamericanización e internacionalización de los órdenes jurídicos a lo largo y ancho de nuestra región. En ese sentido, véase Morales y Barraco (2020: 177 y ss.).
