Читать книгу La administración pública del futuro - Juan Carlos Guerrero Fausto - Страница 8
ОглавлениеEl gobierno y la sociedad de la información
Yolanda Martínez Mancilla
Las tecnologías digitales han cambiado la forma como las personas viven, trabajan, aprenden e interactúan. El nuevo orden global, basado en la ampliación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha generado nuevas oportunidades de desarrollo para algunos, al mismo tiempo que fomenta nuevos tipos de exclusión y disparidad entre personas y países (Hewitt, 2001).
De acuerdo con un reciente informe We Are Social, hubo 4.38 mil millones de usuarios de internet en 2019, lo que representa el 57% de la población mundial; 3 400 millones de personas (45% de la población mundial) eran usuarios activos de redes sociales y 5 100 millones (67% de la población mundial) tenían al menos un teléfono celular (FMI, 2019, en Kemp, 2019). El acceso a internet no es igual entre países y regiones geográficas. La figura 1 representa en escala de colores el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita por país, indica en el tono más claro los niveles más bajos de PIB per cápita, y en el tono más oscuro, los países con el PIB per cápita más alto. Los recuadros azules muestran el porcentaje de cobertura de internet por región. Como se ve en la figura 1, la cobertura de internet en América Latina y el Caribe es asimétrica: la cobertura en los países del sur es del 73%, mientras que en Centroamérica y el Caribe es del 63% y 51%, respectivamente.
Esta visualización sugiere una mayor inversión en conectividad en países donde el PIB per cápita es mayor. Numerosos estudios han demostrado la correlación entre el acceso a las TIC y el crecimiento económico (May, Waema y Bjåstad, 2014). Según la teoría económica, la abundancia de la industria de la información genera mercados económicos más competitivos. La infraestructura avanzada de las TIC aumenta el número de participantes digitales en todos los sectores del sistema económico, social y político de un país (Meso, Datta y Mbarika, 2006).
Figura 1. Mapa sobre cobertura de internet y crecimiento económico.
Fuente: Tomado de bid (2020, en Kemp, 2019).
Si bien las TIC impulsan el progreso socioeconómico en los países en desarrollo, el acceso a estas no puede ser una solución a la pobreza en sí misma, sino un conjunto de instrumentos orientados a alcanzar los objetivos de desarrollo global y reducción de la pobreza (UNRISD, 2010). Como afirma Zheng (2009: 79): “En lugar de maximizar el acceso a la tecnología, las TIC para el desarrollo deben tener en cuenta el uso efectivo de las TIC para mejorar tanto el bienestar como la libertad de agencia de las personas”. Para ello, los países que buscan la reducción de la pobreza a través de las TIC necesitan concebir nuevas aplicaciones y modelos de inclusión digital utilizando el aumento de canales de TIC, como móviles y telecentros (Hewitt, 2001; Heeks, 2008).
Sin embargo, los países latinoamericanos han invertido constantemente menos en la adquisición de competencias digitales (capital humano) en comparación con su nivel de inversión en infraestructura de TIC. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), el Índice de Digitalización de la región ha crecido 155% en los últimos 14 años, mientras que su Índice de Capital Humano ha aumentado solo 1%, según se muestra en el gráfico 1 (CEPAL, 2020). La llamada brecha digital es una cuestión no solo de la indisponibilidad de las TIC, sino también de los contextos sociales, políticos, institucionales y culturales que dan forma a la incapacidad de las personas para valorarlas y utilizarlas de manera eficaz (Madon et al., 2009).
Gráfico 1. Digitalización / Índice de Capital Humano 2004-2018, América Latina y el Caribe.
Fuente: Tomado de cepal (2020).
El cierre de la brecha digital en México ha tenido un avance importante a partir de la reforma de telecomunicaciones aprobada en 2014, ya que introduce cambios significativos en los mecanismos de gobernanza y autonomía del órgano regulador, las condiciones de competencia en el sector, el reconocimiento de internet como un derecho fundamental, así como la obligación del Estado de diseñar, implementar y evaluar una “política de inclusión digital” para aprovechar los beneficios de una sociedad de la información y el conocimiento al alcance de todos (Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, 2014).
Este reconocimiento a nivel constitucional muestra la evolución de la transformación digital como política de Estado, igual de importante que la política económica, social, de salud, de trabajo y bienestar social. Para hacer accionable el mandato constitucional de una “política de inclusión digital”, la Presidencia de la República en México creó la Coordinación de Estrategia Digital Nacional como la oficina responsable de definir, implementar y monitorear el cumplimiento de la Estrategia Digital Nacional. Este documento fue publicado como parte del “Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018” en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 2013, convirtiéndose en un mandato transversal a todas las entidades gubernamentales (dof, 2013).
Los resultados de este nuevo modelo de gobernanza de la política digital permitieron un trabajo abierto y colaborativo con el ecosistema digital del país y un avance significativo en los indicadores internacionales de Gobierno Digital, Datos Abiertos y Competitividad, como se muestra en el gráfico 2.
De 19 índices y subíndices analizados en el gráfico 2, encontramos que las acciones de política pública coordinadas por las áreas de reporte directo a la Coordinación de Estrategia Digital Nacional son las que más avance tuvieron en el periodo analizado. De estos, el avance en el Subíndice de Servicios Digitales de las Naciones Unidas (gráfico 3) refleja la prioridad que otorgó el gobierno federal a mejorar significativamente la experiencia digital de las personas al acceder a servicios digitales públicos. De 2014 a 2018, México lideró el ranking y fue considerado con una mejor práctica internacional. En noviembre de 2018, México fue el segundo país latinoamericano en adherirse al Grupo de Naciones más Avanzadas en Gobierno Digital, denominado Digital Nations.1
Gráfico 2. Variación en posiciones de los índices más relevantes en materia de desarrollo digital entre 2012 y 2018.
Fuente: Departamento de Análisis de Indicadores de la Estrategia Digital Nacional (2018).
Gráfico 3. Variación en posiciones del Subíndice de Servicios Digitales.
Fuente: Elaboración propia a partir de varias fuentes.
La articulación desde la Presidencia de la República en la integración de gob.mx como único punto de acceso digital a información de entidades públicas, trámites y servicios, datos abiertos y mecanismos de participación ciudadana digital, permitió la estandarización y puesta en línea de los servicios de más alta demanda ciudadana, como la expedición del acta de nacimiento, que requirió del trabajo colaborativo de las 32 entidades federativas para acordar un formato único y un acceso unificado a través de www.gob.mx/actas, facilitando así a las personas el acceso a su documento desde cualquier lugar, hora y dispositivo conectado a internet.
Otro servicio de alta demanda ciudadana que se rediseñó por completo en este periodo es la cédula profesional electrónica (www.gob.mx/cedulaprofesional), gracias al trabajo colaborativo entre el gobierno federal a través de la Coordinación de Estrategia Digital Nacional, la Secretaría de Educación y las más de nueve mil instituciones educativas del país. La coordinación del rediseño de este servicio desde la Presidencia de la República facilitó la adecuación de la Ley de Profesiones emitida en 1945, cuya primera actualización se realizó en 2018 como parte de la simplificación de normativas para la digitalización del servicio.
Así mismo, la emisión del estándar de título electrónico aplica para las más de nueve mil instituciones de educación superior (IES) y permite el envío en electrónico de los datos del título que serán integrados a la cédula profesional electrónica. Antes de la digitalización del servicio, las IES realizaban todo el proceso de forma presencial, lo cual generaba que la entrega de la cédula profesional a los profesionistas recién egresados tardara hasta un año.
La digitalización del acta de nacimiento y de la cédula profesional requirió el consenso de múltiples entidades públicas en los tres órdenes de gobierno con autonomía de gestión, lo que demuestra el interés nacional de poner a las personas al centro, entender sus necesidades y diseñar desde su viaje de usuario una experiencia digital unificada, sencilla y fácil, que le permitiera obtener en minutos documentos que antes de este esfuerzo podrían retrasarse hasta un año, y para el caso del acta de nacimiento se requería el traslado de la persona a su lugar de origen.
Este tipo de articulación demanda un liderazgo al más alto poder político, diseño institucional con facultades transversales de digitalización y capacidad técnica para el desarrollo de servicios digitales federados, es decir, que utilizan mecanismos de autenticación y firma electrónica que todas las partes involucradas en la prestación del servicio reconocen como válidas. Un mismo motor de pagos canaliza a cada entidad federativa el recurso recaudado, y el acceso a una base de datos unificada de registros permite que con el uso de la Clave Única de Registro de Población (CURP) se identifiquen los datos asociados a esa clave correspondientes al acta de nacimiento o a la cédula profesional electrónica, logrando así emitir en minutos la representación impresa del documento electrónico.
Asimismo, el ejercicio de rediseño de servicios digitales parte de la premisa de que los documentos como el acta de nacimiento y la cédula profesional no deberían ser requeridos a la persona interesada, sino ser consultados directamente a través de una interfaz de programación de aplicaciones (API) en la base de datos del servicio, previo consentimiento del usuario. Hasta el fin del periodo analizado, más de ciento veinte servicios que solicitaban el acta de nacimiento como requisito realizaron ajustes normativos y de procedimiento para acreditar dicho documento a través de consulta directa a la base de datos de actas de nacimiento. Cambio que ahorra tiempo y dinero a las personas y les permite una atención más ágil y rápida en el servicio que están solicitando.
Una articulación al más alto nivel de todas las partes involucradas en la digitalización de servicios, así como una inversión bastante significativa en el sector de telecomunicaciones, producto de una mayor competencia en el sector, permitieron que para 2019 más del 70.1% de la población mexicana estuviera conectada a internet (ENDUTIH 2019, en inegi, 2019) y que el porcentaje de ciudadanos que utilizaron internet para interactuar con el gobierno incrementara en 2 818%. Este incremento en el uso del canal digital para el acceso a servicios públicos muestra los beneficios que para las personas tiene la digitalización de los servicios del gobierno, pues ahorra tiempo, dinero y facilita el acceso a través de una experiencia digital unificada y sencilla de usar. El servicio digital de acta de nacimiento en línea alcanzó 94% valoraciones positivas por parte de los usuarios, convirtiéndose en el servicio mejor evaluado por la ciudadanía dentro de la Ventanilla Única Nacional (www.gob.mx).
El proceso de rediseño de los servicios de expedición de acta de nacimiento y cédula profesional electrónica demuestra que existen las capacidades nacionales para escalar este método de diseño en todos los servicios, respetando la autonomía de los tres órdenes de gobierno, pero actuando de forma coordinada y poniendo las necesidades de los usuarios al centro del proceso. A nivel local la digitalización de servicios públicos ha tenido esfuerzos importantes con impacto muy positivo para las personas. En el municipio de Guadalajara en el año 2018 se rediseñó el servicio de licencias comerciales y de uso de suelo utilizando como herramienta habilitante Visor Urbano (VU), plataforma implementada con recursos obtenidos a través de la competencia de retos para alcaldes(as) (Majors Challenges) de la Filantropía Blomberg (Mellon y Lara García, 2019).
De acuerdo a la medición de impacto realizada por Mellon y Lara García en 2019 sobre Visor Urbano, las solicitudes de soborno por parte de los agentes municipales disminuyeron en 74% y las solicitudes de soborno por parte de terceros (“coyotes”2) cayó 85% después de la introducción de VU. Al digitalizar el servicio disminuyeron de forma significativa las dos principales causas de corrupción identificadas en el trabajo de campo de dichos investigadores: la discrecionalidad y la falta de transparencia. Al digitalizar un servicio público, este se vuelve trazable y evita el contacto personal entre autoridad y solicitante.
Con la llegada del equipo de innovación digital del municipio de Guadalajara al estado de Jalisco, VU está siendo implementado en todo Jalisco, lo que representa la oportunidad de estandarizar los servicios de licencias comerciales y uso de suelo a nivel estatal, eso pronostica un impacto positivo no solo en la disminución de la corrupción y el aumento en la transparencia, sino también en la atracción de nuevas inversiones al estado y la creación de nuevos emprendimientos.
Como se ha expresado con anterioridad, el ejemplo de VU demuestra que las capacidades locales existen para escalar el rediseño de servicios públicos siguiendo estándares de servicio, utilizando componentes o plataformas comunes y lineamientos de simplificación regulatoria de forma estandarizada. En el ámbito organizacional la implementación de Visor Urbano ha contado con el apoyo político al más alto nivel, el alcalde de Guadalajara en 2018 ahora es el actual gobernador del estado. Desde su lanzamiento en la alcaldía de Guadalajara, VU ha sido instrumentado por un equipo digital situado a nivel coordinación dentro de la Jefatura de Gabinete. Esa misma estructura institucional se replicó en el gobierno del estado, y al momento de redactar este capítulo está formada como se muestra en la figura 2.
Figura 2. Organigrama de la Coordinación General de Innovación Digital.
Fuente: Elaboración propia con información de la Coordinación General de Innovación Gubernamental, Jefatura de Gabinete, 2021 (https://innovacion.jalisco.gob.mx/organigrama).
La Coordinación General de Innovación Gubernamental en su estructura organizacional muestra la evolución de los equipos digitales en su campo de acción y de articulación de la política digital estatal, considerando áreas como la Red Jalisco, encaminada a fortalecer la infraestructura de conectividad estatal, así como áreas de especialización en el uso de nuevas tecnologías como la internet de las cosas, la inteligencia gubernamental y la inclusión digital. Una estructura para empoderar al más alto nivel con facultades transversales para articular iniciativas, como el despliegue de Visor Urbano en todas las municipalidades del estado.
Si analizamos las estructuras organizacionales de las autoridades digitales de los países más avanzados en servicios digitales encontramos que República de Corea, Estonia, Dinamarca, Finlandia e Inglaterra tienen autoridades digitales que reportan a los ministerios de Finanzas y Economía, tradicionalmente ministerios o secretarías de Estado con bastante poder político y presupuesto público, o bien a las jefaturas de gabinete, con ejercicio presupuestal más acotado por ser oficinas de articulación pero con el más alto poder político (cuadro 1).
| Cuadro 1. Top 5 del Índice Global de Servicios en Línea (Global Online Service Index) de la onu | |||||
| Gobierno | Encuesta de gobierno electrónico, onu | Clasificación por Nivel de Servicios en Línea (osi) | Subíndice de Servicios Digitales (1 es el puntaje más alto) | Sitio nacional | Autoridad digital |
| República de Corea | 2 | 1 | 1 | https://um.dk/ | Ministerio de Innovación del Sector Público |
| Estonia | 2 | 0.9941 | https://www.eesti.ee/en | Oficina de CIO del gobierno, bajo el Ministerio de Asuntos Económicos y Comunicaciones | |
| Dinamarca | 1 | 3 | 0.9706 | https://denmark.dk/ | Agencia para la Digitalización, Ministerio de Finanzas |
| Finlandia | 4 | 4 | 0.9706 | https://vnk.fi/en/frontpage | Oficina de Tecnologías para el Sector Público, Ministerio de Finanzas |
| Singapur | 11 | 5 | 0.9647 | https://www.gov.sg/ | Agencia de Tecnología del Gobierno de Singapur |
Fuente: onu (2020: 16).
En el caso de América Latina y el Caribe, Brasil es el país líder en la región con 0.8706 en el Subíndice de Servicios Digitales, 0.1294 puntos abajo de la República de Corea (primer lugar) y 53 países de diferencia; le siguen en el ranking regional Chile, Argentina, Uruguay y México, este último con una diferencia respecto de República de Corea de 0.1765 y 60 países de diferencia (cuadro 2).
| Cuadro 2. Top 5 de América y el Caribe, del Índice de Servicios en Línea de la onu | |||||
| Gobierno | Encuesta de gobierno electrónico, onu | Subíndiceosi | un Servicios en Línea | Sitio nacional | Autoridad digital |
| Brasil | 54 | 1 | 0.8706 | https://www.gov.br/governodigital/pt-br/ | Secretario de Gobierno Digital, Ministerio de Economía |
| Chile | 34 | 2 | 0.8529 | https://www.gob.cl/ | |
| Argentina | 32 | 3 | 0.8471 | https://www.argentina.gob.ar/ | Secretaría de Gobierno de Modernización, Subsecretaría de Gobierno Digital |
| Uruguay | 26 | 4 | 0.8412 | https://www.gub.uy | Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y el Conocimiento |
| México | 61 | 5 | 0.8235 | http://www.gob.mx | Coordinación de Estrategia Digital Nacional |
Fuentes: onu (2020), ocde (2020) y Shearer, Stirling y Pasquarelli (2020).
Como se puede observar, si bien hay grandes avances en la región con Uruguay, que se ubica en la posición 26 del Ranking General de Naciones Unidas y 31 del Subíndice de Servicios en Línea, los desafíos son todavía significativos. De acuerdo al informe de Latinobarómetro 2018, las horas promedio para realizar un trámite en México son 6.9, mientras que la media en América Latina y el Caribe es de 5.4 horas y en Chile 2.2 horas (gráfico 4).
Gráfico 4. Horas necesarias para hacer un trámite.
Fuente: tomado de Roseth, Reyes y Santiso (2018), con datos de Latinobarómetro (2018).
En términos de iteraciones necesarias para concretar la obtención de un servicio público, en promedio, 25% de los trámites de los países considerados en el Latinobarómetro requirió de tres iteraciones o más para concretarse. En México, este porcentaje asciende a 27% de servicios (Latinobarómetro, 2018). Por ello el rediseño de servicios públicos centrados en las necesidades de las personas debe ser una actividad permanente de las autoridades responsables del gobierno digital en los tres órdenes de gobierno. Especialmente en el contexto de la pandemia, que ha acelerado de forma significativa los procesos de apropiación digital por parte de la población.
Hoy más que en cualquier otro momento en la historia moderna la sociedad es digital. La tecnología ha cambiado radicalmente la forma como nos comunicamos, trabajamos, estudiamos y socializamos. La economía digital ha revolucionado la manera como vivimos, con nuevos servicios y experiencias. La masificación del uso de tecnologías emergentes como la internet de las cosas, la inteligencia artificial, la autonomía vehicular terrestre y aérea, la impresión 3D, la realidad virtual y aumentada, se verán potenciadas con el despliegue de redes de quinta generación y las subsecuentes. La hiperconectividad que estamos muy próximos a experimentar demanda gobiernos capaces de ir un paso adelante de dicha revolución digital.
El escenario es alentador para aquellos gobiernos que han considerado a la transformación digital como política de Estado y han adecuado sus estructuras de servicios y regulación a la par de los avances tecnológicos. Para los que están en un grado incipiente de política digital, un escenario de hiperconectividad representa riesgos como: la precarización del empleo, producto de la automatización masiva y la falta de alfabetización digital de los grupos poblacionales más vulnerables; afectaciones a la competitividad económica causadas por la burocracia excesiva y la corrupción; incremento en la inseguridad pública resultado del descontento social derivado del desempleo y la pobreza extrema.
Un escenario que puede abordarse de forma colaborativa es si los gobiernos dan la prioridad debida a la agenda digital, trabajando de forma abierta con todas las entidades públicas en los tres niveles de gobierno, el sector privado, la sociedad civil organizada, la población en general y organismos internacionales, para priorizar las áreas de mayor rezago, así como las de mayor ventaja competitiva. La articulación del ecosistema digital es necesaria desde el Estado, cuyo fin último es el bienestar social, por lo que la alineación de intereses de los diferentes actores del ecosistema debe darse buscando un crecimiento económico inclusivo, sostenible y de prosperidad social en la era digital.
A manera de cierre
En resumen, en el presente capítulo hemos revisado ejemplos de diseño de servicios públicos digitales estandarizados a nivel nacional, como la obtención en línea de actas de nacimiento y la cédula profesional electrónica, la política pública digital y la estructura organizacional que los ha hecho posible, a través de la Coordinación de Estrategia Digital Nacional de la Presidencia de la República. Así mismo, hemos revisado la experiencia del diseño de servicios públicos, de licencias comerciales y de uso de suelo estandarizadas a nivel estatal en Jalisco, la política digital estatal y municipal, así como la estructura organizacional que los ha instrumentado. Hemos continuado con el análisis comparativo de los países líderes según el Ran- king de Servicios Digitales de Naciones Unidas y a nivel Latinoamérica, sus estructuras organizacionales y la prioridad de sus agendas nacionales como política de Estado.
Cerramos el análisis dando cuenta de los desafíos aún pendientes en términos de digitalización de servicios públicos. Por lo que el llamado a la acción a las personas lectoras de este libro es a impulsar la transformación digital como política de Estado, desde el círculo de influencia en que se desarrollen profesionalmente. Los invito a conocer la estrategia digital del municipio, del estado y del país donde vivan o trabajan. Si no la encuentran en internet, realicen las consultas a las autoridades correspondientes. El mostrar interés en el tema hará que otros también comiencen a poner atención en él.
Al acceder a un servicio que puede ser fácilmente digitalizado, cuestionen de forma empática a las personas responsables del mismo por qué no se presta en línea. Y finalmente, tómense el tiempo de llenar las encuestas de satisfacción de usuario, la mayoría de estas son revisadas por las autoridades de control interno de las entidades públicas, las que deben presentar acciones de mejora atendiendo los resultados de los indicadores de satisfacción.
1 https://www.leadingdigitalgovs.org/
2 Los gestores son intermediarios externos que suelen ser contratados para realizar un proceso burocrático con el gobierno, como la tramitación de un permiso comercial, por parte de un cliente. Entre los gestores hay una clase especial a los que se hace referencia peyorativamente como “coyotes”. Como el animal carroñero del mismo nombre, los coyotes son intermediarios que se aprovechan de los ciudadanos que los contratan o que tienen la reputación de estar dispuestos a hacer lo que sea necesario para obtener algo del municipio (Mellon y Lara García, 2019).
