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EL FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA DEMOCRACIA

POR NIVEL DE INGRESOS, O LA REDISTRIBUCIÓN

REGRESIVA DEL DINERO DE NUESTROS IMPUESTOS

Ya vimos que, en todo el mundo, los sistemas de reducciones fiscales asociadas a donaciones políticas privadas están concebidas para favorecer a una minoría y tienen una molesta tendencia a favorecer a los más privilegiados. Pero, en los hechos, ¿quién contribuye, y con cuánto, al financiamiento privado de los partidos políticos? Dicho de otro modo, ¿qué tanto varía por nivel de ingresos el monto de las donaciones?

Para responder a esa pregunta, utilicé datos de donaciones extremadamente detallados. Desde 2013, las declaraciones fiscales francesas nos permiten distinguir las “donaciones y aportaciones hechas a partidos políticos” de otras donaciones.¹ Así pues, estoy en condiciones de estudiar, para el periodo 2013-2016, precisamente las características de los contribuyentes que participan en el financiamiento privado de la democracia y, sobre todo, de calcular el gasto fiscal asociado. En otras palabras, puedo calcular cuánto dinero público gasta el Estado cada año para satisfacer las preferencias políticas de los ciudadanos en función de sus ingresos. ¡Y los resultados son ilustrativos!

Un puñado de donadores por algunosmillones de euros de contribuciones

En promedio, en Francia el monto total de las donaciones a los partidos políticos que se declaran al fisco cada año es de 101 millones de euros, es decir, 1.5 veces más que el financiamiento público directo a los partidos políticos.

LECTURA | En 2013, 413757 contribuyentes declararon al menos una donación o cuota a un partido político. El monto total de estas donaciones y cuotas es igual a 128.5 millones de euros.

FIGURA 11. Donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos: monto total de las donaciones y número de hogares fiscales en Francia, 2013-2016.

El monto total de las donaciones pasó de 128.8 millones de euros en 2013 a 79.9 millones en 2016. Hay que señalar, no obstante, que 2013 fue un año especial, a causa del “Sarkotón”, la gran campaña de recaudación de recursos de la UMP tras el rechazo de las cuentas de campaña de Nicolas Sarkozy (ya tendremos ocasión de volver a ese episodio en detalle). La baja refleja, a la vez, una disminución del número de hogares fiscales que declararon al menos una donación y una reducción del monto promedio de las donaciones (figura 11). El número de donadores pasó, en efecto, de 414 mil en 2013 a 291 mil en 2016.² 291 mil donadores, es decir, apenas 0.79% de los hogares fiscales, que financian por sí solos a los partidos políticos, por un monto 1.5 veces superior al del financiamiento público. En otras palabras, comparado con el número de contribuyentes, el gasto privado de esos 291 mil donadores es más de 160 veces superior a la inversión pública en los partidos políticos y, como veremos, la concentración de esas donaciones en manos de los donadores más ricos se ha agravado a lo largo de los últimos años.

Sólo una ínfima minoría de franceses —menos de 300 mil, hoy en día— hacen contribuciones financieras anuales a los partidos políticos, o al menos las informan en sus declaraciones de impuestos.³ Aunque la cuestión del número de adherentes sigue siendo tabú en el seno de los movimientos políticos, lo que es seguro es que 300 mil contribuyentes son muchos menos —entre dos y cuatro veces menos, según estimaciones— que el número de militantes de los partidos políticos.⁴ Sobre todo, 300 mil donaciones a los partidos políticos son seis veces menos que el número de contribuyentes que declaran una cuota sindical (1.7 millones). Ya tendremos ocasión de volver a esto, pues es testimonio de que en Francia, como en muchos otros países, a los sindicatos les va mucho mejor que a los partidos. Sobre todo, los sindicatos continúan luchando por los menos privilegiados, mientras que ciertos partidos supuestamente progresistas han abandonado el terreno de la justicia social y la representación de los menos favorecidos, justamente para recibir más donaciones privadas. De ahí la necesidad de replantear la democracia política como una democracia social y de introducir una representación social en la Asamblea Nacional, como propondré en el capítulo 11; si bien a los sindicatos les va mejor que a los partidos en términos de popularidad y de su mayor representatividad, los partidos son los que se benefician de la chequera de los más adinerados. No sólo la distribución de las cuotas sindicales es más equitativa que la de las donaciones a partidos, sino que además el valor medio de las cuotas sindicales es menor (alrededor de 163 euros). De ahí la necesidad de poner límites mucho más estrictos al financiamiento privado del juego democrático. Pero no nos adelantemos y volvamos a nuestras decenas de miles de donadores a los partidos políticos.

Entre ese pequeño número de donadores, la donación promedio pasó de 311 euros en 2013 a 275 en 2016 (figura 12).⁵ ¿Eso es mucho o poco? Lo que es seguro es que, para los donadores —que, como veremos, son en su mayoría los contribuyentes más adinerados—, representa una parte exigua de sus ingresos: apenas poco más de 0.007% en 2016. (Esto nos lleva a pensar que, si no hubiera límite, los donadores más ricos probablemente aportarían mucho más de 7500 euros anuales; ya veremos que, en promedio, las donaciones tienden a estar cerca del límite.) Y es una parte aún más exigua si consideramos el costo real de donar, pues la gran mayoría de estos contribuyentes se ha beneficiado de una reducción fiscal de 66%.

LECTURA | En 2013, los contribuyentes que donaron a un partido político aportaron, en promedio, 311 euros. El monto de la donación representa, en promedio, 0.007% del ingreso total del contribuyente.

FIGURA 12. Monto de la donación promedio a los partidos políticos (entre los donadores) en Francia, 2013-2016.

Si consideramos por un momento todos los hogares fiscales —y no sólo a los donadores—, ¿qué encontramos? Que, tomando en cuenta la caída del monto de las donaciones y del número de donadores, la donación media por contribuyente francés pasó de 3.50 a 2.20 euros entre 2013 y 2016. Por supuesto, podemos preguntarnos por las razones de esta caída, pero lo que me parece más importante es destacar que la cifra de 2.20 euros por contribuyente en 2016 sigue siendo mucho más elevada que el financiamiento público a los partidos en ese mismo año: 1.70 euros por contribuyente. En otras palabras, una vez más, a pesar de la existencia de límites que algunos podrían considerar bajos en comparación con otros países, los partidos políticos franceses dependen más de donaciones privadas que de subvenciones públicas para su funcionamiento.

Nótese también que la disminución de la “generosidad” de los franceses es específica de las donaciones y las aportaciones a los partidos políticos: si bien refleja el desinterés general hacia los políticos, en ningún caso demuestra una disminución generalizada de las donaciones a asociaciones. En efecto, si consideramos la totalidad de las donaciones —y no sólo las donaciones a partidos—, veremos que, desde 2006, tanto el número de donadores como el monto total de las donaciones han ido en constante aumento en Francia, con excepción de 2016. Esto es congruente con lo que hemos observado en el caso de Italia: mientras que muy pocos contribuyentes italianos —menos del 3%— toman la decisión de destinar el “2 por mil” al financiamiento de los partidos políticos, más de la mitad hacen uso del “5 por mil” que sirve para financiar la investigación, el patrimonio o incluso el deporte.

LECTURA | En 2006, 4.7 millones de contribuyentes declararon al menos una donación a una asociación sin fines de lucro en Francia. El monto total de estas donaciones es igual a 1500 millones de euros.

FIGURA 13. Monto total de las donaciones (a todas las asociaciones, incluidos los partidos políticos) y número de hogares fiscales donadores en Francia, 2006-2016.

LECTURA | En 2016, si consideramos todos los hogares fiscales, cada contribuyente en el primer decil de la distribución de ingresos aportó, en promedio, 0.074 euros a los partidos políticos.

FIGURA 14. Donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos por nivel de ingresos en Francia, 2013-2016.

¿Quiénes son esos pocos miles de franceses que contribuyen cada año al financiamiento privado de la vida política con sus donaciones o cuotas?

Las donaciones a partidos políticos:un fenómeno de clase

He calculado, por decil de ingresos, el número de contribuyentes y el monto de la donación promedio a los partidos políticos.⁶ Si consideramos, para empezar, a los contribuyentes en su conjunto —y si, por lo tanto, tomamos en cuenta a los que no donan nada—, ¿qué encontramos? Que el monto de la donación promedio de los contribuyentes aumenta en gran medida con el nivel de ingresos. Mientras que el 10% de los franceses de menores ingresos donan, en promedio, menos de diez centavos anuales a los partidos políticos, la donación promedio aumenta a más de 370 euros para el 0.01% de los más adinerados (figura 14). Además, si bien el nivel promedio de las donaciones rebasa la línea de un euro por año a partir del sexto decil de la distribución del ingreso, en realidad todo se juega dentro del décimo decil. En otras palabras, sólo los más ricos entre los ricos contribuyen financieramente a la vida política. Para que el lector tenga muy claro de qué hablo aquí, en 2016, en términos de ingreso anual declarado, el umbral de entrada al 10% de los franceses de mayores ingresos fue igual a 59 mil euros. Se necesitaban 147 mil euros para ser parte del 1% más alto y 370 mil euros para el 0.1% más alto. Finalmente, forman parte del 0.01% más alto de la distribución del ingreso aquellas personas cuyo ingreso declarado supera los 993 mil euros.

LECTURA | En 2016, 0.6% de los contribuyentes en el sexto decil de la distribución de ingresos declararon al menos una donación o una cuota a un partido político.

FIGURA 15. Porcentaje de hogares fiscales que declararon una donación o una cuota a los partidos políticos, por nivel de ingresos, en Francia, 2013-2016.

Para empezar, observamos que los más ricos tienen mayor probabilidad de hacer una donación a un partido político. Mientras que, como ya vimos, en 2016 sólo 0.79% de los hogares fiscales declaró una donación; tal es el caso para más del 10% de los contribuyentes entre el 0.01% de los franceses de ingresos más altos (figura 15). Ser adinerado y declarar es ganar.

LECTURA | En 2016, entre los contribuyentes que declararon al menos una donación o cuota a un partido político, cada contribuyente en el primer decil de la distribución de ingresos aportó, en promedio, 122 euros.

FIGURA 16. Monto promedio de las donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos, entre los donadores, por nivel de ingresos, en Francia, 2013-2016.

Además, el monto promedio de las donaciones de los más adinerados es mucho más elevado. Así pues, si nos concentramos sólo en los donadores, la distribución desigual de las donaciones a partidos y movimientos políticos es más evidente. En el extremo inferior de la distribución del ingreso, los donadores aportan a los partidos políticos un promedio de apenas 121 euros al año. Podemos comprender esto porque, como ya vimos, al contrario de los individuos de ingresos más elevados, estos contribuyentes no gravables pagan de facto el costo entero de su generosidad. 121 euros son apenas un poco más que el monto anual de la aportación de un militante a su partido: por ejemplo, 120 euros anuales para un militante de EELV cuyos ingresos mensuales estén entre los 1600 y los 1799 euros.⁷

El monto de la donación promedio es de 210 euros para el octavo decil de la distribución del ingreso y el monto de las donaciones se dispara a partir del último decil. Así, el monto de una donación promedio es de 4 mil euros para el 0.01% de los franceses con mayores ingresos (figura 16); 4 mil euros son más de un tercio del ingreso fiscal anual promedio del 50% de los franceses más pobres. Así pues, a todos aquellos que estén tentados a afirmar que nada impide que cualquier persona haga lo propio y saque la chequera para apoyar al partido político de su elección, conviene responderles que sí que hay algo que lo impide: los ingresos. ¿Quién podría dedicar un tercio de sus ingresos anuales al financiamiento de los partidos políticos?

Además, desde 2013, esta inequidad en la distribución no ha dejado de ahondarse: en 2016, la donación promedio de un donador que formaba parte del 0.01% con ingresos más altos alcanzó los 5245 euros. Se puede notar que esto no está muy alejado del límite autorizado para las donaciones. Una vez más, esto nos lleva a pensar que, de no haber un límite, las donaciones de los más ricos serían mucho más cuantiosas (cosa que puede observarse en los países donde tal límite no existe).

Otra forma de comprender la distribución desigual del financiamiento privado de la vida política es observar la distribución del monto de las donaciones por decil de donación (figura 17). La donación promedio del 10% de los mayores donadores asciende a casi 2 mil euros. Para el 10% de los donadores menores, es igual a 23 euros. En otras palabras, la donación promedio del 10% de los mayores donadores es 84 veces más alta que la del 10% de los menores donadores. Además, en el nivel del noveno decil de donaciones, la donación promedio es exactamente igual a 316 euros. Una vez más, las desigualdades se disparan en el nivel más alto de la distribución. Al final, el 10% de los mayores donadores aporta cada año, en promedio, casi 68 millones de euros, es decir más de dos tercios del total de donaciones. En comparación, los ingresos del 10% de los franceses de mayor ingreso equivalen al 35% del total de los ingresos en Francia.

Si analizamos a los más ricos entre los ricos, veremos que sus donaciones están aún más concentradas. El 1% de los mayores donadores aportan, por sí solos, hasta 27.6 millones de euros, es decir, más de una cuarta parte de todas las donaciones. Finalmente, si sólo consideramos al 0.1% de los mayores donadores, el monto total de sus contribuciones asciende a 6.97 millones de euros.

Conclusión: los más ricos donan más a los partidos políticos que las clases medias y las más populares, y esto es especialmente más cierto para los muy ricos. El 10% de los franceses más ricos representa el 53% del total de donaciones y de aportaciones hechas a los partidos políticos.⁸ Esta cifra es superior a su parte proporcional del total de ingresos (33%).⁹ El 1% de los donadores más ricos aporta hasta 12.4%;¹⁰ el 0.1%, hasta 3.87%, y el 0.01%, hasta 1.4%. Cierto es que estamos lejos del nivel de desigualdad política de Estados Unidos, donde, según datos compilados por Adam Bonica, menos de 250 mil donadores, es decir 0.01% de la población estadounidense, aportaron 40% del financiamiento en la campaña presidencial de 2016. Pero en Estados Unidos, como veremos después, no hay límite para las donaciones; ¿realmente es ése el camino que queremos seguir? Pues, si suprimimos el tope de 7500 euros, ciertamente no serán los franceses menos adinerados quienes más contribuyan —a ellos ya los limitan sus propios ingresos—. No, sólo el 0.01% de los franceses más ricos se ven afectados por el límite de los montos autorizados y sin duda se alegrarán de poder añadir uno o dos ceros a la expresión de su generosidad.

LECTURA | En promedio, en 2013-2016, el monto de la donación promedio entre el 10% de las donaciones más cuantiosas es igual a 1945 euros. Si sumamos todas las donaciones dentro del 10% más alto, el monto total es igual a 67.8 millones de euros.

FIGURA 17. Donación promedio y total de las donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos por decil de donaciones en Francia, 2013-2016.

Además, esta marcada desigualdad en la distribución de las donaciones según el nivel de ingresos es característica de las donaciones a los partidos políticos. Si consideramos las donaciones a organizaciones que prestan auxilio a personas en dificultades (comúnmente llamadas, en Francia, donaciones Coluche), el 10% de los contribuyentes de más altos ingresos “apenas” representan 35% del total de esas donaciones, es decir, el equivalente de su parte proporcional del total de ingresos.¹¹ Cuando la generosidad es, ante todo, política… ¿alguien dijo acaparamiento?

Consecuencia: puesto que las donaciones y las cuotas aportadas a los partidos políticos conceden el derecho a una reducción fiscal, esto implica que el Estado gasta cada año más dinero público para satisfacer las preferencias políticas de los más ricos que las de la mayoría. A riesgo de irritar un poco más al lector ya bastante indignado, calcularemos a cuánto asciende esta cantidad. ¡Prometo mostrar optimismo muy pronto! Por desgracia, la realidad actual es poco satisfactoria y es importante mirarla de frente, pero también está llena de sorpresas felices y en el capítulo 5 veremos que los políticos también saben innovar cuando se trata de idear un financiamiento público de la democracia que resulte equitativo. Sobre todo, la tercera parte de este libro propondrá soluciones. ¡Al final, saldremos airosos de la actual crisis de representación!

Las realidades del financiamiento privado:cuando el Estado gasta mucho más para los más adinerados

En Francia, el monto total del gasto fiscal sólo para las donaciones a los partidos políticos ascendió a poco más de 56 millones de euros anuales, en promedio, para el periodo 2013-2016.¹² 56 millones caen bastante bien: es casi un euro por cada francés adulto. Sólo que la igualdad aún está lejos, lo cual es evidente si analizamos la repartición de este gasto por nivel de ingresos.

Si hubiera perfecta igualdad entre los distintos contribuyentes, ¿qué veríamos? Partamos de 2016, cuando el gasto fiscal ascendió a 48 millones de euros (es más bajo que en los años anteriores, debido a la disminución del número total de donaciones y del monto promedio de esas donaciones). Si los 37 millones de contribuyentes se hubieran beneficiado en igual medida, ese gasto habría sido de 1.30 euros por contribuyente. Sin embargo, recordemos que menos de 300 mil franceses (291 mil en 2016) declaran cada año una donación a un partido político. Así, para más de 3 millones de contribuyentes, este gasto fiscal ha sido igual a cero. La figura 18 representa el gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para cada año. El Estado, literalmente, no gasta nada para los franceses menos privilegiados, hasta llegar al noveno decil de ingresos: en 2016, el gasto fiscal promedio para los franceses del noveno decil fue de 2.20 euros (mejor, me dirán, que los 0.29 euros de gasto para los contribuyentes del quinto decil). Por el contrario, en 2016 el Estado gastó un promedio de 400 euros por contribuyente para el 0.01% de los franceses con ingresos más altos, una desigualdad que ha aumentado con el paso del tiempo.

LECTURA | En 2016, el Estado gastó, en promedio, 400 euros en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos políticos por cada uno de los contribuyentes pertenecientes al 0.01% (P99, 99-100) de los franceses con ingresos más altos.

FIGURA 18. Gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para todos los contribuyentes, en Francia, 2013-2016.

Aquí, una vez más, no tomo en cuenta más que las donaciones a los partidos políticos, pero todo indica que, si dispusiéramos de los mismos datos para las contribuciones a las campañas electorales —en promedio, 8 millones de euros de gasto fiscal al año—, eso sólo ahondaría un poco más la desigualdad.

LECTURA | En 2016, el Estado gastó, en promedio, 3876 euros en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos políticos para los contribuyentes que hicieron al menos una donación o pagaron una cuota a un partido político y que pertenecen al 0.01% (P99, 99-100) de los franceses con ingresos más altos.

FIGURA 19. Gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para los contribuyentes que dedicaron al menos una donación o cuota a un partido político, en Francia, 2013-2016.

¿Qué notaremos ahora si tomamos en cuenta únicamente a los 291 mil franceses que hicieron contribuciones a un partido político en 2016? Si al menos hubiera equidad dentro de este pequeño grupo de ciudadanos, cada uno de ellos habría percibido 165 euros, pero eso es, sin duda, demasiado pedir. Para empezar, 48 mil donadores no se han beneficiado de una reducción fiscal; no olvidemos que, por desgracia, el sistema fiscal francés está dispuesto de manera tal que quienes no pagan impuesto sobre la renta están, de facto, excluidos de los beneficios fiscales asociados a las donaciones.

¿Qué hay de los restantes 243 mil contribuyentes? Ellos se repartieron una reducción fiscal de 48 millones de euros de manera extremadamente inequitativa. En 2016, el gasto fiscal promedio percibido por los donadores pertenecientes al 40% de los franceses con menores ingresos fue de 73 euros. Comparemos este monto con los 3900 euros percibidos, en promedio, por los donadores pertenecientes al 0.01% de los franceses más ricos (figura 19),¹³ es decir, más de 53 veces más. El Estado gasta, cada año, muchos miles de euros por contribuyente para ayudar a la expresión de las preferencias políticas de los más ricos y sólo unas decenas de euros —o a veces nada— para las preferencias políticas de la gran mayoría de los ciudadanos. Y, como veremos, apenas poco más de un euro por adulto en financiamiento público directo.

LECTURA | En promedio, cada año del periodo 2013-2016, el Estado gastó 33.5 millones de euros en reducciones fiscales asociadas a donaciones y cuotas a partidos políticos, para los contribuyentes pertenecientes al 10% de los franceses de ingresos más altos (P90-P100). Este gasto fiscal benefició a 112739 hogares fiscales.

FIGURA 20. Gasto fiscal total y número de hogares fiscales beneficiarios en Francia (promedio anual para 2013-2016).

En otras palabras, en la democracia tal como funciona hoy en día, hay tres categorías de ciudadanos: los plutócratas, autoproclamados mecenas de la democracia aunque, en realidad, el Estado paga por ellos; los militantes, que dedican dinero y tiempo a los partidos políticos y, sin embargo, son los grandes olvidados por la generosidad fiscal del Estado, y finalmente los ciudadanos “comunes”, de quienes se puede decir que se benefician indirectamente de algunos centavos de las subvenciones públicas que el Estado dedica a los partidos en su nombre, pero que, al final, son los grandes perdedores de la representación.

Esto se ve con mucha claridad si consideramos, por último, la repartición del gasto fiscal total (figura 20). En promedio, este gasto ascendió a 56 millones de euros anuales entre 2013 y 2016. De esta suma, 33.5 millones de euros (alrededor de 60%) beneficiaron al 10% de los franceses de ingresos más elevados.

Recapitulemos. La donación promedio a un partido político hecha por un ciudadano perteneciente al 0.01% de los franceses de mayores ingresos supera, hoy en día, los 5 mil euros. Al final, 3300 euros corren a cargo del Estado y este contribuyente sólo paga 2700. La donación promedio hecha a un partido político por un ciudadano perteneciente al 10% de los franceses de ingresos más bajos es de 23 euros, completamente a su cargo. Así, en 2016 el Estado gastó más de 29 millones de euros en deducciones fiscales asociadas a las donaciones del 10% más rico a los partidos políticos, es decir, más de 21 veces más de lo que gastó para la mitad menos privilegiada de los contribuyentes, y gastó lo mismo (poco más de 1.4 millones) para el 0.01% de los franceses más adinerados que para toda esa mitad menos privilegiada.

LAS REALIDADES DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO:

DE ALEMANIA A ITALIA, PASANDO POR EL REINO UNIDO,

DONACIONES EXTREMADAMENTE CONCENTRADAS

Por desgracia, los muy detallados datos fiscales a los que tuve acceso para el caso de Francia no están disponibles de manera sistemática para otros países. No obstante, puedo apoyarme en otras fuentes para estudiar la concentración de las donaciones a los partidos políticos en cierto número de países europeos, comenzando por Alemania. La ventaja de estas fuentes es que, con frecuencia, la identidad de quien dona más allá de cierta suma es pública, lo cual puede resultar sumamente interesante, sobre todo en el caso de las empresas.

LECTURA | En 2015, 20% del total de las donaciones de individuos entregadas a Die Grünen fueron donaciones superiores a 3300 euros.

FIGURA 21. Proporción de donaciones superiores a 3300 euros entre el total de las donaciones de individuos entregadas a los partidos políticos, en función del partido, en Alemania, 1994-2015.

Alemania: ¿país de partidos de masaso de partidos empresariales?

En Alemania, los partidos reportan cada año el monto total de las contribuciones recibidas que provienen de individuos (es decir, las donaciones de individuos, las contribuciones de funcionarios elegidos y las cuotas de militantes), inferiores y superiores a 3300 euros (el umbral a partir del cual las donaciones dan derecho a reducción fiscal). En promedio, en todo el periodo 1994-2015, las contribuciones superiores a 3300 euros representaron, para los partidos, apenas poco más de 9% del total de las donaciones individuales recibidas. En 2015, el monto total de esas contribuciones (sumado para todos los partidos) ascendió a cerca de 24.4 millones de euros, contra casi 200 millones del total de las donaciones individuales inferiores a 3300 euros. La mayoría de esas donaciones (cerca de 55%) corresponde a cuotas de militantes y más de una cuarta parte son contribuciones de funcionarios electos.

Si bien el monto total de las donaciones superiores a 3300 euros puede parecer relativamente exiguo, conviene señalar que, como porcentaje del total de las donaciones individuales, este monto ha ido en constante aumento a lo largo de los últimos años: pasó de 7.4% en 1994 a 12.5% en la actualidad, para todos los partidos (figura 21). A primera vista, resulta sorprendente que las donaciones superiores a 3300 euros representen una parte más importante del total de las donaciones individuales para los partidos ubicados hacia la izquierda del espectro político, como Die Linke o Die Grünen, que para los partidos de derecha. Sin embargo, eso se debe en gran parte al hecho de que un partido como Die Grünen está financiado en gran medida por las contribuciones de sus funcionarios electos, que las más de las veces sobrepasan los 3300 euros al año. Así, Tarek Al-Wazir, que presidió el grupo parlamentario de Die Grünen entre 2000 y 2014, dona 15 mil euros al año a su partido. Como veremos también para el caso de Francia, en la izquierda suelen ser los funcionarios elegidos quienes aportan, mientras que, en la derecha, son los ricos los que donan.

En este caso, en Alemania, las pequeñas contribuciones se alientan fiscalmente y los ricos que donan no son individuos, sino sobre todo empresas. Esto queda claro si consideramos ahora las donaciones superiores a 10 mil euros. En efecto, en Alemania es obligatorio que los partidos publiquen la lista de donaciones superiores a 10 mil euros al final de cada año y que no sólo incluyan el monto de la donación, sino también la identidad del donador.¹⁴ El monto total de las donaciones superiores a 10 mil euros —de parte de individuos y de empresas— ascendió, en 2015, a 13.4 millones de euros.¹⁵

El monto total de esas donaciones es relativamente estable en el tiempo —con picos en años electorales—, a pesar del aumento en el número de donaciones superiores a 10 mil euros (figura 22).¹⁶ El monto promedio de las donaciones superiores a ese monto disminuyó ligeramente a lo largo del periodo (en la década de 1980 variaba alrededor de los 45 mil euros y hoy ronda los 20 mil).

FIGURA 22: Donaciones superiores a 10 mil euros, monto total y número de donadores en Alemania, 1984-2015.

Desde el inicio de la década de 2010, la mayoría de esas donaciones proviene, sistemáticamente, de individuos; no obstante, aunque las donaciones por parte de empresas y sindicatos profesionales (o asociaciones patronales) son menos importantes en conjunto, su monto promedio es mucho más elevado (por ejemplo, 49 mil euros en 2015 para las donaciones de federaciones patronales, contra los 15 mil euros de donaciones de individuos). Ciertos sectores profesionales están particularmente activos en el financiamiento privado de la democracia, sobre todo del sector de las industrias mecánicas, metálicas, metalúrgicas y eléctricas —un sector fuertemente exportador en Alemania—, así como el de la industria química y, en menor medida, el de la construcción y la industria textil. Desde 2000, las organizaciones profesionales de las industrias mecánicas, metálicas, metalúrgicas y eléctricas han aportado hasta 18.2 millones de euros al financiamiento de los partidos políticos alemanes,¹⁷ y las de la industria química y la farmacéutica cerca de 6 millones.

Además, es probable que los datos que aquí presento subestimen demasiado las aportaciones de las empresas y las asociaciones patronales a los partidos. En efecto, según una encuesta publicada en 2017 por Deutsche Welle, la radio internacional alemana, numerosas empresas utilizarían una laguna jurídica alemana para ocultar una parte importante de sus donaciones.¹⁸ Dado que la legislación obliga a las empresas a declarar todas las donaciones superiores a 10 mil euros, estas empresas harían múltiples contribuciones pequeñas para no tener que declararlas. El artículo menciona el ejemplo de la empresa consultora Deutsche Vermögensberatung Holding, la cual, tomando en cuenta sus filiales (Deutsche Vermögensberatung AG, UBG Unternehmensberatung & Betreuung GmbH y Allfinanz), habría donado 403 mil euros a la CDU en 2013, sin tener que declarar esta aportación como una donación grande, pues la dividió en múltiples donaciones aportadas por las distintas filiales. Además, podríamos contar como donaciones de la empresa los desembolsos de su fundador, Reinfried Pohl, que aportó hasta 220 mil euros en 2013. Claro, hay que recalcar que nada hay de “ilegal” aquí: todas esas contribuciones políticas se hacen con el mayor respeto a la letra de la ley. Sí podemos preguntarnos, en cambio, por el respeto al espíritu de la ley.

A pesar del límite a las donaciones oficiales, es interesante estudiar la manera en que se distribuyen las donaciones superiores a 10 mil euros. Si nos concentramos en 2015, la gran mayoría de esas donaciones (80%) se sitúan entre los 10 mil y los 20 mil euros, y 14% entre 20 mil y 30 mil. No obstante, algunas donaciones alcanzan o sobrepasan los 100 mil euros; por ejemplo, las dos donaciones de 100 mil euros de la constructora automotriz Daimler, una al SPD y la otra a la CDU, o la donación de 195 mil euros del sector financiero Deutsche Vermögensberatung AG a la CDU.

Al final, ¿qué partidos resultan más beneficiados por donaciones superiores a los 10 mil euros? A lo largo de los últimos 30 años observamos que, de manera sistemática, la CDU ha sido la principal destinataria de estas grandes donaciones (figura 23). Un punto interesante es que esta “ventaja” de la CDU es particularmente marcada en los años de elecciones nacionales. No obstante, se nota que el SPD ha remontado desde la década de 2000. Como ya señalé brevemente, las empresas y las asociaciones patronales alemanas tienden a financiar de manera simultánea a los principales partidos. Y, como veremos de nuevo en el caso del Reino Unido y Estados Unidos, en las últimas décadas los partidos de izquierda, que históricamente han sido partidos de masas y han representado las preferencias de las clases populares —cosa especialmente cierta en el caso del SPD—, se han lanzado a la conquista de las donaciones privadas que, poco a poco, han ido sustituyendo a las cuotas de los militantes. Es la nueva tendencia oligárquica de la democracia moderna: no es que los obreros se aburguesen una vez elegidos; ni siquiera es que eso le pase a los candidatos: son los programas de los partidos, que viran a la derecha para satisfacer las preferencias de sus nuevos contribuyentes financieros. Por cierto, en Alemania, fue el SPD en el poder, con Gerhard Schröder, el que redujo la tasa marginal del impuesto sobre la renta y llevó los salarios a la baja, con las consecuencias que hoy conocemos en términos de poder adquisitivo y pobreza entre los trabajadores.

LECTURA | En 2013, el monto total de las donaciones superiores a 10 mil euros entregadas a la CDU ascendió a 8.7 millones de euros. Este monto fue de 3.4 millones de euros para el SPD.

FIGURA 23. Donaciones superiores a 10 mil euros, monto total entregado a cada partido político, en Alemania, 1984-2015.

Puesto que antes mencioné el gasto fiscal asociado a las donaciones, permítanme hacer una estimación de este gasto, para concluir nuestro rápido recorrido por el horizonte alemán. El gasto fiscal en Alemania depende —al igual que en Francia o en Italia— del monto de los impuestos pagados por los donadores.¹⁹ Si parto de la hipótesis de que todas las donaciones inferiores a 3300 euros dieron lugar a una reducción de impuestos de 50%, resulta que, en promedio anual en el periodo 2012-2016, el Estado gastó un máximo de poco más de 104 millones de euros cada año en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos,²⁰ es decir 1.55 euros por adulto. Se trata de una horquilla alta y tal vez sea más razonable estimar ese gasto entre 70 y 104 millones de euros, es decir, entre 1.00 y 1.55 euros por alemán adulto.

Nótese que este gasto fiscal por adulto es relativamente similar al que podemos observar en el caso de Francia (56 millones de euros anuales dedicados a la desfiscalización de las donaciones a partidos, o sea 1.08 euros por adulto), y esto a pesar de que en Francia hay una política fiscal más generosa (reducción fiscal de 66% asociada a las donaciones de hasta 7500 euros a partidos políticos).

No obstante, en Alemania no existe límite para las donaciones, ni a las provenientes de individuos ni —cosa aún más problemática— de empresas. En el capítulo 7 hablaré de los problemas planteados por el hecho de que cierto número de empresas aportan cientos de miles de euros anuales a los partidos políticos y que muchas lo hacen independientemente del color del partido: ¿qué busca una empresa que firma cheques al SPD y a la CDU a la vez, si no influencia? Pero no nos adelantemos y terminemos nuestro recorrido por el mundo del financiamiento privado. Antes de hablar de desviaciones, pongámonos un poco optimistas: en efecto, si bien Alemania sufre por la ausencia de regulación del financiamiento privado de la democracia, ha sabido innovar en cuanto a su financiamiento público. En cada experiencia nacional hay cosas buenas que tomar, así como errores que no debemos reproducir.

¡Viva la familia Berlusconi!

En Italia, el financiamiento privado de la democracia no estuvo regulado sino hasta tiempos recientes —paradójicamente, al mismo tiempo que su financiamiento público era puesto en duda—, con la introducción, en 2013, de límites al monto de las donaciones que individuos y empresas están autorizados a hacer, así como una obligación de transparencia.²¹

Así, para el periodo 2014-2016 en Italia, puedo examinar, a partir de las cuentas de los partidos políticos, la concentración de las donaciones. En efecto, los partidos deben reportar cada año toda donación mayor de 5 mil euros.²² Aquí tomo en cuenta todas las donaciones entre 5 mil y 100 mil euros, pues esta última cifra es el monto máximo autorizado. Sin embargo, nótese, desde el presente, que puede ser relativamente fácil jugar con ese límite. En la familia “¿Y si reventamos el tope?”, o sea los Berlusconi, papá Silvio estaba muy contrariado por no poder donar muchos millones a su partido en años electorales.²³ En 2015, no menos de seis Berlusconi aportaron el máximo —100 mil euros— a Forza Italia: Silvio, por supuesto, pero también Eleonora, Barbara y Marina, las hijas, así como Luigi, el hijo, y Paolo, el hermano. Y otra vez en 2016, para una parte de la familia. Por si no fuera suficiente, la empresa familiar, Fininvest, aportó también hasta 100 mil euros en 2015, y en 2016 hizo gala de economía donando sólo 99900 euros.

FIGURA 24. Distribución de las donaciones a partidos políticos superiores a 5 mil euros en Italia, 2014-2016.

Asimismo, conviene recalcar que las cifras que presentaré aquí sólo reflejan la realidad reciente de la concentración de donaciones en Italia, pues hasta 2014 —aunque, por desgracia, no disponemos de datos detallados sobre las donaciones— las contribuciones podían alcanzar sumas de siete dígitos. En promedio, cada año entre 2014 y 2016, el total de donaciones superiores a 5 mil euros ascendió a 11.9 millones de euros, 95% de las cuales provenían de individuos (ya sea que consideremos el número de donaciones o el monto total). De estas donaciones individuales, 40% iban de los 15 mil a los 20 mil euros, pero cierto número de donadores —como acabamos de ver con el ejemplo de Berlusconi— aportaron el máximo permitido, es decir, 100 mil euros (figura 24). En 2016, las diez mayores donaciones a partidos (2% de las donaciones) representaron, por sí solas, 10% del total de las 472 donaciones superiores a 5 mil euros.

FIGURA 25. Monto total de las donaciones superiores a 5 mil euros, por partido político, en Italia, 2014-2016.

La mayor parte de estas donaciones superiores a 5 mil euros se destinaron al Partito Democratico —que, como vimos, es también el principal beneficiario del “2 por mil”—, con un promedio de más de 7.8 millones de euros anuales (figura 25). Una vez más, en Italia y en Alemania, la izquierda en el gobierno no teme recurrir al financiamiento privado, y el Partito Democratico en el poder, con Matteo Renzi, flexibilizó el mercado laboral (con la Ley del Empleo) y precarizó así un poco más a la juventud de su país. En comparación, Forza Italia y la Lega Nord casi palidecen, con donaciones cuyos montos totales no rebasan los tres millones de euros (las sumas recibidas por los otros partidos son extremadamente exiguas). Por otro lado, aunque el Partito Democratico recibe muchas más donaciones superiores a 5 mil euros que los otros partidos, el valor de la donación promedio recibida por éste (17 mil euros) es inferior al de la donación promedio recibida por la Lega Nord o Forza Italia (más de 21 mil euros en ambos casos).

Que no se sorprenda el lector de no ver aquí al Movimento 5 Stelle. Antes subrayé que dicho movimiento rechaza toda forma de subvención pública de los partidos —lo mismo el reembolso de gastos de campaña, cuando estaba vigente, que el “2 por mil” en la actualidad—, una postura que le evita tener que apegarse a obligaciones legales de transparencia (puesto que, oficialmente, el movimiento no ha alcanzado el estatus formal de partido). Así pues, el Movimento 5 Stelle, que no se inclina espontáneamente hacia la transparencia, no publica la lista de las donaciones superiores a 5 mil euros que recibe.

En el Reino Unido, God save the parties (clubes y otros donadores)

Terminemos con un recorrido por el Reino Unido, donde, contrariamente a Italia, las donaciones de individuos y de empresas no están limitadas, pero, como en Alemania, el monto de las donaciones más importantes debe publicarse en línea, así como la identidad de los donadores. De manera más precisa, en el Reino Unido es obligatorio comunicar a la Electoral Commission [Comisión Electoral], que desde 2001 las publica en línea, todas las contribuciones a los partidos políticos (y a sus oficinas locales) que rebasen cierto monto (en uno o varios pagos). Hasta 2009, este monto era de 5 mil libras (alrededor de 5700 euros) y desde entonces es igual a 7500 libras (8500 euros).²⁴ Además, en un año dado, una persona (física o moral) que ya haya declarado una donación debe declarar todas sus contribuciones superiores a 1500 libras (mil libras antes de 2009).

Los datos publicados en el sitio de la Comisión Electoral son extremadamente ricos e incluyen las subvenciones públicas en la categoría “donaciones”. En lo sucesivo, para que los resultados sean comparables con lo que hemos visto para los otros países, me concentraré únicamente en las donaciones de individuos y de empresas, y excluiré de mi campo de análisis no sólo las subvenciones públicas, sino también las contribuciones de sindicatos (muy importantes para el Partido Laborista, como podremos ver más adelante) y las donaciones de friendly societies [sociedades mutualistas], así como las donaciones provenientes de otros partidos políticos. Asimismo, he decidido clasificar las donaciones de fundaciones y de “asociaciones sin persona moral” como donaciones de personas físicas, pues las más de las veces hay individuos ricos detrás de esas asociaciones. En particular, cada vez más donadores en el Reino Unido pasan por unincorporated associations para no tener que revelar su identidad, una práctica que recuerda a los “súper PAC” de Estados Unidos. Esta práctica —que, por supuesto, nada tiene de ilegal, pero que distorsiona el espíritu de las leyes de transparencia— es, desde hace mucho, la especialidad del Partido Conservador. Así, entre 2007 y 2017, la National Conservative Draws Association donó casi 8.8 millones de euros a dicho partido.²⁵ No obstante, el Partido Laborista se entrega cada vez más a esta práctica, señal de los tiempos y del abandono de los partidos de izquierda al canto de las sirenas que entona la chequera de los donadores más generosos. ¿Acaso Matteo Renzi no fue calificado de “Tony Blair italiano”?

FIGURA 26. Número total de las donaciones a partidos políticos y monto promedio de las mismas, en el Reino Unido, 2001-2017.

En fin, aquí sólo tomo en cuenta las donaciones a partidos políticos (y, en particular, excluyo de mi análisis las donaciones hechas directamente a miembros del Parlamento). Al final, entre 2001 y 2017, observo 39960 donaciones —en promedio, 1900 donaciones por año, con un monto promedio de 21400 euros— y 28500 donadores (figura 26).²⁶ En 2017, el monto total de esas donaciones ascendió a 57.7 millones de euros.

FIGURA 27. Donación promedio y total de las donaciones entregadas a los partidos políticos, por decil de donaciones, en el Reino Unido, 2017.

Entre esas donaciones, ya muy cuantiosas, ¿qué importancia tienen las que son relativamente pequeñas, en relación con las relativamente grandes? Para responder esta pregunta, examiné —como hice antes en el caso de Francia— la distribución del monto de las donaciones por decil de donaciones (figura 27). En 2017, la donación promedio del 10% de los mayores donadores rebasó los 229 mil euros y es de 1700 euros para el 10% de los menores donadores. En otras palabras, la donación promedio del 10% de los mayores donadores es 135 veces más alta que la del 10% de los menores donadores. Al final, en 2017, el 10% de los mayores donadores aportó 37 millones de euros, es decir más de dos tercios del total de las donaciones. Este nivel de concentración es relativamente similar al que encontramos en el caso de Francia.

Podemos estudiar en qué medida la concentración de las donaciones recibidas varía entre distintos partidos. Para 2017 y para cada uno de los cinco principales partidos, calculé el porcentaje del total de donaciones representado por el 10% de las donaciones más altas. Se hace evidente que —como ya vimos en el caso de Alemania—, las donaciones se concentran más en los partidos ubicados hacia la derecha del espectro político. Así, mientras que en 2017 el monto total del 10% de las donaciones más altas representó 66.3% del total de las donaciones recibidas por el Partido Conservador, este porcentaje es de “sólo” 51% para el Partido Laborista (figura 28).

LECTURA | En 2017, el monto total del 10% de las mayores donaciones entregadas al Partido Conservador representa 66.3% del total de las donaciones entregadas a ese partido. Esta proporción es de 51% para el Partido Laborista.

FIGURA 28. Proporción del total de las donaciones representado por el 10% de las mayores donaciones, por partido político, en el Reino Unido, 2017.

Las donaciones no son políticamente neutrales, sobre todo por encima de cierto monto. En particular, todo indica que tanto las empresas como los individuos más adinerados tienden a favorecer a los partidos cuyos programas económicos los benefician, es decir, los partidos más conservadores (política económica tendiente a la exportación, flexibilización del mercado laboral, baja de las tasas impositivas marginales, etcétera). Por el contrario, los partidos de izquierda, históricamente, han sido más bien partidos “de masas” y se han beneficiado de las cuotas de sus militantes y, en menor medida, de las contribuciones de sus funcionarios electos. ¿Esto basta para compensar la —siempre relativa— debilidad de sus donaciones privadas más cuantiosas? En otras palabras, ¿los partidos de derecha son siempre más ricos que los de izquierda, o se pueden distinguir diferentes modelos según el país? Ésa es la pregunta que nos plantearemos ahora.

FIGURA 29. Donaciones y cuotas a los partidos políticos, monto total y detalle por fuente, en Francia, 1993-2016.

CONSECUENCIAS DEL FINANCIAMIENTO

PÚBLICO DE LAS PREFERENCIAS PRIVADAS:

PARTIDOS DE DERECHA CON RICAS DOTACIONES

Al final, ¿qué tanto perciben cada año los partidos y las campañas gracias a la generosidad de algunos miles de donadores subvencionados en su bondad por las decisiones fiscales de sus respectivos gobiernos? Comencemos por detenernos un instante en el caso de Francia, antes de mirar hacia las otras democracias europeas.

Los partidos políticos a la francesa:en la izquierda, los funcionarios electos contribuyen…En la derecha, ¡los ricos donan! ²⁷

En Francia, el monto total de las donaciones y las cuotas recibidas por los partidos políticos ascendió a 101 millones de euros en 2013, 84 millones en 2014, 91 millones en 2015 y 95 millones en 2016 (es decir, 1.80 euros por adulto).²⁸ Aquí no sólo se trata de donaciones de particulares, sino también de cuotas de militantes y contribuciones de funcionarios electos.

Estos montos son relativamente estables a partir de 2008, mientras que, en la primera mitad de la década de 2000, fueron más elevados (figura 29). En ese periodo, en general, las donaciones representaron 26% de las aportaciones privadas a los partidos, las cuotas de militantes cerca de 34% y las contribuciones de funcionarios electos 40%.

¿Esta repartición varía según los diferentes partidos? La figura 30 muestra, para los cinco principales partidos, la importancia relativa media de estas tres fuentes de ingresos para todo el periodo (1993-2016). Aparecen claramente distintos modelos. Por una parte, para los partidos “de izquierda” —el Partido Comunista, el Partido Socialista y Europa Écologie-Les Verts—, las contribuciones de sus funcionarios electos son más bien mayoritarias, pues representan, respectivamente, 62%, 65% y 50% del total de “donaciones”, entendidas en sentido amplio. Por el contrario, este tipo de contribuciones apenas representan 13% del total de donaciones para el Frente Nacional y 12% para Les Républicains. ¿Será que los funcionarios electos de derecha se olvidan de aportar su diezmo al partido?

FIGURA 30. Repartición de donaciones, cuotas y contribuciones a los partidos políticos, por partido, en Francia, 1993-2016 (promedio).

Según toda evidencia, estas diferencias reflejan la existencia de cierto número de reglas en cuanto al pago de la cuota de los funcionarios electos. Para empezar, los comunistas —especificidad histórica que ha sobrevivido a través de las décadas— dan la totalidad de sus subvenciones al partido, que, en compensación, los sufraga, como ya vimos. En el Partido Socialista, aunque se permite cierta discreción a los grupos locales, la regla es que los funcionarios electos entreguen alrededor de 10% de sus subvenciones. A nivel nacional, los diputados y senadores entregan 500 euros mensuales (nótese aquí que el porcentaje sólo se aplica a la remuneración “directa”, aun cuando los parlamentarios, de hecho, duplican sus ingresos con los montos que reciben por el reembolso de sus gastos), mientras que la cuota es de 650 euros para los diputados europeos. Esta “regla” de 10% para el Partido Socialista está lejos de ser única de Francia: en Bélgica, por ejemplo, cada funcionario elegido del Partido Socialista también debe aportar al partido 10% de sus remuneraciones brutas provenientes de sus cargos políticos. El sistema de retrocesión más interesante en Bélgica es, sin duda alguna, el puesto en marcha por el Parti du Travail de Belgique [Partido del Trabajo de Bélgica], partido históricamente marxista-leninista que podríamos comparar con La France Insoumise [Francia Insumisa], y que ha decidido que cada uno de sus funcionarios electos conserve el “salario de trabajador” que recibía antes de su elección y entregue el resto al partido.

Por cierto, ¿qué hay de La France Insoumise? Me encantaría poder responder, pero, por desgracia, no tengo habilidades suficientes en términos de periodismo de investigación. La pesquisa llega a sus límites cuando la transparencia está ausente. Ahora bien, no sólo los estatutos de La France Insoumise sólo evocan la cuestión de la cuota de manera escueta, sino que además, cuando preguntamos al movimiento político sobre sus reglas de retrocesión, se nos dice que “preguntemos directamente a Jean-Luc Mélenchon”. Sí, sí, Jean-Luc Mélenchon, al parecer la única persona capaz de hablar sobre el tema. Señor Mélenchon, si lee este libro…

En justicia, debemos recalcar que el nuevo mundo de La République en Marche [La República en Marcha] no es mucho más transparente (y que el gusto por el dinero es, quizá, más pronunciado en ese partido). No es que me hayan dicho que ese asunto dependía únicamente de la autoridad del rey Macron, pero en La République en Marche, al momento de escribir estas líneas (fines de febrero de 2018, o sea ocho meses después de la primera reunión de los diputados), el monto entregado por los funcionarios electos a ese partido es igual a cero. En efecto, aunque los estatutos de En Marche! mencionan, entre los ingresos anuales del movimiento, “reintegros de subvenciones de funcionarios electos”, también señalan que “el monto de la cuota pagada por los militantes titulares de uno o más cargos de elección pública que dan derecho a subvenciones, y por los militantes que ejercen una función gubernamental, corresponde a una fracción de las subvenciones netas acumuladas en el año. La oficina ejecutiva fijará esta fracción cada año.”²⁹ Ahora bien, la mentada oficina, al parecer, no siempre logra ponerse de acuerdo con respecto a esta fracción. Así lo demuestran, por cierto, sus deliberaciones, que por desgracia no son públicas, aunque las paredes escuchan y el periodismo a veces me tiende la mano… Lo que es seguro es que quienes van a la cabeza parecen muy poco motivados a ayudar al resto a llegar a la cima.

¿Qué hay de las reglas relativas al reintegro de una parte de las subvenciones de funcionarios electos a los partidos de derecha (quiero decir, los partidos a la derecha de La République en Marche)? Entre Les Républicains, de algún modo las cosas se hacen dos veces peor que en el Partido Socialista, pues oficialmente los funcionarios electos no deben aportar al partido más que 5% de sus subvenciones, porcentaje que, sin embargo, no está consignado en documento oficial alguno. Ah, la transparencia… La extrema derecha no actúa mucho mejor, pues te cuelgan el teléfono en las narices cuando abordas el tema. Por cierto, el reintegro de una parte de las subvenciones ni siquiera se menciona en los estatutos del Frente Nacional.

¿Qué hacer, pues, para conocer el monto de las subvenciones reintegradas, cuando nuestros funcionarios electos nos dejan tan confundidos? Yo me divertí haciendo una pequeña regla de tres, cálculo ciertamente imperfecto, pero que no habría tenido que hacer a priori si los partidos mostraran más transparencia. Para 2014 y 2015, calculé para cada uno de estos partidos el monto total de las remuneraciones pagadas a los funcionarios electos (número de diputados multiplicado por su salario, más número de senadores multiplicado por su salario, etcétera, tomando en cuenta todos los cargos de elección pública). Luego comparé este monto con las cuotas pagadas por los funcionarios electos a sus partidos (tal como están reportadas en las cuentas de cada partido), lo cual me permitió obtener una medida “revelada” de la retrocesión. Los resultados son impactantes: mientras que los comunistas entregan más de la mitad de su subsidio al partido a nivel nacional (los funcionarios locales hacen contribuciones a las asociaciones departamentales de financiamiento),³⁰ y los de EELV la tercera parte, esta proporción disminuye conforme nos desplazamos hacia la derecha del espectro político (figura 31). Destacaré en particular el caso de Les Républicains, que ni siquiera se atienen al de por sí exiguo 5% anunciado. Aquí casi podríamos sentirnos tentados a utilizar la propensión de los funcionarios electos a hacer contribuciones financieras a su partido como medida de su posicionamiento político en un eje izquierda-derecha. Y a decir verdad, en vista de las discusiones en el seno de En Marche! —¡no olvidemos que se trata de un partido de empresarios!—, el movimiento del presidente corre el riesgo de no ubicarse lejos de Les Républicains.

FIGURA 31. Porcentaje de remuneración que los funcionarios electos han entregado a su partido político, en función del partido, en Francia, 2014-2015 (promedio anual).

Esta falta de transparencia es particularmente nociva, pues no hace más que alimentar la desconfianza hacia los funcionarios electos demasiado bien pagados y los discursos populistas, cuando sería de extrema utilidad, por el contrario, tener un debate a fondo sobre la naturaleza de sus remuneraciones, su monto ideal y, sobre todo, los subsidios de los funcionarios electos como fuente de financiamiento de los partidos.

Una vez más, es útil dar un rodeo por Italia y su Movimento 5 Stelle, elemento central y emblemático de la crisis de la democracia en general, y de su financiamiento público en particular. En vez de reintegrar una parte de su subsidio de funcionarios electos a su no partido, los miembros del Movimento 5 Stelle han decidido transferir la mitad de dicho subsidio a un fondo destinado al financiamiento de las pequeñas y medianas empresas (el Fondo Centrale di Garanzia per le Piccole e Media Imprese [Fondo Central de Garantía para las Pequeñas y Medianas Empresas], administrado por el Ministerio de Desarrollo Económico). ¿Por qué? Esta decisión se inscribe, en primer lugar, en la crítica populista del Movimento 5 Stelle al actual sistema de partidos. De manera poco sorprendente, el movimiento, en su argumentación, denuncia el hecho de que los miembros del Parlamento están demasiado bien pagados; así, el movimiento defiende la idea de dividir esta remuneración entre dos y ha decidido aplicarse esta regla a sí mismo, obligando de hecho a sus parlamentarios a reintegrar al Estado la mitad de su subsidio.

Sin embargo, en la práctica, no todos estos parlamentarios muestran el mismo entusiasmo ante esta obligación. Aunque cada mes deben publicar en línea las órdenes de transferencia correspondientes al pago de la mitad de su subvención parlamentaria al fondo para el financiamiento de las PME, algunos de ellos —y ésta es la belleza de un movimiento 2.0—han comprendido muy pronto que basta hacer una captura de pantalla de la orden de transferencia, y luego anularla. Esta práctica ha desembocado en un escándalo, pues no tardó en saberse que el monto recibido por el fondo era inferior a las transferencias declaradas por los parlamentarios del Movimento 5 Stelle, un poco a semejanza de las retrocesiones de los funcionarios de Les Républicains a su partido.

Sin embargo, la voluntad de dividir entre dos la remuneración de los funcionarios electos y reintegrar una mitad al Estado, en vez de a las finanzas del partido, refleja una fuerte convicción del Movimento 5 Stelle, sobre la cual conviene detenernos. El movimiento considera, en efecto, que puede vivir sólo de las múltiples donaciones pequeñas que recibe. De facto, no carece de interés reflexionar sobre un modelo de financiamiento de los partidos políticos basado en una multitud de pequeñas donaciones, en vez de un pequeño número de gordos cheques provenientes de las empresas o de los ciudadanos más adinerados. No obstante, por una parte, reemplazar el sistema de financiamiento actual con un verdadero financiamiento de multitudes supone regular el financiamiento privado, y el Movimento 5 Stelle sólo se ensaña contra el financiamiento público de la democracia, como veremos en el capítulo 6. Y, por otra parte, me parece preferible reformar el sistema actual del “2 por mil”, permitiendo a cada ciudadano la misma cantidad de euros para financiar al partido político de su elección, en vez de un monto que depende de su nivel de ingresos. Tal es el sentido de mi propuesta de Bonos para la Equidad Democrática. Ahora bien, el Movimento 5 Stelle no lucha por reformar el “2 por mil”, sino por eliminarlo, y esto en parte por una razón perversa, pues el bello discurso del partido adolece de su falta de transparencia. Al rechazar el “2 por mil”, el movimiento evita hacer públicas sus cuentas; de este modo, sólo sabemos lo que el mismo movimiento nos dice sobre las pequeñas donaciones que recibe. Sería más fácil tomarle la palabra si sus cuentas fueran públicas como las de los otros partidos.

Pero volvamos a los partidos franceses. Aparecen claramente dos modelos de financiamiento. Por una parte, los partidos ubicados hacia la izquierda del espectro político (los comunistas, los socialistas y los ecologistas) dependen sobre todo de las contribuciones de sus funcionarios electos. Por otra parte, en la derecha, y en particular entre Les Républicains, las donaciones individuales son mayoritarias. ¡A su buena voluntad, damas y caballeros! Sobre todo, no les costará caro, pues el Estado paga dos terceras partes. Al final, ¿cómo se reflejan estos diferentes modelos en dinero contante y sonante?

¿Pobres partidos franceses?

Con exactamente 676 mil euros de donaciones recibidas en 2016, podría pensarse que el Partido Socialista francés es pobre, sobre todo en comparación con Les Républicains —que recibieron más de 7.45 millones de euros en el mismo periodo— y con el joven partido En Marche!, que, en su primer año, entró de lleno al terreno del dinero privado con 4962740 euros de donaciones (o cuando nos damos cuenta de que las cosas estuvieron relativamente mal desde el principio para el Partido Socialista). Con todo, hay que recalcar que estas exiguas donaciones privadas vienen acompañadas, para el Partido Socialista, de más de 11.1 millones de euros en contribuciones por parte de los funcionarios electos y 5.7 millones de euros en cuotas de militantes. Para estudiar la salud financiera de los partidos políticos, se deben tomar en cuenta todas las dimensiones del “dinero privado”. Lo que importa no sólo es el valor total de los recursos, sino también su origen: en términos de representatividad, en efecto, depender de las cuotas de decenas de miles de militantes o de los cheques de unas cuantas personas adineradas tiene implicaciones muy diferentes.

¿Cómo se comportan los partidos franceses, en comparación con sus homólogos británicos, alemanes, belgas, italianos y españoles, si tomamos en cuenta estas diferentes dimensiones? ¿Las diferencias entre derecha e izquierda en cuanto a las fuentes del financiamiento se encuentran también en otras partes de Europa? Para responder a estas preguntas, aislé, para todos estos países, al partido “de izquierda” y al partido “de derecha”.³¹ A continuación calculé, para las distintas variables de interés el monto anual promedio para el periodo 2012-2016, que corresponde al último ciclo electoral en Francia.

Para empezar, consideremos el monto total de las donaciones individuales y empresariales recibidas por los diferentes partidos (aquí se trata sólo de las donaciones; después analizaremos por separado las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes).³² Se hacen evidentes muchas cosas. En primer lugar, en todos los países examinados, los partidos de derecha reciben mucho más dinero en donaciones privadas, tanto de personas físicas como de empresas, que los partidos de izquierda (figura 32). Aunque tal vez este resultado no sorprenda al lector, conviene detenernos en él un momento. Y es que, en todos los países donde las donaciones dan derecho a una reducción de impuestos, esto implica que el gobierno financia más a los partidos de derecha que a los de izquierda. También implica que, debido al financiamiento privado, los partidos de derecha tienen, de manera sistemática, una ventaja electoral sobre sus homólogos de izquierda (un fenómeno que documentaré en el capítulo 8).

Otro resultado que no es sorprendente, pero que también merece recalcarse: en los países donde no hay límites para las donaciones —en particular el Reino Unido y Alemania, donde éstas, tanto de empresas como de individuos, pueden correr a raudales—, el monto total de las donaciones recibidas por los partidos es mucho más elevado que en los países —como Francia o Bélgica— donde el financiamiento privado de los partidos está mucho más estrictamente regulado. Las enormes divergencias entre países no provienen de diferencias poblacionales: en promedio anual para el periodo 2012-2016, y en relación con el número de adultos, el Partido Conservador británico ha recibido 0.53 euros por adulto británico en donaciones privadas y la CDU, 0.37 euros por alemán adulto, es decir, respectivamente 2.8 y 1.2 veces más que Les Républicains (0.19 euros por francés adulto).³³

FIGURA 32. Monto total anual de las donaciones (en millones de euros) entregadas a los principales partidos de izquierda y de derecha (promedio anual para 2012-2016), comparación internacional: Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia y el Reino Unido.

En Italia, desde 2014, las donaciones de empresas están limitadas a 100 mil euros anuales, pero aun así podemos sorprendernos de su exigüidad, pues el tope es elevado. Por desgracia, es probable que eso se deba, en parte, a las obligaciones de transparencia introducidas a lo largo de los últimos años; cierto número de donaciones bien pueden haberse vuelto clandestinas. Evidentemente esto no quiere decir que la transparencia no sea necesaria —por el contrario, pienso que Francia en particular debería imponer a los partidos la publicación de la lista de sus donaciones y la identidad de sus donadores más allá de cierto monto, como es el caso en Alemania, Italia y el Reino Unido—, sino que es urgente otorgar más medios a las comisiones encargadas de regular el financiamiento privado.

FIGURA 33. Monto total anual de las contribuciones de funcionarios electos y cuotas de militantes (en millones de euros) entregadas a los principales partidos de izquierda y de derecha (promedio anual para 2012-2016), comparación internacional: Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia y el Reino Unido.

Así pues, por doquier los partidos de derecha se benefician más de la generosidad de los donadores privados que sus homólogos de izquierda, pero sobre todo en países como Alemania o el Reino Unido, donde dicha generosidad no está regulada. Pero ¿son más ricos? Ya vimos, para el caso de Francia, que las contribuciones de los funcionarios electos pueden permitir compensar este déficit de financiamiento privado. ¿Qué tal en otras partes de Europa Occidental? La figura 33 representa, para los diferentes países, el monto anual promedio de las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes que reciben los partidos. Muchos resultados son asombrosos. En primer lugar, las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes son el reverso exacto de las donaciones privadas: en todos los países, los partidos de izquierda dependen mucho más de estas fuentes de financiamiento que los partidos de derecha. En segundo lugar, los partidos alemanes —tanto de derecha como de izquierda— son partidos de masas, un fenómeno muy comentado, estudiado, analizado y desmenuzado desde Maurice Duverger,³⁴ y que aquí es muy evidente por la importancia de las cuotas de los militantes. Cada año, el SPD recibe el equivalente a 0.80 euros por alemán adulto por parte de sus militantes y la CDU, 0.60 euros. En el Reino Unido, el Partido Conservador no es un partido de masas; en proporción a la población adulta, es el partido que recibe el monto más bajo en cuotas de militantes. Por su parte, el Partido Laborista, históricamente surgido de los sindicatos, percibe más de 15 millones de euros anuales en cuotas de militantes, es decir 0.32 euros por adulto. Sin embargo, esto está cambiando y, desde 2015, las donaciones privadas de individuos y de empresas son, para el Partido Laborista, una fuente de ingresos más importante que las cuotas de los militantes.

Destaquemos, finalmente, la importancia del papel que desempeñan las legislaciones. En Alemania, las cuotas de los militantes son elevadas porque éstos son numerosos, pero también porque el Estado las fomenta subvencionando fiscalmente las donaciones individuales inferiores a 1650 euros. Lo mismo en España, que, en proporción a su población adulta, ocupa el segundo lugar —después de Alemania— en cuanto a la generosidad de los militantes: desde 2007, los militantes de un partido político pueden beneficiarse de una exención de impuestos igual al monto de su aportación, hasta por 600 euros. Esta exención beneficia al PSOE y a la vez, en menor medida, al Partido Popular. No sorprende que en cambio, en Italia, las cuotas de los militantes sean tan exiguas: contrariamente a las donaciones y a las contribuciones de los funcionarios electos, no dan derecho a ventaja fiscal alguna.

EL FINANCIAMIENTO PRIVADO

DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

Hasta el momento nos hemos concentrado principalmente en las donaciones a los partidos políticos. Para finalizar este recorrido por las realidades del financiamiento privado de la democracia, consideremos ahora el financiamiento de las campañas electorales. En efecto, en un país como Francia, que utiliza un modelo de comicios uninominal, cierto número de ciudadanos contribuye a las campañas electorales haciendo donaciones directas a los candidatos. Por desgracia, los datos fiscales franceses no permiten distinguir entre las donaciones hechas por los contribuyentes a las campañas electorales y otras donaciones (las donaciones a campañas están incluidas en la categoría de “donaciones aportadas a otros organismos de interés general”, que también comprende, por ejemplo, las donaciones a fundaciones empresariales, universitarias e incluso a la Fondation du Patrimoine [Fundación del Patrimonio]).³⁵ No obstante, es posible obtener información agregada sobre el monto total de esas donaciones a partir de las cuentas de campaña de los distintos candidatos.

FIGURA 34. Donaciones de personas físicas a las campañas electorales en Francia, 1995-2017.

Las donaciones a las campañas varían mucho de un tipo de elección a otro —por ejemplo, las elecciones municipales dan lugar a más donaciones que otras elecciones—, pero también de un año a otro (figura 34). Por ejemplo, los candidatos a la elección presidencial de 2012 recibieron muchas más donaciones (9.3 millones de euros en total) que los candidatos a la elección presidencial de 2017 (4.7 millones de euros). La comparación entre Nicolas Sarkozy (cerca de 6 millones de euros en donaciones en 2012) y François Fillon (¡apenas 6600 euros, es decir, casi cien veces menos!) resulta, desde este punto de vista, impactante. ¿Se trata de un efecto “primario”? En efecto, las primarias de Les Républicains en 2016 permitieron al partido cosechar 9.4 millones de euros (rindieron mucho más de lo que costaron). Ahora bien, esta ganancia se volcó a la cuenta de la campaña de François Fillon. ¡Inútil para él, por consiguiente, invertir en una nueva recaudación de recursos! Sobre todo porque, si añadimos al efecto primario un efecto Penélope, quizá dicha recaudación no habría sido tan fácil.

Más allá de estas variaciones, en promedio en el último ciclo electoral (2012-2016), los franceses donaron, cada año, 12 millones de euros de dinero privado para financiar las campañas.³⁶ Contrariamente a las donaciones a los partidos políticos, el financiamiento privado de las elecciones en Francia (12 millones de euros) es mucho más exiguo que el financiamiento público (52 millones).

Si sumamos las donaciones a partidos políticos y las donaciones a candidatos, cada año 113 millones de euros de dinero privado alimentan el funcionamiento de la democracia en Francia, es decir, apenas un poco menos que el total del financiamiento público (119 millones). Ahora bien, como veremos en el capítulo 8, estas decenas de millones de euros de dinero privado tienen un efecto directo en los resultados electorales de los candidatos de diferentes partidos, así como en las políticas aplicadas por los funcionarios electos.

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Para concluir, ¿qué nos han enseñado estos capítulos dedicados al financiamiento privado de la democracia?

Uno, que las donaciones a los partidos políticos y a las campañas están extremadamente concentradas, pues la contribución financiera de los más ricos a la vida política es muy superior a la proporción del ingreso total que representan, incluso en países como Francia, donde el monto de las donaciones está limitado.

Dos, por paradójico e injusto que pueda parecer —al menos a ojos de los ciudadanos comunes, los que parecen beneficiarse con este sistema adaptándose muy bien a él—, la mayor parte de las democracias occidentales han aplicado un sistema de reducción fiscal gracias al cual el Estado subvenciona muy generosamente las preferencias políticas de los más adinerados, lo cual no es el caso para la mayoría de los ciudadanos. En otras palabras, en las democracias de hoy, no sólo una persona no equivale a un voto, sino que los más pobres pagan para que los más ricos puedan asegurarse de que el partido de su elección llegue al poder.

Tres, esta situación está muy lejos de ser políticamente neutra. No resulta sorprendente —o al menos ya estamos habituados a ello—, pero los ciudadanos no contribuyen al azar a los diferentes partidos. Así, los partidos ubicados hacia la derecha en el espectro político tienden, en todos los países, a recibir más donaciones —de individuos o, cuando está permitido, de empresas— que los partidos de izquierda. Cierto es que esta diferencia se compensa, en parte, por el hecho de que los funcionarios electos y los militantes aportan mucho más a sus partidos hacia la izquierda del espectro, pero, a fin de cuentas, los partidos de derecha, en promedio, son mucho más ricos que sus homólogos de izquierda.

Como si todo eso no bastara, en el próximo capítulo veremos que las donaciones a candidatos y a campañas están lejos de ser, para los más adinerados, el único medio para influir en el juego político. Hay muchas otras formas, a menudo aún menos reguladas, comenzando por el financiamiento de think tanks y la compra de medios de comunicación.