Читать книгу La política desde la justicia - Karina Ansolabehere - Страница 10

El principal rasgo distintivo de estos trabajos “tempranos” es que la problematización de la capacidad de control del Poder Judicial sobre el poder político, y de su independencia, está desvinculada de la reflexión acerca del régimen político. La independencia (dependencia) del Poder Judicial respecto del poder político se considera como un fin en sí mismo. Son trabajos en que se da cuenta de dos cuestiones: a) la reflexión acerca de las causas posibles de la capacidad (incapacidad) de control del Poder Judicial (Verner, 1984; Clark, 1975), y b) la identificación de diferencias en la capacidad de control del poder político por parte de las cortes supremas en los países latinoamericanos (Verner, 1984; Clark, 1975; Schwarz, 1973). Si bien son trabajos pioneros en la materia, de alguna manera aportan elementos que coadyuvan a legitimar la “sensación” de sentido común de que los poderes judiciales no cumplían un papel relevante en los países latinoamericanos, aunque no dejaron de identificar matices en la situación de los países.

Las citas siguientes son ilustrativas del punto de partida de estos trabajos:

Los ejecutivos centrales y las burocracias tienden a monopolizar las funciones de gobierno a expensas de las cortes y las legislaturas (Almond, 1974: 34-35).

[…] en ocasiones las cortes juegan cierto rol político, especialmente en la defensa de los derechos humanos. Dada la ausencia de medios para hacer cumplir sus decisiones […] no puede esperarse que garanticen una defensa contra las imposiciones de la tiranía; el hecho de que los dictadores permitan el funcionamiento normal de las cortes, debe ser considerado no como evidencia de la fortaleza de las cortes, como lo han hecho algunos comentaristas, sino como una indicación de su debilidad política (Needler, 1965: 155).

En relación con la primera preocupación, las causas de la dependencia, de acuerdo con Verner (1984) —hoy referencia temprana obligada— y Clark (1975), podemos identificar diferentes líneas explicativas, las cuales, en muchos casos, siguen considerándose actualmente a la hora de explicar si no ya la dependencia, sí el funcionamiento deficiente del Poder Judicial.

En términos de Verner, la independencia, o mejor dicho la dependencia de las cortes, es definida como “la libertad, o la falta de ella, para decidir los casos con base en la ley establecida y los méritos del caso sin interferencia sustancial de otros agentes políticos o gubernamentales” (Verner, 1984: 463). Si bien esta definición es muy cercana a la aquí propuesta, en la reseña de las diferentes investigaciones realizadas presentadas por el autor, no todas las causas expuestas pueden asociarse fácilmente con este resultado y no se hace referencia de las connotaciones diferentes de la incidencia de éstas para la independencia efectiva.^[5] Más allá de esta omisión, proponemos organizar las causas consideradas distinguiendo las que se refieren a elementos externos de las que remiten a características internas del Poder Judicial.^[6]

La primera explicación vinculada con elementos externos al Poder Judicial es el fuerte presidencialismo.^[7] En estos países, más allá de las prescripciones constitucionales, era aceptado que el presidente interpretara la Constitución, declarara el Estado de excepción y controlara a los jueces. Utilizando la terminología acuñada en México, los presidentes tenían poderes metaconstitucionales que los ubicaban por encima de los otros poderes del Estado y del mismo texto constitucional. Era común en estos contextos que los jueces establecieran que no podían traspasar los límites de su jurisdicción (como veremos que sucede en Argentina), o que evitaran intervenir en la resolución de cuestiones políticas (desarrollaron una vasta doctrina de las cuestiones políticas no justiciables). Al respecto es interesante hacer notar que el fuerte presidencialismo no sólo fue visualizado como causante de la dependencia judicial. Posteriormente, en los primeros trabajos sobre consolidación democrática, fue considerado un factor clave para entender la inestabilidad política en la región (Linz, 1996).

La segunda de ellas es el la inestabilidad política.^[8] Se argumentaba que los cambios abruptos de gobierno como los golpes de Estado o las revoluciones, producían importantes cambios en el Poder Judicial como cesantía de miembros, destitución de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, etc. La inestabilidad política contribuyó a aumentar la debilidad y el desprestigio de las cortes y a promover mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos. En relación con este punto, es interesante puntualizar que en trabajos recientes sobre el Poder Judicial se retoman explicaciones similares como forma de justificar, a través del concepto de path dependence,^[9] la actuación de la cortes en países con historias de alta inestabilidad política, como por ejemplo Argentina (Iaryczower et al., 2002; Spiller y Tomassi, 2001).

La tercera dimensión considerada es la característica de la ciudadanía.^[10] Esto es, que las cortes no contaban con sustento por parte de la sociedad debido a los contextos socioeconómicos desfavorables. Desde esta explicación, la causa de la dependencia sería la falta de una sociedad lo suficientemente “civilizada”. El desprestigio de las cortes junto con sociedades con niveles socioeconómicos muy bajos —que no constituyen un contrapeso fuerte y que se encuentran incapacitadas para ejercer una vigilancia activa del accionar del Poder Judicial— produce un círculo vicioso que deriva en dependencia judicial. Esta dimensión de análisis también ha sido revisada en trabajos más recientes, en los cuales se puntualiza que más allá de los acuerdos de élites, las demandas ciudadanas han influido en cambios de posiciones y en un mayor activismo judicial en países recientemente democratizados (Larkins, 1998). Por ejemplo, los cambios en la Corte Suprema argentina luego de la crisis de 2001-2002^[11] (cuando por primera vez en la historia la población salió a la calle a solicitar su renuncia), o la influencia del movimiento de derechos humanos en las decisiones de los jueces, constituyen elementos que permiten visualizar que esta dimensión de análisis sigue vigente.

La cuarta dimensión considerada, en este caso por Clark (1975), es el nivel de desarrollo económico de los países. La hipótesis que subyace a esta propuesta es que el mayor desarrollo económico está asociado a una mayor efectividad de la capacidad de control del Poder Judicial sobre el poder político, lo cual confirma Clark en su trabajo (Clark, 1975: 438). Tanto este supuesto como su contraparte, en el sentido de que el adecuado funcionamiento del Poder Judicial contribuye al desarrollo económico, son argumentos comunes entre quienes analizan el desempeño judicial desde una perspectiva económica (Jarquin y Carrillo, 1998; Djankou et al., 2002).

La quinta y última dimensión considerada, es el tipo de régimen político (Clark, 1975). En este caso, la hipótesis subyacente es que los regímenes democráticos están asociados con una mayor capacidad de control del Poder Judicial sobre el poder político, en tanto los regímenes autoritarios o totalitarios presentan una baja capacidad de control (Clark, 1975: 440). Es importante hacer notar, en sintonía con lo que planteábamos con anterioridad, que esta cuestión no está presente en los trabajos actuales sobre el Poder Judicial. Luego del proceso de democratización en América Latina, como veremos en el apartado siguiente, la pregunta ha virado: ya no es qué tipo de régimen político contribuye al mejor desempeño judicial, sino cómo lograr un Poder Judicial consonante con un régimen político democrático (Linz y Stepan, 1997). La democracia, y sus matices, han ocupado el centro de la escena.

En cuanto a los elementos internos del Poder Judicial, la primera dimensión considerada es la tradición jurídica^[12] predominante en la región. Se postulaba que la tradición de derecho continental heredera del derecho romano, codificado, ofrece menores incentivos para que los jueces realicen control de constitucionalidad (judicial review) y sean activos en el uso de precedentes. En este esquema, los jueces sólo aplican, no crean el derecho, volviéndolos dóciles frente a las decisiones de la autoridad. Se asume que no es función del Poder Judicial desafiar al legislador sino aplicar su creación. Al igual que en los dos casos anteriores, ésta es una dimensión que conserva su vigencia para el análisis del desempeño del Poder Judicial en la región y más allá (Bohmer, 2000; Djankou et al., 2004).

La segunda dimensión considerada es la estructura y el proceso del sistema judicial. Se sostenía que el sistema judicial presentaba (y presenta) una alta complejidad en su estructura y proceso, lo cual desincentiva a la población para utilizar la vía del litigio para la resolución de conflictos, remplazándola por la apelación a sobornos, relaciones personales, influencias políticas, etc. No puede dejar de destacarse que la simplificación de los procedimientos, así como de la estructura del sistema de justicia ha sido una preocupación para los encargados de reformar y adecuar el diseño institucional del Poder Judicial.^[13]

El tercer elemento considerado es el uso limitado del control de constitucionalidad por parte de las cortes latinoamericanas. Ésta era una facultad que, o no estaba considerada constitucionalmente, o bien la experiencia y la reglamentación no contribuían a su uso activo. Tal situación equivale a sostener que el Poder Judicial, en general, no dejaba sin efectos leyes o reglamentos sancionados por el Congreso o el Poder Ejecutivo. Probablemente, en términos estructurales, ésta sea una situación en gran parte superada, en la medida en que numerosas reformas constitucionales realizadas a fines de la década de los ochenta y durante la década de los noventa consideran o bien el otorgamiento de facultades de control de constitucionalidad a las cortes supremas de justicia o la creación de tribunales constitucionales (Inclán e Inclán, 2005). En este sentido podemos sostener que, en relación con este tema, el escenario ha cambiado significativamente. Los poderes judiciales en general ampliaron sus facultades de control de constitucionalidad lo cual, sumado a la existencia de gobiernos divididos y a un mayor pluralismo y competencia política, nos permiten inferir una intervención judicial más amplia sobre cuestiones políticas que antes permanecían fuera de su esfera de competencia. La justicia ha avanzado sobre el terreno de la política. Un ejemplo claro al respecto, es el cambio de las atribuciones de la Suprema Corte Mexicana respecto de las cuestiones electorales, que durante mucho tiempo el propio tribunal consideró como materia no justiciable (Cossío, 2001b).

El cuarto y último elemento interno considerado es el sistema constitucional de nombramiento, tenencia y destitución de los jueces. Se supone que el grado de libertad de los jueces depende de sus posibilidades para resistir la influencia indebida de los poderes ejecutivos, y estas posibilidades están muy relacionadas con su estabilidad en el cargo. Desde esta perspectiva, una tenencia vitalicia garantizaría mayor autonomía que la tenencia por tiempo determinado con posibilidad de reelección, por ejemplo. Sin embargo, más allá de las garantías constitucionales, la inestabilidad política de la región, y los poderes metaconstitucionales de los presidentes, entre otras razones, no permitieron que éstas funcionaran. Por ejemplo, en Argentina, a pesar de la prescripción constitucional que garantizaba (y garantiza) a los ministros de la Corte y a los jueces tenencia vitalicia del cargo, los miembros de la Corte Suprema fueron destituidos en su totalidad en 1947, 1955, 1966 y 1976 por cuestiones políticas. En Brasil se observa una tendencia similar en 1964 y 1969, etc. En México, por su parte, si bien no tuvieron lugar golpes de Estado, los mecanismos privilegiados para modificar la composición de la Corte fueron las reformas constitucionales que cambiaban el número de miembros y las condiciones de tenencia del cargo, así como los ofrecimientos de puestos políticos a sus miembros (Cossío, 1999; Domingo, 2000; Magaloni, 2003).

Respecto del segundo elemento de interés señalado (la identificación de diferencias entre los países), merece destacarse el intento de reunir evidencia que, más allá de señalar algunos denominadores comunes, mostró matices entre los países de la región, y en los países en las diferentes materias de litigio (Schwarz, 1973). No se puede dejar de mencionar los siguientes trabajos: a) el ya citado de Clark (1975), que además de dar cuenta de la diferente capacidad de ejercer el control jurisdiccional de constitucionalidad de los poderes judiciales de los distintos países, mostró cómo dicho desempeño estaba asociado con variables estructurales como el tipo de régimen político y el nivel de desarrollo económico; b) el de Schwarz (1973), en el que el autor realiza una comparación entre capacidad de control sobre el poder político de las cortes supremas mexicana y estadounidense, donde, respecto de la Suprema Corte Mexicana en el ejercicio de su capacidad de control de constitucionalidad, se llega a la conclusión principal de que tendía a controlar al gobierno en materias como la fiscal, conflictos en torno de las pequeñas propiedades, jurisdicción militar, debido proceso criminal etc., en tanto aparecía como más permisiva respecto del gobierno cuando estaban en juego cuestiones íntimamente vinculadas con el ejercicio del poder político, como la libertad política y no política de expresión, asociación y manifestación (Schwarz, 1973: 159-160), y c) el también ya citado trabajo de Verner (1985) en el que el autor buscó construir una tipología de nivel de independencia de las cortes supremas a partir de información secundaria, y sobre la base de la información proporcionada por un ranking de cortes supremas de la región construido por Kenneth Johnson (1976) a partir de encuestas sobre percepciones de académicos de cada país entre 1945 y 1975. Si bien esta iniciativa puede cuestionarse conceptualmente por la falta de definiciones claras, y metodológicamente por la no utilización de categorías precisas para definir cada uno de los tipos^[14] de cortes supremas, merece destacarse como un intento interesante de buscar matices dentro de los países de la región.

Los tipos resultantes de su análisis son 1) cortes independientes activistas, 2) cortes activistas atenuadas, 3) cortes reactivas-estables, 4) cortes reactivas complacientes, 5) cortes minimalistas, y 6) cortes personalistas.

Sólo la Corte de Costa Rica puede ubicarse en el primer tipo, en la medida en que es considerada una Corte cuyas decisiones vetaron políticas públicas propuestas por el Poder Ejecutivo y/o la legislatura. Dentro del tipo “activistas atenuadas”, se clasifican las cortes de Chile y Uruguay. Éstas, por su historia previa a los golpes de Estado que tuvieron lugar en ambos países en 1973, podían compararse con la costarricense. No obstante, debido a la intervención de los gobiernos militares vieron mermada su independencia. Dentro del tipo “reactiva-estable”, se ubica la Corte de México, la cual se define como reactiva porque no intenta influir con sus decisiones en las políticas públicas establecidas por el Poder Ejecutivo y el Legislativo, sino que se limita a ponerle límites generales a la actuación de estos poderes y evita intervenir en la resolución de cuestiones políticas (Verner, 1984: 484). En el tipo “reactivas complacientes” se inscriben las cortes argentina, brasileña, colombiana y venezolana. Más allá de las diferencias entre cada uno de estos países, sus cortes supremas se caracterizan por la fluctuación entre periodos en que ejercen un control reactivo a las decisiones del poder político (sólo ponen límites, no modifican políticas públicas) con momentos de notoria complacencia con el poder político. El tipo “cortes minimalistas” enmarca la actuación de las cortes de Perú, Ecuador, Bolivia, Panamá, El Salvador, Guatemala y Honduras. Su rasgo distintivo es que presentan continuidad institucional pero no son independientes. Asumen decisiones políticas mínimas y están subordinadas a fuerzas políticas externas, en general no deciden en contra del gobierno y cumplen una función legitimatoria de las decisiones gubernamentales. Finalmente, dentro del tipo “cortes personalistas”, se clasifican las cortes de Haití, República Dominicana, Nicaragua, Paraguay y Cuba. El denominador común, en este caso, es la subordinación clara ante el dictador: Duvalier en Haití, Trujillo en República Dominicana, Somoza en Nicaragua, Stroessner en Paraguay, y Batista en Cuba. Son cortes cuya función, según el autor, era fomentar una fachada de legalismo a cada uno de los regímenes.

Dadas las ya señaladas limitaciones metodológicas de esta tipología, podemos decir que en todo caso estamos ante tipos difusos, que si bien constituyen un intento pionero, éste puede ser mejorado. La propuesta que se realizará en este trabajo, de caracterización de las cortes supremas argentina y mexicana a partir de indicadores precisos que den cuenta de la relación con el poder político y las instancias inferiores del Poder Judicial, se propone como una contribución para el mejoramiento de esta clase de herramientas.