Читать книгу Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne - Коллектив авторов - Страница 4

(1) Käesolev seadus sätestab avaliku korra kaitse (edaspidi korrakaitse) üldpõhimõtted, alused ja korralduse.

(2) Käesolevas seaduses sätestatud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades käesoleva seaduse erisusi.

(3) Riikliku järelevalve meetme kohaldamisel eriseaduse alusel lähtub korrakaitseorgan eriseaduses sätestatust, järgides käesoleva seaduse põhimõtteid. Eriseaduses reguleerimata juhtumil lähtutakse korrakaitseseaduses sätestatust.

(4) Korrakaitseorgani ülesanded ja tegevus süüteomenetluses on sätestatud kriminaalmenetluse seadustikus ja väärteomenetluse seadustikus. Tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku järelevalve menetluse või süüteomenetluse vahel määrab meetme objektiivne eesmärk.

(5) Käesolevat seadust ei kohaldata julgeolekuasutuste tegevusele julgeolekuasutuste seadusest tulenevate ülesannete täitmisel, välja arvatud kuriteo tõkestamine.

(6) Käesolevat seadust ei kohaldata Kaitseväe tegevusele riigi sõjalisel kaitsmisel, sõjalise kaitse ettevalmistamisel, rahvusvahelise sõjalise kohustuse täitmisel või julgeoleku tagamisel Kaitseväe julgeolekualal. [RT I, 12.03.2015, 1 – jõust 01.01.2016]

(7) Käesolevat seadust ei kohaldata ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel.

(8) Käesolevat seadust ei kohaldata:

1. haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-, keskkonna- või muu loa andmise menetluses;

2. haldusorgani poolt isikule tema taotlusel soodustava haldusaktiga antava toetuse andmise menetluses. [RT I, 13.03.2014, 4 – jõust 01.07.2014]

(9) Käesolevat seadust ei kohaldata vanglateenistuse tegevusele kinnipeetava ja vahistatu suhtes vangistuse ja eelvangistuse täideviimise korraldamisel ning Politsei- ja Piirivalveameti tegevusele arestialuse suhtes aresti täideviimisel ja vahistatu viibimisel arestimajas.

[RT I, 13.03.2014, 4 – jõust 01.07.2014]

1. Korrakaitseseadus (edaspidi KorS) sätestab avaliku korra kaitse üldpõhimõtted, alused ja korralduse ning moodustab sellega korrakaitseõiguse üldosa. Korrakaitseõigus on haldusõiguse osa, mille eesmärk on avaliku korra ennetav ehk preventiivne kaitsmine.

Korrakaitseõiguse eriosa koosneb korrakaitseõiguse eri valdkondi reguleerivatest õigusnormidest valdkondlikes seadustes ja määrustes, nt liiklusseaduses (edaspidi LS), toiduseaduses (edaspidi ToiduS), nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduses (edaspidi NETS), lennundusseaduses (edaspidi LennS), seadme ohutuse seaduses (edspidi SeOS) jne. Erandina on KorS-is korrakaitseõiguse eriosa valdkondadest reguleeritud avalikus kohas käitumise nõuete õigus (KorS-i 4. peatükk). Korrakaitseõiguse allikateks on ka Euroopa Liidu1 ja rahvusvahelise õiguse otsekohalduvad aktid.

Korrakaitseõiguse eriosasse kuuluvate normide kohaldamisel tuleb üldregulatsioonina lähtuda KorS-ist (vt KorS-i § 1 lg 3). Samas võib korrakaitseõiguse eristamine muudest õigusvaldkondadest ja seega ka KorS-i kohaldamisala määratlemine olla teatud juhtudel keerukas.

Lisaks üld- ja eriosaks jagamisele on korrakaitseõigust võimalik sisemiselt jagada mitmeti:

1) haldusvälistele isikutele vahetult kohustusi panevaks normideks ja nende normide täitmise üle riikliku järelevalve teostamist reguleerivaks õiguseks (viimane on üldjuhul eriseaduste riikliku järelevalve peatükkides);

2) ohuennetusõiguseks, mis reguleerib avalikku korda ähvardava ohu ennetamist ja nn inspektsioonilise järelevalve teostamist, ning ohutõrjeõiguseks, mis reguleerib avalikku korda ähvardava ohu väljaselgitamist ohukahtluse korral, ohu tõrjumist ja korrarikkumise kõrvaldamist;

3) üldkorrakaitseorgni tegevust reguleerivaks õiguseks ja erikorrakaitseorganite tegevust reguleerivaks õiguseks;

4) materiaalseks ja formaalseks korrakaitseõiguseks jne.2

Korrakaitseõiguse mõistega seostub ka politseiõiguse mõiste.3 Need mõisted kattuvad osaliselt. Politseiõiguseks laiemas tähenduses võib nimetada kõiki politsei (politsei ja piirivalve seaduse (edaspidi PPVS) § 1 lg 2) haldusülesannete täitmist reguleerivaid õigusnorme (sh nii politsei tegevust korrakaitseorganina kui ka selliseid, mis ei reguleeri avaliku korra kaitsmist ega kuulu seega korrakaitseõigusesse). Politseiõigusena kitsamas tähenduses võib mõista politsei kui üldkorrakaitseorgani (KorS-i § 6 lg 2), esialgse korrakaitseorgani (KorS-i § 6 lg 3) ja erikorrakaitseorgani tegevust reguleerivaid korrakaitseõiguse norme.

2. Riikliku järelevalve menetlus on haldusmenetluse eriliik ning selle läbiviimisel kohaldatakse lõike 2 järgi üldseadusena haldusmenetluse seadust (edaspidi HMS). Sätte tähendus on üksnes selgitav, sest HMS-i kohaldamisala määramisel tuleb lähtuda sellest, kas eriseaduses sätestatud menetluse puhul on olemuslikult tegemist haldusmenetlusega, mitte sellest, kas eriseadus sisaldab HMS-i rakendamist ette nägevat normi.4

KorS ei reguleeri ainult riikliku järelevalve menetluse läbiviimist, vaid paneb kohustusi ka haldusevälistele isikutele (nt avaliku korra eest vastutava isiku kohustus kõrvaldada enda tekitatud oht või korrarikkumine) ja reguleerib vahetu haldusevälise mõjuta tegevusi, mida ei saa käsitleda haldusmenetluse läbiviimisena HMS-i tähenduses (nt suur osa süüteoennetuse planeerimisest). Sellele osale KorS-ist ei kohaldu ka HMS-i sätted.

3. Lõige 3 määratleb KorS-i kui korrakaitseõiguse üldseaduse seose korrakaitse erivaldkondade seadustega riikliku järelevalve menetluse läbiviimisel. Kuigi sättes on juttu üksnes riikliku järelevalve meetme kohaldamisest, laieneb see kogu korrakaitseõiguse üld- ja erinormide seostamisele.

Sätte iseseisev regulatiivne tähendus on küsitav, sest selles korratakse tegelikult üle juba õiguse üldpõhimõtetest tulenevat. Lähtudes põhimõttest, et õiguse erinormi olemasolul rakendatakse seda üldnormi asemel, kohaldab riiklikku järelevalvet teostav KKO eelkõige selles seaduses sätestatud norme, millest tuleneb tema riikliku järelevalve teostamise pädevus ning mis määratleb talle kohaldamiseks lubatud riikliku järelevalve meetmed. Mitu riikliku järelevalve eriseadust sisaldab KorS-is sätestatust olulisi erisusi (enamasti on need välja toodud eraldi paragrahvis pealkirjaga „Riikliku järelevalve erisused“, nt päästeseaduse (edaspidi PäästeS) § 132, turvaseaduse (edaspidi TurS) § 302, lastekaitseseaduse (edaspidi LasteKS) § 40, millega tuleb järelevalve teostamisel arvestada.

KorS-i kui riikliku järelevalve üldseadust kohaldab KKO üksnes juhul, kui eriseadus seda küsimust ei reguleeri. Ka KorS-is sätestatud põhimõtteid tuleb eriseaduse alusel järelevalve teostamisel kohaldada üksnes siis, kui eriseadus ei sätesta teisiti.

Üldiselt eeldab riikliku järelevalve menetluse läbiviimine, et KKO kohaldab nii KorS-ist kui ka eriseadusest tulenevaid norme samal ajal, sest pädevusnormid, kohaldamiseks lubatud KorS-i järelevalve erimeetmed ja muud järelevalve erisused tulenevad eriseadustest. Järelevalve põhimõtted, üldmeetmete ja erimeetmete kohaldamise alused ning kord ja vahetu sunni kohaldamise alused ning kord tulenevad aga KorS-ist.

Vahetult KorS-i alusel ilma eriseaduses sätestatud normide vahenduseta tegutseb üldkorrakaitseorganina ja esialgse korrakaitseorganina (KorS-i § 6 lg-d 3 ja 4) üksnes politsei.

Analoogiliselt KorS-i ja riikliku järelevalve eriseaduste vahekorraga tuleb KorS-is kui eriseaduses ette nähtud haldusmenetlusele kohaldada KorS-is reguleerimata juhtudel üldregulatsioonina HMS-i (KorS-i § 1 lg 2).

4. KorS lähtub riikliku järelevalve menetluse (KorS-i § 2 lg 4) ja süüteomenetluste (kriminaalmenetluse seadustikus (edaspidi KrMS) reguleeritud kriminaalmenetlus ja väärteomenetluse seadustikus (edaspidi VTMS) reguleeritud väärteomenetlus) selgest eristamisest.

Eristamine on vajalik lähtuvalt menetluste erinevatest eesmärkidest ja põhimõtetest (järelevalvemenetlus lähtub otstarbekuse põhimõttest, süüteomenetlust toimetatakse legaliteedipõhimõtte alusel), meetmete erinevast sisust ning erinevatest kaitsemehhanismidest, mida saab kasutada meetmete (menetlustoimingute) vaidlustamiseks. Samuti on erinevad menetlustes tekitatud kahju hüvitamise alused ja ulatus.5

Eristamise muudab problemaatiliseks see, et järelevalvemenetlust viivad sageli läbi KKO-d, millel on paralleelselt ka süütegude menetlemise pädevus (nt politsei ja muud ametid ning inspektsioonid).6 Sama olukord võib anda alust nii järelevalvemenetluse kui ka süüteomenetluse alustamiseks. Menetlused võivad kulgeda paralleelselt või üksteisega vahetus ajalises järgnevuses (minna üksteiseks üle). Mõlemad menetlused algavad esimese menetlustoiminguga ega eelda üldjuhul, et menetleja teeb formaalse alustamisotsuse. Samas võivad eri menetlustes kohaldatavad meetmed olla nii vormilt kui ka sisult sarnased (nt vallasasja või valduse läbivaatus KorS-i §-de 49 või 51 alusel ja läbiotsimine KrMS-i § 91 alusel, isiku kinnipidamine KorS-i §-i 46 alusel ja kahtlustatavana kinnipidamine KrMS-i § 217 alusel).

Menetluste eristamist raskendab ka asjaolu, et KorS-is ei ole seda põhimõtet kajastatud täie järjekindlusega. Nii on ette nähtud meetmeid, mille eesmärk on tegelikult süüteomenetluse tagamine (nt KorS-i § 37 lg 1 p 1; § 44 lg 1 p 5). KrMS näeb ette mitme kriminaalmenetlust tagava meetme kohaldamise KorS-is sätestatud korras7 (vt KrMS-i § 140¹; 140²; 217¹; 217²). Kohtupraktika on mõnel juhul käsitlenud riikliku järelevalve meetme eesmärgina süüteotunnuste väljaselgitamise vajadust.8

KorS-i § 1 lg 4 lause 2 järgi määrab tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku järelevalve menetluse ja süüteomenetluse vahel meetme objektiivne eesmärk.

Korrakaitse (riikliku järelevalve) eesmärk on avaliku korra (KorS-i § 4) osaks olevate õigushüvede ennetav kaitsmine kahju tekkimise vastu, juba tekkinud kahju suurenemise vältimine ja korrarikkumise kõrvaldamine (preventiivne eesmärk).9 Süüteomenetluse eesmärk on välja selgitada süüteo toime pannud isik ja võtta ta karistusõiguslikule vastutusele (repressiivne eesmärk). Kuigi ka isiku karistamine teenib lõppastmes üld- ja eripreventiivseid eesmärke, ei ole see menetluse vahetuks eesmärgiks.

Meetme objektiivse eesmärgi kindlaksmääramine tähendab väljaselgitamist, kummast eesmärgist oleks konkreetses olukorras ja meetme kohaldamise otsustamisel kohaldajale teada olnud asjaolude põhjal (ex ante) lähtunud keskmine korrakaitseametnik.10 Eesmärgist lähtuvat eristamist toetab ka kohtupraktika, kuid üksnes objektiivse eesmärgi kõrval on peetud seal oluliseks ka menetleja tegelikku (subjektiivset) tahet ja selle avaldumist konkreetses menetluses.11 Seega tuleb meetme eesmärgi kindlaksmääramisel arvestada nii olukorra objektiivse kui ka subjektiivse küljega.

Kohtupraktika ja õigusteooria on lisaks meetme eesmärgist lähtuvale eristusele välja pakkunud ka muid eristuskriteeriume.12 Neid on võimalik kasutada olukorras, kus menetluse (konkreetse meetme) eesmärki ei ole võimalik üheselt kindlaks määrata. Nii on Riigikohus eeldanud, et ebaselges olukorras tuleb meedet lugeda kohaldatuks selles menetluses, milles meetme adressaadil oli lihtsam oma õigusi kaitsta, nt kahju hüvitamist nõuda.13 Samuti on preventiivset eesmärki kahtluse korral eelistatud süüteomenetluslikule, sest riigi esmane eesmärk peaks olema korrarikkumiste ärahoidmine, mitte nende eest karistamine. Välja on pakutud ka võimalus, et meetme adressaat määrab õiguskaitsevahendeid valides ise ära, kumma menetlusega tegemist oli.14

Välistatud ei ole ka see, et sama meede ongi suunatud mõlema eesmärgi saavutamisele korraga (n-ö topeltfunktsionaalne meede). Topeltfunktsiooniga meetmete puhul on püütud hinnata seda, kummal eesmärgil lasus meetme raskuspunkt.15 Ka KorS-i eelnõu seletuskirja kohaselt tuleb kahtluse korral lähtuda meetme ülekaalukast eesmärgist.16

Kokkuvõttes tuleb menetluste ja üksikute meetmete eristamisel nii KorS-ist kui ka kohtupraktikast tulenevat arvestades alati esmaseks aluseks võtta meetme objektiivne eesmärk: see, mida oleks keskmisel korrakaitseametnikul olnud alust konkreetses olukorras ja meetme olemust arvestades pidada selle kohaldamise eesmärgiks. Objektiivse eesmärgi ebaselguse korral tuleb arvestada meetme kohaldaja subjektiivset tahet ja selle avaldumist konkreetses menetluses. Kui eesmärgi väljaselgitamine ei ole neil alustel üheselt võimalik või kui asjaolud näitavad, et meede teenis selgelt nii korrakaitselist kui ka süüteomenetluslikku eesmärki, tuleks eelistada meetme adressaadi õiguste kaitse seisukohalt tema jaoks soodsamat lahendust.

5. KorS-i ei kohaldata lõike 5 kohaselt julgeolekuasutuste tegevusele, välja arvatud kuriteo tõkestamine. Julgeolekuasutuste (Kaitsepolitseiameti ja Teabeameti) tegevuse eesmärk on põhiseadusliku korra püsimise tagamine ja riigi julgeolekupoliitika kujundamiseks ning riigikaitseks vajaliku teabe töötlemine. Nende tegevust reguleerib eelkõige julgeolekuasutuste seadus (edaspidi JAS).

KorS lähtub riigi korrakaitseülesande ja põhiseadusliku korra (riigi julgeoleku) kaitsmise ülesande eristamisest17, kuigi laialt mõistetuna võib ka põhiseaduslikku korda ähvardavate ohtude ennetamist ja sel eesmärgil teabe kogumist ning töötlemist pidada osaks avaliku korra ennetavast kaitsmisest.

Kuriteo tõkestamist KorS-i kõnealuse sätte tähenduses tuleb mõista laialt nii ohu ennetamise, väljaselgitamise kui ka tõrjumisena.18 Ka JAS-i § 4 sisustab tõkestamise mõiste laialt kui kuriteo ärahoidmise mistahes õiguspärasel viisil. Seetõttu on praktikas keeruline tõmmata piiri kuritegude tõkestamise ja julgeolekuasutuste muude ülesannete (eriti riigi julgeoleku tagamiseks vajaliku teabe kogumise ja töötlemise) vahele ja seega eristada KorS-i kohaldumisala julgeolekuasutuste muust tegevusest.19 Kuna Teabeametile ei ole pandud süütegude tõkestamise funktsiooni, puudutab piiritlemisprobleem eelkõige kaitsepolitsei tegevust.

JAS-i § 21 lg 2 järgi on kaitsepolitsei politseiametnikul oma ülesannete täitmisel õigus kohaldada KorS-is sätestatud alustel ja korras riikliku järelevalve meedet ning vahetut sundi. Ka see norm on äärmiselt laialt sõnastatud ning annab kaitsepolitseile sisuliselt kõik üldkorrakaitseorganile ette nähtud õigused, piiritlemata KorS-is sätestatud volituste rakendamist üksnes kuritegude tõkestamise ülesande täitmisega.

Nii julgeolekuasutuste korrakaitseliste ülesannete kui ka volituste küsimus vajab senisest selgemat reguleerimist.

6. Korrakaitse on osa riigi sisemise rahu tagamisest ning KorS ei kohaldu lõike 6 järgi välise rahu tagamisele suunatud tegevustele: riigi sõjalisele kaitsmisele, sõjalise kaitse ettevalmistamisele, riigi rahvusvaheliste sõjalise kohustuse täitmisele ja julgeoleku tagamisele Kaitseväe julgeolekualal. Nimetatud tegevused on reguleeritud riigikaitseõigusega (eelkõige riigikaitseseadusega (edaspidi RiKS) ja kaitseväe korralduse seadusega (edaspidi KKS) ning kuuluvad Kaitseväe ja Kaitseliidu pädevusse. Kuigi ka sõjaline tegevus ja selle ettevalmistamine on osa täidesaatva riigivõimu teostamisest, on sellele omased sisejulgeoleku tagamisest erinevad nõuded ja piirangud (vt ka § 16² komm 4).

Riigi sõjalise kaitsmise ülesande välistamine KorS-i kohaldamisalast ei tähenda, et Kaitseväel ja Kaitseliidul ei oleks lisaks oma põhifunktsioonile sisejulgeolekualaseid ülesandeid, mille täitmisel kohalduks nende tegevusele KorS-i regulatsioon. KKS-i § 3 lg 1¹, Kaitseliidu seaduse (edaspidi KaLS) § 4 lg 2 p 3, KorS-i § 16¹ alusel on võimalik Kaitseväe ja Kaitseliidu vahetu sunni õigusega kaasamine riigi korrakaitseülesande täitmisele. Kuid ka korrakaitseülesande täitmisel ei muutu kaasatud organid siiski korrakaitseorganiteks KorS-i tähenduses. Nende ülesanded on erandlikud ja ajaliselt piiratud, neil puudub riikliku järelevalve üldmeetmete ja erimeetmete kohaldamise õigus (v.a vahetu sund), vt selle kohta ka KorS-i § 16¹ ja 16² kommentaarid. Samuti on võimalik Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine korrakaitseülesande täitmisse ilma vahetu sunni rakendamise õiguseta KKS-i § 3 lg-s 1² ja KaLS-i § 4 lg-s 2 sätestatud juhtudel.

7. Lõike 7 järgi ei kohaldata KorS-i ühe haldusekandja (s.o avaliku halduse ülesannet täitva isiku) poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise üle järelevalve teostamisele ja ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle järelevalve teostamisele (s.o ühe haldusekandja sees tema organite vahel toimuvale haldusülesannete täitmise üle toimuvale järelevalvele).

Nimetatud normi mõte on välistada KorS-i reguleerimisalast haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve teostamine ja eristada need internsed järelevalveliigid eksternsest ehk riiklikust järelevalvest (KorS-i § 2 lg 4)20.

Haldusjärelevalve 21 on haldusesisese järelevalve liik, mille raames üks haldusekandja või haldusorgan teostab järelevalvet teise haldusorgani või haldusekandja tegevuse üle, kusjuures ei ole ta selle haldusorgani või haldusekandjaga alluvussuhtes. Haldusjärelevalve teostamist reguleerivad Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) §-d 75¹ ja 75² koos eriseadustes sätestatud erisustega. Erinevalt riiklikust järelevalvest teostatakse haldusjärelevalvet seega üksnes haldusesiseselt ja avalike ülesannete täitmise üle. Haldusjärelevalve raames on võimalik kontrollida nii järelevalvesubjekti tegevuse õiguspärasust kui ka seaduses eraldi sätestatud juhul ka otstarbekust. RJV avaliku korra eest vastutava isiku tegevuse otstarbekuse kontrolli ei hõlma.

Maavanema järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuse haldusaktide õiguspärasuse üle. Haridus- ja Teadusministeeriumi järelevalve ülikooli õppetegevuse õiguspärasuse üle. Andmekaitse Inspektsiooni järelevalve selle üle, kuidas Päästeamet järgib isikuandmete kaitse seaduse (edaspidi IKS) nõudeid.

Teenistuslik järelevalve on haldusesisese järelevalve liik, mille raames Vabariigi Valitsus, valitsusasutus, valla- või linnavalitsus või ametiisik teostab järelevalvet valitsusasutuse, omavalitsusasutuse või hallatava asutuse tegevuse üle, mille suhtes ta on haldushierarhias kõrgemal seisev. Teenistusliku järelevalve teostamine on reguleeritud VVS-i 7. peatükis ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) §-s 66¹ koos eriseadustest tulenevate erisustega. Järelevalve raames on võimalik kontrollida nii järelevalvesubjekti tegevuse õiguspärasust kui ka otstarbekust.

Kui ühe haldusekandja organite vahel riikliku järelevalve teostamise välistab kommenteeritav säte sõnaselgelt, siis erinevate haldusekandjate vahel on riikliku järelevalve teostamine välistatud üksnes haldusülesande täitmise üle. Sellest võib järeldada, et RJV ei ole välistatud haldusülesande täitmistest väljapoole jäävas osas, nt eraõiguslikust juriidilisest isikust või füüsilisest isikust halduse kandja tegevuse üle väljaspool haldusülesande täitmist.

8. Lõike 8 järgi ei kohaldata KorS-i haldusorgani tegevusloa andmise menetluses või isikule tema taotlusel soodustava haldusaktiga toetuse andmise menetluses.

Selle eristuse eesmärk on eristada KorS-i alusel toimuvat riikliku järelevalve menetlust muudest haldusmenetluse liikidest.

Riikliku järelevalve mõiste (KorS-i § 2 lg 4) on lai ning võib tekitada piiritlemisprobleeme. Eriti on see nii juhul, kui KKO-na tegutsev haldusorgan täidab ka muid haldusülesandeid, mida ei saa pidada riikliku järelevalve ülesande täitmiseks.

Ka teatud tegevusteks haldusaktiga loa andmist võib laias tähenduses käsitleda avalikku korda ähvardavat ohtu ennetava meetmena, millega riik kontrollib juba abstraktsel tasandil ohtlikke tegevusi, keelates või piirates nende läbiviimist ilma loa olemasoluta (loareservatsiooniga preventiivne keeld, nt keskkonnakaitseluba, majandustegevuse luba, ehitusluba, mootorsõiduki juhiluba jne).22 Siiski ei ole seadusandja pidanud otstarbekaks laiendada KorS-i reguleerimisala sellisel määral, et see hõlmaks ka niisuguseid menetlusi.

Loa andmise menetlusena kõnealuse sätte tähenduses tuleks olemusliku sarnasuse tõttu mõista ka selliseid haldusmenetlusi, mille raames ei toimu küll isikule teatud tegevuseks loa väljastamist, kuid mida alustatakse isiku teavitamiskohustuse alusel, nt ehitusteatise, majandustegevusteate jne menetlemine.

Käesoleva sätte tähenduses ei tuleks mõista isikule soodustava haldusaktiga toetuse andmise all mitte üksnes isikule rahaliste sotsiaaltoetuste määramist sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi SHS) ja muude õigusaktide alusel, vaid ka muu sotsiaalhoolekande mõistesse kuuluva abi ja teenuste võimaldamist SHS-i § 4 p 1 mõistes. Sotsiaalõiguslike ja haridusõiguslike meetmete välistamine KorS-i reguleerimisalast põhineb arusaamal, et riikliku järelevalve eesmärk on üksnes olemasoleva avaliku korra osaks olevate väärtuste säilitamine, mitte nende hulga suurendamine või kvaliteedi parandamine23.

Välistuse praktiline tähendus seisneb eelkõige selles, et nimetatud menetluste läbiviimisel puudub võimalus kohaldada KorS-is sätestatud riikliku järelevalve meetmeid. Kuigi ka loamenetluses võib olla vajalik teabe nõudmine ja muud põhiõigusi riivavad toimingud, peavad selleks olema seaduses ette nähtud eraldi volitused.

Pärast loa väljastamist või toetuse väljamaksmist kohaldub loatingimuste jätkuva täitmise ning toetuse sihipärase kasutamise kontrollile (nn järelkontroll) KorS üldseadusena – tegemist on riikliku järelevalvega KorS-i tähenduses ning kohaldada tuleb KorS-is sätestatud meetmeid eriseaduses sätestatud ulatuses ja erisustega.24

Kahe haldusmenetluse liigi väljatoomine sättes ei tähenda enesestmõistetavalt, et KorS kohaldub kõigile muudele haldusmenetlustele. Pigem on need kaks juhtu olnud seadusandja arvates KorS-iga piirnevad ja vajanud selgemat eristamist. Kahtluse korral tuleks tõlgendada riikliku järelevalve menetluse ulatust muude haldusmenetluste suhtes kitsendavalt, st mitte lugeda menetlust riikliku järelevalve menetluseks, kui puudub selge alus näha sellel avaliku korra preventiivse kaitsmise eesmärki. Riikliku järelevalve ja korrakaitseorgani mõistete kitsendav tõlgendamine on vajalik tagamaks isikute põhiõiguste ulatuslikum kaitsmine, sest järelevalvemenetlusega kaasneb riikliku järelevalve meetmete kohaldamise õigus.

9. KorS-i ei kohaldata vanglateenistuse tegevusele kinnipeetava ja vahistatu suhtes vangistuse ja eelvangistuse täideviimise korraldamisel ning politsei tegevusele aresti täideviimisel ja vahistatu viibimisel arestimajas.

Nimetatud ülesannete täitmine on reguleeritud vangistusseadusega (edaspidi VangS) (vt VangS-i § 1). Erinevalt haldusõigusesse kuuluvast korrakaitseõigusest on vangistusõigust õigusteoorias loetud karistusõiguse osaks.25 Vangistuse täideviimine toimub siiski suures osas haldusmenetluse raames (VangS-i § 1.1.) ja paljude vangistusõiguslike meetmete kohaldamisel (nt julgeoleku tagamine vanglas VangS-i 2. pt 8. jagu) on materiaalses mõttes tegemist ohtude ennetamise ja tõrjumisega (avaliku korra kaitsmine laiemas tähenduses).26 Vanglas täiendavate julgeolekuabinõude ja ohjeldusmeetmete kohaldamise kohta tehtud kohtulahenditest võib leida paralleele KorS-i preventiivsete meetmete kohaldamise põhimõtetega.27

VangS-i järgi toimub mitmete olemuslikult riikliku järelevalve meetmetele sarnaste vangistusõiguslike meetmete kohaldamine KorS-is sätestatud korras (VangS-i § 67¹, § 71 lg 3¹– 3⁴). KorS-i ja VangS-i kohaldamisala piiri ei ole võimalik tõmmata üksnes vangla territooriumi või kinni peetavate isikute kui meetmeadressaatide kaudu, sest vanglaametnikul on VangS-i järgi õigus kohaldada põhiõigusi riivavaid meetmeid teatud juhtudel ka väljaspool vanglat ja ka isikute suhtes, kes ei ole kinnipeetavad, arestialused või vahistatud.

KorS võib olla kohaldatav ka vangistuse täideviimise ülesande täitmisel, kui hädaolukorra lahendamisele vanglas kaasatakse politseiametnikud. VangS-i § 72 lg 2 kohaselt alluvad vanglas hädaolukorra lahendamisele kaasatud isikud hädaolukorra lahendamist juhtiva asutuse õiguspärastele korraldustele. Kuna pole reguleeritud, milliseid põhiõigusi piiravaid meetmeid saab politsei sellise hädaolukorra lahendamisel kasutada, tuleks eeldada, et politsei täidab seda ülesannet üldkorrakaitseorganina KorS-is sätestatud volitusi kasutades.

VangS-i § 109 lg 4 näeb ette võimaluse kaasata ametiabi korras vangla relvastatud üksus avaliku korra tagamisse. Üksus peab avaliku korra tagamisel järgima ka politsei tegevust reguleerivate õigusaktide nõudeid, sh KorS-i.

10. Kommenteeritava paragrahvi lõigetest 4–9 tulenevaid välistusi ei saa lugeda ammendavateks. KorS-i kohaldamisalast on välja jäetud ka kõik muud riiklikud tegevused, mis ei ole suunatud avaliku korra preventiivsele kaitsmisele. See tuleb igal konkreetsel juhul välja selgitada normide tõlgendamise teel. Kahtluse korral tuleb lähtuda KorS-i kohaldamisala kitsendava tõlgendamise põhimõttest (vt ka kommentaar 8).