Читать книгу Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne - Коллектив авторов - Страница 7

(1) Avalik kord on ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus. [RT I, 13.03.2014, 4 – jõust 01.07.2014]

(2) Eraõiguse normide järgimine ja isiku subjektiivsete õiguste ning õigushüvede kaitstus on avaliku korra osa niivõrd, kuivõrd kohtulikku õiguskaitset ei ole võimalik õigel ajal saada ja ilma korrakaitseorgani sekkumiseta ei ole õiguse realiseerimine võimalik või on oluliselt raskendatud ning kui ohu tõrjumine on avalikes huvides.

1. Avaliku korra mõiste on üks korrakaitseõiguse alusmõistetest. Selle seaduses sätestamise eesmärk on piiritleda korrakaitseõigusega kaitstavate õigusväärtuste ring. Avaliku korra mõiste ulatusest sõltuvad seega KKO-de pädevuse ulatus ja volitused.

Avaliku korra mõistet kasutavad ka põhiseadus ja teised õigusharud ja – valdkonnad (nt karistusõigus, tsiviilõigus, rahvusvaheline avalik ja eraõigus, EL-i õigus).36 Oluline on silmas pidada, et nende mõistete sisu ei pruugi langeda kokku avaliku korra mõistega KorS-i tähenduses.

2. Avaliku korra mõiste praktiline tähendus on politsei kui üldorrakaitseorgani ja muude korrakaitseorganite (erikorrakaitseorganite) jaoks erinev. Eelkõige on avaliku korra (üld)mõistel tähtsust üldkorrakaitseorgani (politsei) jaoks, sest viimane tegutseb vahetult KorS-ist tuleneva pädevuse alusel ja peab igal sekkumisjuhul otsustama, kas olukord on avaliku korra kaitsega hõlmatud. Erikorrakaitaseorganite puhul tuleneb nende pädevus eriseadusest või määrusest ja on juba eelnevalt piiritletud (enamiku erikorrakaitseorganite puhul konkreetsete õigusnormide täitmise üle järelevalve teostamisega eriseaduse riikliku järelevalve peatükis). Seega ei tugine erikorrakaitseorganid riikliku järelevalve ülesande täitmisel üldjuhul vahetult avaliku korra mõistele.

3. Avalik kord on KorS-i järgi rahuseisund ühiskonnas, milles on tagatud kolme õigushüvede grupi kaitstus.

4. Avalik kord on tagatud, kui järgitakse õigusnorme. Õigusnormi rikkumine on avaliku korra rikkumine. Seega on avaliku korra kaitselas kogu õigusnormidest koosnev õiguskord.

Õigusnormid tulenevad õiguse üldaktidest: otsekohalduvad EL-i õigusaktide ja rahvusvaheliste lepingute normid, seadused, seadlused ja määrused. Tänapäeval, kui suurema osa nii individuaalsete kui ka kollektiivsete väärtuste kaitsmine on õigusnormidega reguleeritud, on õiguskorra kaitsmine korrakaitse keskne osa. Ülejäänud avaliku korra komponentide roll on teisejärguline ja täidab lünki. Avaliku korra mõiste on suhteline ja selle ulatus muutub pidevalt sõltuvalt õiguskorra muutumisest.

4.1. Avaliku korra kaitsealas on esmajoones karistusõiguse normide järgimine. Avalikku korda on alati rikutud süüteo toimepanemise korral ning süüteo toimepanemise oht on konkreetne oht KorS-i tähenduses. Seejuures on oluline üksnes koosseisupärase teo realiseerumine või selle realiseerumise oht, õigusvastasuse ja süü tasandi hindamisel ei ole korrakaitseõiguse jaoks tähendust.

4.2. Avaliku korra kaitselas on ka muud avaliku õiguse normid, mis kehtestavad keelde või käitumiskohustusi halduseväliste isikute jaoks (eelkõige haldusõiguse eriosa normid). Samuti on hõlmatud karistusõiguse normidest tulenevad keelud ja kohustused. Avaliku korra mõiste lai sõnastus ei tähenda siiski KKO-de sekkumisvõimalust kõigi avaliku õiguse normide rikkumise või rikkumise ohu korral, sest arvestada tuleb ka piirangutega, mis välistavad sekkumise riikliku järelevalve vormis haldusesisest tegevust (laiemalt ka täidesaatva võimu osaks mitte olevate avaliku võimu kandjate ja nende organite tegevust) reguleerivate normide alusel. Sellega on sisuliselt välistatud korrakaitseline sekkumine haldus- ja muude riigiorganite tegevust ja omavahelisi suhteid reguleerivate normide (menetlusnormid), üksnes haldusesisese mõjuga normide ja riigiorganisatsiooni ülesehitust ja toimimist reguleerivate normide alusel. Samuti ei saa KorS kohalduda nende õigusnormide puhul, mille täitmise tagamine on seaduse reguleerimisalast selgelt välistatud (KorS-i § 1 lg-d 4–9) või mille täitmise tagamiseks on seadusandja soovinud selgelt ette näha teistsuguse korra.

4.3. Avaliku korra mõistesse kuuluvad ka eraõiguse normid (lg 2 ütleb seda sõnaselgelt), kuid nende kuulumine avaliku korra mõistesse on piiratud kommenteeritava paragrahvi lõikes 2 sätestatud eeldustega (subsidiaarsuspõhimõte), vt komm 7.

5. Avaliku korra kaitsealas on õigushüvede kaitstus. Õigushüve tähendab iga õigusnormidega kaitstud väärtust ja on seega samuti väga lai mõiste. Õigushüved võib jagada individuaalseteks ja universaalseteks (kollektiivseteks või üldisteks) hüvedeks. Esimesed on üksikisikule kuuluvad väärtused: elu, tervis, kehaline puutumatus, füüsiline vabadus, asjad ja varaliselt hinnatavad õigused, au ja väärikus. Teise gruppi kuuluvad isikutele kollektiivselt kuuluvad hüved, nagu riigi julgeolek, rahvatervis, avaliku võimu ja avalike teenuste toimimine. Individuaalsed õigushüved on kahtluseta avaliku korra mõistega hõlmatud, kuid nende kaitsmise võimalus riikliku järelevalve menetluses on piiratud lõikest 2 tulenevate eeldustega (vt komm 7). Kollektiivsete hüvede üldine kaasatus avaliku korra mõistesse on seevastu vaieldav. Üldistest õigusriiklikest kaalutlustest ja lõike 1 koostoimest lõikega 2 tuleks õigushüve mõistet hoolimata selle laiast sõnastusest sisustada üksnes individuaalsete õigushüvede tähenduses.37 Vältimaks mõiste laialivalguvust ja sellest lähtuda võivat KKO-de pädevuse ja volituste liialt laia sisustamist, tuleks kollektiivseid hüvesid kaitsta avaliku korra mõiste kaudu üksnes sel määral, mis on hõlmatud õigusnormidega, seega õiguskorra kaitsega (nt rahvatervise mõiste hõlmamine iseseisva hüvena tähendaks, et sekkuda võib mitte üksnes keelava või piirava normi esinemise korral, vaid alati, kui isik suitsetab või tarvitab alkoholi).

5.1. Erandina on avaliku korra kaitsealas igal juhul nende universaalsete hüvede kaitsmine, mille kaitsmist KorS või eriseadus sõnaselgelt ja õigusnormide järgimisest eraldi riikliku järelevalve osana märgib. Nii nimetavad KorS-i § 5 lõiked 3 ja 4 sõnaselgelt (loodus)keskkonda kui olulise ja kõrgendatud ohu korral kaitstavat õigushüve.

5.2. Isiku individuaalsete õigushüvede kaitse on sarnaselt subjektiivsete õiguste kaitsmisega piiratud subsidiaarsuspõhimõtte alusel (vt komm 7).

5.3. Õigushüvede kaitstuse õigusnormide järgimisest eraldi hõlmamine avaliku korra mõistesse on põhjendatav sellega, et õigushüve ohustamisel või kahjustamisel ei toimu alati õigusnormi rikkumist ja seega vajavad õigushüved laiemat kaitset kui üksnes õigusnormide järgimisega tagatav kaitse. Korrakaitseõiguse eesmärk on kaitsta isikute elu, tervist, füüsilist vabadust ja asju ka sellisel juhul, kui oht või kahjustus ei lähtu õigussubjektist – sellisteks on nt loodusjõududest (torm, välk, üleujutus), nakkushaigustest, metsloomadest või õnnetusjuhtumitest lähtuvad ohud.

Samuti ei kaitse õigusnormid isikut kõigi temast endast oma hüvedele lähtuvate ohtude, nt liigse eneseohustamise või enesetapu vastu. Põhimõtteliselt on isikul põhiseadusest tulenev õigus ka ennast ohtu seada, ükski õigusnorm ei keela enesetappu või selle katset.38 Samuti ei ole üldjuhul välistatud enda ohustamine spordi (nt võitluskunstid, motosport), muu harrastuse, ebatervislike eluviiside (nt alkohol, sigaretid, ebatervislik toitumine) jms kaudu. Siiski on eelduseks, et isik tegutseb oma vaba tahte alusel ega ohusta kolmandaid isikuid. Üldjuhul ei ole võimalik vaba tahte olemasolu enesetapukatse korral eeldada (esineb isiku meeleheitest tulenev abivajadus) ning KKO-de sekkumine isiku elu kaitseks on õigustatud.39

Isiku õigushüvede vahetul (õiguskorra kaitsmisest eraldatud) kaitsmisel põhinevad kõrgendatud ja olulise ohu mõisted (KorS-i § 5 lg-d 3 ja 4) ja nende ohustamine on KorS-is paljude intensiivselt põhiõigusi riivavate järelevalvemeetmete kohaldamise eelduseks.

6. Avalik kord hõlmab ka isikute subjektiivsete õiguste kaitse. Isikute subjektiivsed õigused tekivad nii avaliku kui ka eraõiguse normide (objektiivne õigus) alusel vahetult, haldusakti alusel, eraõiguslike tehingute või avalik-õiguslike kokkulepete alusel (nt võlaõiguslik leping või haldusleping). Nagu ka eraõiguse normid ja isiku õigushüved, on isiku subjektiivsete õiguste kaitsmine korrakaitseõiguses allutatud subsidiaarsuspõhimõttele.

KorS-i kontekstis saab subjektiivsete õigustena mõista ainult füüsiliste ja eraõiguslike juriidiliste isikute eraõiguslikest suhetest tulenevaid nõudeid, see tähendab, et avaliku õiguse normide alusel eraõiguslikele isikutele riigi või muu võimukandja vastu tekkinud subjektiivseid õigusi avaliku korra osaks lugeda ei saa, sest korrakaitseõiguslike vahendite kohaldamine selliste subjektiivsete õiguste kaitsmiseks ei ole võimalik. Riikliku järelevalve vahenditega ei saa sekkuda avaliku võimu loodud õigussuhetesse. Oma õiguste kaitsmiseks tuleb eraisikul sellisel juhul kasutada haldusmenetluslikku vaideõigust, halduskohtumenetlust või muud kohast erimenetlust.

7. Lõige 2 piirab avaliku korra mõiste ulatust, sätestades isiku erasfääri kaitsmisel korrakaitse subsidiaarsuse ehk teisesuse põhimõtte. Tegemist ei ole absoluutse välistusega, vaid konkreetse normi, õiguse või hüve kuuluvuse avaliku korra mõiste alla peab pädev KKO igal konkreetsel juhul välja selgitama eraldi, lähtudes konkreetsest olukorrast oma kaalutlusõiguse alusel.

Subsidiaarsuse põhimõte tähendab, et riik sekkub üksnes konkreetse isiku õiguste realiseerimiseks ja üksnes konkreetsete tingimuste täitmise korral. Oma õiguste ja hüvede kaitsmine on esmajoones igaühe enda kohustus (omavastutuslik tegutsemine) ning avaliku võimu vahendid isikute õiguste kaitsmiseks on piiratud (menetlusökonoomia). Oma õiguste kaitsmist on isikul võimalik realiseerida, kasutades talle riigile antud õiguskaitsevõimalusi, eelkõige tsiviilkohtu poole pöördudes. Seetõttu on korrakaitseline sekkumine üksnes lünki täitva rolliga ja rakendub seal, kus isikul endal ei ole oma õigusi võimalik kaitsta või seda ei saa temalt eeldada.

Nii võib isik riknenud toiduaine tarbimisest tingitud tervisekahju hüvitamiseks pöörduda toidutootja või kaupmehe vastu kohtusse. Kuna isiku elu ja tervis on aga väärtuslikud hüved, mille riivamine võib olla pöördumatu, kaitseb riik isiku elu ja tervist siiski juba preventiivsete korrakaitseliste vahenditega, hoiatab avalikkust ja teeb ettekirjutuse riknenud kauba müügilt kõrvaldamiseks või kõrvaldab selle ise. Isiku enda võimalused oma elu ja tervist sellises olukorras ennetavalt kaitsta on piiratud.

7.1. KorS esitab kolm eeldust, mis peavad esinema samaaegselt ehk kumulatiivselt:

1. kohtulikku õiguskaitset ei ole võimalik õigel ajal saada;

2. ilma KKO sekkumiseta ei ole õiguse realiseerimine võimalik või on oluliselt raskendatud;

3. ohu tõrjumine on avalikes huvides.

Kui vähemalt üks nimetatud eeldustest ei ole täidetud, langeb ära vajadus kontrollida ülejäänute täidetust, sest korrakaitseline sekkumine on välistatud.

7.2. Kohtuliku õiguskaitse saamine on välistatud eelkõige juhul, kui isikul ei ole võimalik kohtu poole pöörduda olukorra kiireloomulisuse tõttu (nt öine aeg, nädalavahetus vmt). Kohtulik õiguskaitse on võimalik tagada ka hagi tagamise või esialgse õiguskaitse vormis. Muud oma õiguste kaitsmise võimalused ei ole relevantsed, nt pole nõutav, et isik kaitseb oma õigusi hädakaitset või omaabi kasutades.

7.3. Õiguse realiseerimise võimatus või oluline raskendatus ilma KKO sekkumiseta tähendab, et isiku õiguse teostamiseks esineb objektiivne takistus, mida isik ei saa ise kõrvaldada kas faktilisel põhjusel (nt pole selleks füüsiliselt võimeline) või õigusliku takistuse tõttu (nt teise isiku põhiõigustesse või subjektiivsetesse õigustesse sekkumise vajadus ohu või korrarikkumise kõrvaldamiseks). Kaheldamatult on hüve või õiguse edaspidine realiseerimine võimatu olukorras, kus see võib mittesekkumisel minna pöördumatult kaotsi (surm, kehavigastus) või puuduksid võimalused kasutada eraõiguslikke kaitsevahendeid (nt kahju tekitab isik, keda pole võimalik ilma KKO sekkumiseta tuvastada).

7.4. Kõige keerulisem on sisustada avaliku huvi kriteeriumi kui isiku subjektiivsete õiguste kaitsmise eeldust. Tänapäeval on seadusandja reguleerinud suure osa avaliku huviga kaetud isiku õigushüvede ohustamise või kahjustamise juhtudest avaliku õiguse normidega ning sellistel juhtudel on võimalik sekkuda isiku kaitseks vahetult nende normide alusel, ilma vajaduseta avaliku huvi olemasolu eraldi hinnata. Avaliku huvi olemasolu võib eeldada sellistel juhtudel, kui oht või korrarikkumine on nii raske või üldohtlik, et peaks huvitama kogu ühiskonda tervikuna. Sellega on kahtluseta hõlmatud juhud, mil ohtu on sattunud isiku elu, kehaline puutumatus või füüsiline vabadus (v.a kui tegemist on ühiskonnas aktsepteeritud eneseohustamisega, vt komm 5.3). Asjade ja muude varaliste õiguste, isiku au ja väärikuse riivamine samas avaliku huviga kõigil juhtudel kaetud ei ole.40

8. Praktikas esineb tihti olukordi, kus samaaegselt on ohustatud mitu avaliku korra elementi. Nii võib samas olukorras olla tegemist nii õigusnormi rikkumisega kui ka selle normiga kaitstud õigushüve ohustamisega või isiku subjektiivse õiguse rikkumisega. Nt kehavigastuse tekitamisega rikutakse nii karistusõiguse normi kui ka seatakse ohtu isiku elu ja tervis. Selline kattuvus ei ole problemaatiline, vaid tagab hüvede võimalikult laiaulatusliku kaitse. Korrakaitseliseks sekkumiseks on piisav, kui riivatud on vähemalt üht avaliku korra osa. Kuna tänapäeval on väga suur osa eluvaldkondadest õigusnormidega reguleeritud, siis on alati otstarbekas esmalt kontrollida, kas ohu või rikkumise tekitanud olukord ei ole mõne õigusnormi reguleerimisalas. Alles siis, kui see on välistatud, tuleb kontrollida isiku subjektiivsete õiguste ja õigushüvede kahjustatust.

9. Avaliku korra mõiste määrab küll KKO-de pädevusala piirid, kuid selle laiast ulatusest ei saa järeldada, et KKO-d peaksid avalikku korda ähvardava ohu või korrarikkumise korral alati sekkuma. Oportuniteedi ehk otstarbekuse põhimõttest tulenevalt on KKO-del sekkumise üle otsustamisel lai kaalutlusruum. KKO määrab oma pädevusalas, millised on tema prioriteedid ning milliste ohtude tõrjumiseks ja millisel viisil ta samme astub (vt ka § 8 komm).