Читать книгу Государственно-частное партнерство - - Страница 10

Кроме федеральных законов, регулирующих ГЧП, до 2015 года существовало обширное региональное законодательство. Согласно данным сайта Министерства экономического развития Российской Федерации, в 67 субъектах Российской Федерации были приняты и действовали законы о государственно-частном партнерстве[49]. С момента вступления в силу ФЗ «О ГЧП» многие регионы признали утратившими силу ранее действующие нормативно-правовые акты, регулировавшие государственно-частное партнерство, несмотря на то, что в ст. 47 ФЗ «О ГЧП» переходный период к приведению в соответствие регионального законодательства с положениями федерального закона обозначен до 2025 года.

До принятия ФЗ «О ГЧП» законодательство субъектов Российской Федерации в области государственно-частного партнерства было лишено единообразия. Каждый субъект Российской Федерации самостоятельно выбирал вариант нормативно-правового регулирования отношений в этой сфере, от детального описания всего процесса до декларативных норм. Такая ситуация в сфере государственно-частного партнерства затрудняла выполнение условий таких программных документов, как Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы, утвержденная указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761, согласно которой на принципах государственно-частного партнерства на федеральном уровне должны быть созданы: система координации деятельности соответствующих государственных органов и организаций; меры по поддержке и развитию инфраструктуры отдыха и оздоровления детей; разработаны схемы взаимодействия санаторно-курортных учреждений с реабилитационными центрами для предоставления более качественных услуг детям-инвалидам и детям с хроническими заболеваниями по путевкам «мать и дитя»[50]; Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010–2020 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 05.12.2001 № 848, согласно которой к задачам по улучшению инвестиционного климата и развитию рыночных отношений на транспорте относятся в том числе формирование и отработка механизмов проектного управления инвестициями на условиях государственно-частного партнерства[51]; Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 12.02.2013, согласно которой при финансировании внешнеполитических мероприятий могут привлекаться внебюджетные средства в рамках государственно-частного партнерства на добровольной основе[52], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная указом Президента РФ от 19.12.2012 № 1666, согласно которой к задачам по формированию системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов относится обеспечение на основе государственно-частного партнерства участия общественных объединений и религиозных организаций в деятельности многофункциональных культурно-образовательных интеграционных центров, в которых мигранты получают юридические и бытовые услуги, обучаются русскому языку, знакомятся с российской культурой, историей и основами законодательства Российской Федерации[53] и др.

Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, которая существовала до принятия ФЗ «О ГЧП», позволяет сделать выводы о наличии в них общих существенных недостатков, которые не позволяли успешно использовать ГЧП на региональном уровне. К таким недостаткам можно отнести следующие:

1) большое количество пробелов в нормативно-правовой базе, что влечет разночтение в толковании как отдельных норм, так и всего нормативно-правового акта в целом;

2) декларативность нормативно-правовых актов, выражающаяся в отсутствии положений, регулирующих общественные отношения, ради которых эти акты были приняты;

3) отсутствие в нормативно-правовых актах положений о контроле со стороны публичного партнера за исполнением обязательств частным лицом. Государственно-частное партнерство осуществляется в социально значимых сферах, и после передачи полномочий частному лицу по предоставлению услуг населению органы исполнительной власти должны контролировать ход их выполнения. Кроме договорного контроля, который указывается в соглашениях, необходим административный контроль, позволяющий наиболее быстро разрешать или предупреждать негативные ситуации в ходе реализации проектов. Однако, как показал анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, положения об административном контроле и правовых последствиях нарушения частным лицом принятых на себя обязательств отсутствуют;

4) в проанализированных нормативных правовых актах отсутствуют положения, гарантирующие, что проекты государственно-частного партнерства будут направлены на удовлетворение публичных интересов. Отсутствие в законодательстве норм, гарантирующих реализацию публичных интересов, может привести к негативным последствиям для общества, так как представители органов государственной власти и местного самоуправления по своему собственному решению могут определять сферы реализации государственно-частного партнерства, передавать частным лицам государственное и муниципальное имущества без положительного социального эффекта для населения этой территории;

5) дублирование положений федерального законодательства. В большинстве нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве дублировались положения Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в части объектов, субъектов, конкурсных процедур. Концессионное соглашение является формой реализации государственно-частного партнерства, но, как показывает мировая практика, это далеко не единственная его форма. В случае дублирования норм концессионного законодательства в законодательстве о государственно-частном партнерстве возникает такая ситуация, что единственной формой взаимодействия государства и частных лиц может быть только концессионное соглашение.

Указанные выводы, полученные при анализе существовавших, а в некоторых субъектах РФ до настоящего момента существующих законов, важны, чтобы исключить указанные недостатки на настоящем этапе правового регулирования ГЧП.

В настоящий момент региональное законодательство по государственно-частному партнерству формируется, исходя из полномочий субъектов РФ согласно положениям ФЗ «О ГЧП» и ФЗ «О концессионных соглашениях».

В соответствии со ст. 17 ФЗ «О ГЧП», к полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства относятся:

• принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства;

• определение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в целях осуществления полномочий по: обеспечению межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации соглашения о государственно-частном партнерстве, оценке эффективности проекта государственно-частного партнерства, публичным партнером, согласование публичному партнеру конкурсной документации для проведения конкурсов на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, осуществление мониторинга реализации соглашений и иные, указанные в ст. 17 ФЗ «О ГЧП».

Таким образом, видно, что перечень полномочий не является обширным и урегулирован федеральным законом.

Кроме федеральных и региональных законов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства, существует большое количество подзаконных актов. Например:

• постановление Правительства РФ от 05.12.2006 № 748 (ред. от 20.01.2015) «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, объектов, на которых осуществляется обращение с отходами производства и потребления, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социального обслуживания населения»[54];

• постановление Правительства РФ от 26.11.2013 № 1071 (ред. от 07.11.2014) «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд и концессионных соглашений, концедентом по которым выступает Российская Федерация, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств»[55];

• постановление Правительства РФ от 24.04.2014 № 368 (ред. от 28.04.2015) «Об утверждении Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения»[56];

• постановление Правительства РФ от 13.05.2013 № 406 (ред. от 13.02.2015) «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения» (вместе с «Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения», «Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения», «Правилами определения размера инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения и порядка ведения его учета», «Правилами расчета нормы доходности инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения»)[57] и др.

Проанализировав их, мы приходим к выводу, что они являются источниками административно-правового регулирования государственно-частного партнерства:

• целью их издания является обеспечение организации и функционирования органов исполнительной власти;

• они действуют в сфере государственного управления и предназначены для обеспечения исполнения эффективной реализации законодательно закрепленных полномочий органов государственной власти;

• определяют варианты поведения органов исполнительной власти в целях достижения поставленных перед ними задач и целей;

• устанавливаются в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами.

Особое внимание в рамках этого параграфа нам хотелось бы уделить правовым актам государственного управления, так как они имеют огромное значение для правоприменительной практики. Вопрос об отнесении их к источникам административного права является полемичным и неоднозначным.

Л. А. Мицкевич выделяет следующие признаки, присущие правовым актам государственного управления:

• по содержанию – это управленческое решение;

• это волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями, т. е. акт выражения властной воли;

• это управленческое решение принимается от имени государства и на основании закона;

• субъектом принятия акта является орган исполнительной власти;

• акт принимается в установленном порядке и в установленной форме[58].

Все указанные признаки присущи решению о заключении концессионного соглашения и решению о заключении соглашения о ГЧП.

Согласно ФЗ «О концессионных соглашениях» и ФЗ «О ГЧП»:

• решение о заключении соглашения о ГЧП принимается органами государственной власти, органом местного самоуправления. При этом если публичным партнером является Российская Федерация, либо планируется проведение совместного конкурса с участием Российской Федерации, то Правительством Российской Федерации. Если публичным партнером является субъект Российской Федерации, либо планируется проведение совместного конкурса с участием субъекта Российской Федерации (за исключением случаев проведения совместного конкурса с участием Российской Федерации), то высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Если публичным партнером является муниципальное образование, либо планируется проведение совместного конкурса с участием муниципального образования (за исключением случаев проведения совместного конкурса с участием Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), то главой муниципального образования (статья 10 ФЗ «О ГЧП»).

Согласно ФЗ «О концессионных соглашениях», решение о заключении концессионного соглашения принимается в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат Российской Федерации:

• Правительством РФ, в отношении объектов концессионного соглашения, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

• Правительством РФ по поручению Президента РФ, в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат субъекту Российской Федерации;

• органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат муниципальному образованию;

• органом местного самоуправления (статья 22).

Таким образом, указанные решения принимаются от имени государства и на основании закона органом исполнительной власти.

Так как это акт Правительства Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то принимается он в установленной форме и при соблюдении установленного порядка.

Относительно таких признаков, как акт властной воли и управленческое решение, стоит отметить, что положениями ФЗ «О ГЧП» и ФЗ «О концессионных соглашениях» предусмотрено содержание таких решений, суть этих решений состоит в том, что в обязательном порядке указывается, какое имущество будет создано и (или) реконструировано, а также какие услуги и работы населению и на каких условиях будут оказываться и т. д.

Следовательно, решения органов публичной власти о заключении концессионного соглашения и соглашения о ГЧП являются актами государственного управления, подлежащими обжалованию в случае нарушения ими прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В заключение стоит отметить, что мы не относим решение о заключении концессионного соглашения и соглашения о ГЧП к источникам административно-правового регулирования ГЧП, но решение вопроса об отнесении его к актам государственного управления необходимо при классификации форм ГЧП.