Читать книгу Государственно-частное партнерство - - Страница 8

В отношении предмета ГЧП в правовой науке нет единого мнения. Например, по мнению М. Б. Джеррарда, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т. е. бесперебойного предоставления населению публичных благ[34].

Предметом ГЧП являются отношения, складывающиеся при реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которых органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений, путем привлечения в экономику частных инвестиций.

Обязательным условием такого партнерства является то, что реализация публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на государство или местное самоуправление законодательством Российской Федерации, осуществляется путем использования сил и средств частного лица на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, полномочий между сторонами.

Для понимания предмета ГЧП важно отметить, что в таких отношениях есть две составляющие: действия публичного партнера, которые носят административный характер (принятие управленческих решений, координация всего процесса ГЧП, выработка и (или) утверждение условий сотрудничества, прогнозирование реализации ГЧП, в том числе правовых, экономических, экологических и др. последствий для населения), и действия частного партнера, которые направлены на извлечение прибыли.

Если в отношении правового положения публичного партнера мы определились, то каково правовое положение частного лица, участвующего в таком партнерстве, стоит разобраться.

Частное лицо (юридическое или индивидуальный предприниматель) заключает соглашение с публичным партнером в целях реализации публичного интереса для извлечения собственной выгоды в виде получения прибыли от затраченных финансовых и не финансовых ресурсов. Однако общая цель ГЧП остается неизменной – достижение публичного интереса, так как без реализации общей цели невозможно достичь частных интересов.

Именно потому, что стороной ГЧП выступает частное лицо и взаимодействие партнеров происходит в рамках договора, есть мнение, что природа таких отношений является гражданско-правовой. Но так ли это? Происходит ли трансформация правового положения публичного партнера из субъекта государственного управления в гражданско-правовую плоскость?

Согласно положениям ФЗ «О ГЧП» и ФЗ «О концессионных соглашениях», частное лицо:

• вступает в отношения с публичным партнером на сформированных им существенных условиях;

• проходит определенные законом процедуры (выиграть конкурс, осуществить частное предложение и т. д.) для того, чтобы вступить в такие отношения;

• выражает свободу воли только в части принятия или непринятия условий взаимодействия с публичной стороной отношений, которые сформированы последней;

• действует только для достижения публичного интереса, определенного государством или местным самоуправлением.

Таким образом, можно сделать вывод, что частный субъект ГЧП вступает в административные отношения и выполняет волю публичной стороны.

Гражданско-правовые отношения возникают у частной стороны ГЧП при исполнении им условий партнерства:

• публичный партнер контролирует выполнение частным субъектом отношений, возложенных на него обязанностей, но не вмешивается в его хозяйственную деятельность;

• частный партнер принимает на себя обязанности и обладает правами на основании договора, заключенного с публичной стороной этих отношений;

• многие действия частного партнера в рамках выполнения условий такого соглашения являются гражданско-правовыми: выполнение строительных работ, работ по реконструкции и вступление в гражданско-правовые договоры для этого с другими частными субъекта права, т. е. имеют имущественно-стоимостной характер.

Потому правовая природа отношений частного партнера при ГЧП так же, как и его цели, является двойственной: с одной стороны, он является частью публичных правоотношений, но с другой стороны осуществляет множество действий гражданско-правового характера.

Относить действия частного субъекта права при ГЧП только к административным правоотношениям или только к гражданско-правовым нецелесообразно, так как их правовая природа является смешанной и зависит от этапа ГЧП. Что это значит?

ГЧП – это долгосрочное сотрудничество, которое состоит из большого количества действий публичной и частной сторон. Природа отношений сторон при ГЧП зависит от этапа реализации ГЧП. Этапы ГЧП мы выделили и подробно опишем в последующих параграфах.

В рамках настоящего параграфа можно указать на то, что возникновение в процессе реализации ГЧП гражданско-правовых отношений существенно не влияет на его административно-правовой характер, так как такие отношения подчинены единой цели – реализации публичного интереса. Однако утверждать об отсутствии норм частного права при ГЧП является неверным.

Еще один вопрос, который необходимо рассмотреть в данном параграфе, – это то, как наиболее верно с точки зрения российского права именовать рассматриваемые отношения: публично-частное партнерство или государственно-частное партнерство.

Наиболее верно использовать термин «публично-частное партнерство», и вот почему:

• со стороны публичного партнера выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации[35] органы власти местного самоуправления являются самостоятельными и не входят в органы государственной власти. Понятия «публичная власть» и «органы публичной власти» объединят органы государственной власти и местного самоуправления, потому логично употреблять термин «публично-частное партнерство»;

• цель ГЧП – реализация публичного интереса;

• использовать термины: «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство», как это сделано в ФЗ «О ГЧП», неудобно и нелогично, если есть обобщающее их понятие «публично-частное партнерство».

Это важно: далее мы будем употреблять термин «государственно-частное партнерство», несмотря на то, что считаем наиболее верным понятие «публично-частное партнерство».