Читать книгу Государственно-частное партнерство - - Страница 9

Конституция Российской Федерации не содержит непосредственных норм административно-правового регулирования государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, однако в ней закреплены гарантии государства на создание условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека; гарантии государства на социальное обеспечение граждан; гарантии государства на заботу о детях, бесплатное оказание медицинской помощи; принятие государством мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения; поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию; гарантии государства по общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; гарантия единства экономического пространства; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности, которая не направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, возможность защиты от незаконных действий администрации и т. д.[36]

Указанные положения, во-первых, закрепляют цели и задачи органов исполнительной власти и местного самоуправления при принятии ими управленческих решений, во-вторых, указывают на то, что осуществляя властные полномочия, органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реализацию конституционно закрепленных за ними функций по социальному обеспечению граждан, созданию условий для конкурентной среды, в – третьих, очерчивают зону ответственности публичной власти и т. д.

Таким образом, фундамент правового регулирования ГЧП закреплен в Конституции Российской Федерации, и государство, вступая в отношения с частными лицами для реализации возложенных на него функций, должно стремиться к ликвидации монополистической деятельности, сохранению и эффективному использованию существующего государственного имущества, созданию условий для качественного предоставления услуг населению в социальной сфере.

Согласно статье 2 ФЗ «О ГЧП», законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации и состоит из ФЗ «О ГЧП», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормы права, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону[37].

Таким образом законодательство, регулирующее ГЧП, достаточно обширное и перечень нормативных правовых актов является открытым, что, по нашему мнению, целесообразно, так как многогранность отношений власти и бизнеса достаточно сложно вместить в определенные рамки, и широта правового регулирования будет только способствовать их развитию.

Однако, несмотря не весь спектр законодательного регулирования отношений, возникающих при государственно-частном партнерстве, можно выделить основные нормативно-правовые акты, один из которых уже не раз был упомянут в настоящем учебном пособии, – это Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Стоит отметить, что принятие ФЗ «О ГЧП» потребовало во исполнение ст. 8 ФЗ принять значительное количество постановлений Правительства РФ: № 1386 от 19.12.2015 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»[38]; № 1309 от 03.12.2015 «Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества»[39]; № 1514 от 30.12.2015 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»[40]; № 1388 от 19.12.2015 «Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»[41] и др.

Во исполнение ст. 9 ФЗ «О ГЧП» был принят приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»[42]. Во исполнение статьи 10 ФЗ «О ГЧП» принято постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1387 «О порядке направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»[43].

Указанные и многие другие подзаконные акты официально определяют порядок административно-правового регулирования ГЧП. Например, постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» четко определяет порядок действий и полномочия органа исполнительной власти по оценке эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества при рассмотрении направленного в этот орган предложения о реализации проекта. Приказ Минэкономразвития России от 27.11.2015 № 888 «Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве» утверждает порядок проведения исполнительными органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований мониторинга за реализацией заключенных соглашений о ГЧП, с указанием сроков и информации относительно проводимого мониторинга.

Нормы ФЗ «О ГЧП» и принятых в соответствии с ним подзаконных правовых актов входят в систему административно-правового регулирования, о чем свидетельствует следующее:

• определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур;

• регулируют отношения в сфере публичного управления, в области действия органов государственной власти и местного самоуправления.

ФЗ «О ГЧП» дает определения таким понятиям, как проект государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства; соглашение о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве; публичный партнер; частный партнер; финансирующее лицо; прямое соглашение; сравнительное преимущество; эксплуатация объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве; техническое обслуживание объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве; инвестиционные обязательства и эксплуатационные обязательства.

Целью ФЗ «О ГЧП» является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Вторым основным федеральным законом, который регулирует отношения по государственно-частному партнерству, является Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный нормативный правовой акт дает описание концессионного соглашения, определяет его объекты, стороны, права и обязанности сторон, обязательные условия концессионного соглашения, детально регулирует порядок заключения такого соглашения[44].

Целями ФЗ № 115-ФЗ являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Стоит отметить, что эти цели являются схожими с целями ФЗ «О ГЧП», что размывает границу между двумя нормативными правовыми актами.

Для того, чтобы разобраться в указанных законах, определить их суть и отличия друг от друга, проведем сравнение некоторых важных норм этих законов.

По закону о ГЧП государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

По закону о концессии одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Различны объекты соглашений. Объектами концессионного соглашения являются автомобильные дороги, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты; объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта; морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур; морские и речные суда, суда смешанного (река – море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки; аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских и государственных воздушных судов инфраструктура воздушного транспорта и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи; объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов; гидротехнические сооружения; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; объекты теплоснабжения и горячего водоснабжения; метрополитен и другой транспорт общего пользования; объекты здравоохранения; объекты образования, культуры, спорта; здания, строения и сооружения, предназначенные для складирования, хранения и ремонта имущества Вооруженных Сил РФ; объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции; объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов и др.

Объектами соглашения о ГЧП являются частные автомобильные дороги, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы, объекты дорожного сервиса; транспорт общего пользования, за исключением метрополитена; объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта; морские и речные порты, объекты их инфраструктур; морские и речные суда; воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, сооружения связи, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения и др.

Сторонами концессионного соглашения являются: концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.

Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органами и юридическими лицами, и концедент должен известить концессионера о таких органах, лицах и об осуществляемых ими правах и обязанностях. Полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания, созданная РФ в соответствии с Федеральным законом «О Государственной компании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Сторонами соглашения о ГЧП являются публичный партнер и частный партнер. Не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица: государственные и муниципальные унитарные предприятия; государственные и муниципальные учреждения; публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица; хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования; некоммерческие организации, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями в форме фондов.

Кроме ФЗ «О ГЧП», в настоящее время в России существует большое количество нормативных правовых актов, которые регулируют государственно-частное партнерство. Приведем некоторые из них. Это федеральные законы от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями); от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с последующими изменениями) (ст. 30.2); от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»; от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Проанализировав указанные нормативные правовые акты, можно сделать следующие выводы.

1. Большая часть из указанных законов относится к правовому регулированию концессионных соглашений.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» дает описание концессионного соглашения, определяет его объекты, стороны, права и обязанности сторон, обязательные условия концессионного соглашения, детально регулирует порядок заключения такого соглашения[45]. В тексте комментируемого нормативного правового акта не указана публично-правовая природа концессионных соглашений, также отсутствует понятие «концессия», которое многими административистами трактуется как административно-правовой договор[46].

В статье 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях» под концессионным соглашением понимается соглашение, по которому «одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности»[47].

Стоит отметить, что приведенная формулировка по определению концессионного соглашения с точки зрения юридической техники и смысловой нагрузки не является исчерпывающей для его понимания.

В настоящее время существует несколько подходов к пониманию природы концессионного соглашения. Мы считаем, что в рамках данного параграфа для отнесения нормативных правовых актов, регулирующих отношения по концессионным соглашениям, к источникам административно-правового регулирования государственно-частного партнерства необходимо проанализировать существующие подходы к пониманию природы концессионного соглашения.

В российской науке преобладают две точки зрения в отношении природы концессионного соглашения. Сторонники первой позиции считают концессионное соглашение гражданско-правовым договором. В основе этой точки зрения лежит то, что по концессионному соглашению происходит передача имущества от публичного партнера к частному лицу, такая сделка носит гражданско-правовой характер, следовательно, и концессионное соглашение имеет гражданско-правовую природу. По нашему мнению, такая позиция является неверной, так как в основе концессионного соглашения лежат не имущественные отношения, а выполнение публичных задач в целях удовлетворения публичного интереса. Субъектный состав концессионных соглашений является особенным, так как с одной стороны выступает государство или местное самоуправление в лице своих органов исполнительной власти, а с другой стороны – частный партнер.

Вторая позиция в отношении природы концессионного соглашения заключается в том, что такое соглашение рассматривают как разновидность административно-правового договора. Эта позиция является верной по следующим основаниям:

• концессионное соглашение содержит нормы различных отраслей права, но при этом в каждом отдельном случае определения его сущности необходимо исходить из тех задач, которые ставит государство при его заключении;

• смысл взаимодействия государства и частного лица при концессионном соглашении зависит от того, какой эффект при реализации проекта намерен получить публичный партнер: сохранить государственное или муниципальное имущество, при этом сократив бюджетные издержки на его содержание и реконструкцию и используя его в определенных целях; создать объекты государственной или муниципальной собственности, при этом не расходуя бюджетных средств, осуществить бюджетные вложения в объекты инфраструктуры с рассрочкой платежа и т. д. Но цель взаимодействия с частным лицом во всех случаях одна – реализация публичных интересов путем принятия управленческих решений.

Концессионное соглашение имеет административно-правовую природу. Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области концессионных соглашений, являются источниками административного права и само концессионное соглашение по своей сути носит публично-правовой характер.

2. Некоторые из указанных законов содержат термин «государственно-частное партнерство», при этом не раскрывая его смысла. Нормы в этих правовых актах носят скорее декларативный характер, чем регулируют конкретные общественные отношения. Например, в статье 14 Федерального закона от 21.11.2011 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» указано, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья[48]. При этом никаких других норм в отношении государственно-частного партнерства в комментируемом нормативно-правовом акте не указано.

С принятием ФЗ «О ГЧП» существующее положение по правовому регулированию этих отношений изменится, но не сразу, а по прошествии времени и с внесением изменений в большое количество нормативно-правовых актов.

Таким образом, в настоящее время в России на федеральном уровне формируется нормативно-правовая база, которая регулирует государственно-частное партнерство.