Читать книгу Муниципальное право России: курс лекций - Группа авторов - Страница 12

Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования (местный бюджет), который согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

► Местный бюджет – это совокупность доходных и расходных источников муниципального образования.

К числу доходных источников местных бюджетов Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ;

11) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

В п. 3 ст. 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится императивная норма о том, что состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного в Законе об общих принципах организации местного самоуправления перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

Расходы местных бюджетов, так же как и их доходы, осуществляются в соответствии с основными требованиями, закрепляемыми в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 53 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматриваются следующие основные виды расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета:

1) оплата труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

2) установление муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения;

3) выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджетов муниципальных районов, в состав которых они входят;

4) осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления обязывает органы местного самоуправления при осуществлении деятельности по расходованию средств местного бюджета вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Из приведенных общих и обязательных для муниципальных образований правовых предписаний, в соответствии с которыми строится их деятельность по определению доходных и расходных источников местных бюджетов, имеются исключения, связанные с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

В частности, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Указанные федеральными законами источники доходов местных бюджетов и не отнесенные к таковым законами Москвы и Санкт-Петербурга зачисляются в бюджеты этих субъектов РФ.

В соответствии с требованиями ст. 41 БК РФ доходную часть бюджета любого уровня можно объединить в три большие группы:

1) налоговые доходы местных бюджетов, к которым относятся доходы от местных налогов и сборов, региональных налогов и сборов, федеральных налогов и сборов, штрафы, выступающие в данном случае в качестве санкций, устанавливаемых и применяемых в виде денежных взысканий в размерах, которые определены на законодательном уровне, государственная пошлина, пени.

Местные налоги и сборы согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливаются органами местного самоуправления.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ (НК РФ) к местным налогам относятся:

земельный налог, который детально регламентируется в разд. X «Местные налоги» НК РФ. Согласно ст. 388 НК РФ налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются таковыми организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды. В соответствии со ст. 399 НК РФ объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются таковым земельные участки: изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации; ограниченные в обороте в связи с тем, что они заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; предоставлены для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд; находятся в пределах лесного фонда; заняты находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами. Согласно ст. 390 НК РФ налоговая база земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения,

налог на имущество физических лиц регламентируется в Законе РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-I «О налогах на имущество физических лиц». Согласно ст. 1 названного Закона плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица – собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Объектами налогообложения признаются: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи, иные строения, помещения и сооружения. Ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости.

В соответствии со ст. 57 Закона об общих принципах организации местного самоуправления доходы от местных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты:

по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах,

нормативам отчислений, единым для соответствующих видов муниципальных образований, за исключением случаев, специально оговариваемых в Законе об общих принципах организации местного самоуправления и связанных с необходимостью выравнивания уровня их расчетной бюджетной обеспеченности.

Согласно ст. 12 НК РФ к числу основных требований, предъявляемых к местным налогам и сборам, а также к деятельности по их установлению и прекращению, относится следующее:

местными признаются налоги, установленные НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Исключение составляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, где местные налоги устанавливаются и прекращают действовать законами субъектов РФ,

при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга) определяются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов,

согласно п. 5 ст. 12 НК РФ не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ,

НК РФ устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных, в том числе местных, налогов и сборов, указанных в ст. 15 НК РФ.

Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащие в соответствии с НК РФ направлению в местные бюджеты, согласно ст. 58 и 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления зачисляются по единым для всех поселений или муниципальных районов налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным соответственно:

БК РФ и (или) НК РФ от определенного вида федеральных налогов (сборов),

законом субъекта РФ от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в его бюджет в соответствии с БК РФ и (или) НК РФ,

законом субъекта РФ от определенных видов региональных налогов и сборов, в соответствии с НК РФ,

решениями представительного органа муниципального района от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с БК РФ и федеральным законодательством о налогах и сборах и (или) законом субъекта РФ.

Общим требованием Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предъявляемым ко всем нормативам и ставкам и используемым при определении различных источников доходной части местного бюджета, является то, что они рассчитываются в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения, исходя из численности жителей, а также не могут устанавливаться законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год, иным его законом, решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным его решением на ограниченный срок.

В ст. 61, 61¹, 61² Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» определяются перечень федеральных налогов и нормативы, по которым происходят отчисления в местные бюджеты следующих муниципальных образований:

поселения: налог на доходы физических лиц – 10 %, единый сельскохозяйственный налог – 30 %,

муниципальные районы: налог на доходы физических лиц – 20 %, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности – 90 %, единый сельскохозяйственный налог – 30 %,

городские округа: налог на доходы физических лиц – 30 %, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности – 90 %, единый сельскохозяйственный налог – 60 %.

Государственная пошлина отнесена Законом об общих принципах организации местного самоуправления к числу налоговых доходов, подлежащих зачислению в местные бюджеты по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов.

Штрафы, пени и иные суммы принудительного изъятия согласно ст. 46 БК РФ подлежат зачислению в местные бюджеты, как правило, по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.

Суммы денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве санкций, подлежат зачислению, в том числе в местные бюджеты, по нормативам и в порядке, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и НК РФ для соответствующих налогов и сборов, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Действующая классификация доходов бюджетов Российской Федерации распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений:

штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах, которые относятся к налоговым доходам,

иные штрафные санкции, которые являются источником неналоговых доходов.

К числу налоговых правонарушений, за совершение которых может быть предусмотрена ответственность в виде взыскания штрафа, в соответствии с гл. 16 и 18 НК РФ относятся:

нарушение срока постановки на учет в налоговом органе,

уклонение от постановки на учет в налоговом органе,

ведение деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем без постановки на учет в налоговом органе,

нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке,

нарушение налогоплательщиком срока представления в налоговый орган информации об открытии или закрытии им счета в каком-либо банке,

непредставление налогоплательщиком в установленный срок налоговой декларации в налоговый орган,

грубое нарушение организацией правил учета доходов и (или) расходов и (или) объектов налогообложения,

неуплата или неполная уплата сумм налога в результате занижения налоговой базы, иного неправильного исчисления налога или других неправомерных действий (бездействия),

неправомерное неперечисление (неполное перечисление) сумм налога, подлежащего удержанию и перечислению налоговым агентом,

несоблюдение установленного порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест,

непредставление в установленный срок налогоплательщиком (налоговым агентом) в налоговые органы документов и (или) иных сведений, предусмотренных законодательством о налогах и сборах,

неявка либо уклонение от явки без уважительных причин лица, вызываемого по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля,

неправомерный отказ свидетеля от дачи показаний, а равно дача заведомо ложных показаний,

отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача экспертом заведомо ложного заключения или осуществление переводчиком заведомо ложного перевода,

неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые это лицо должно сообщить налоговому органу,

нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику,

нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора,

неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента,

неисполнение банком решения о взыскании налога и сбора, а также пени,

непредставление налоговым органам сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков – клиентов банка;

2) неналоговые доходы местных бюджетов, к которым относятся доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов, штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, иные неналоговые доходы.

Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, согласно ст. 42 БК РФ складываются из средств, получаемых:

от арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности,

в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях,

от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление,

за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах,

от прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям,

от части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления,

от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

К неналоговым доходам местных бюджетов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на соответствующих территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

Доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, в соответствии требованиями ст. 43 БК РФ подлежат зачислению в местные бюджеты в полном объеме. Порядок перечисления в местные бюджеты средств, получаемых в процессе приватизации муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ являются самостоятельным видом неналоговых доходов местных бюджетов. После уплаты налогов и сборов, предусмотренных НК РФ, такие доходы в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего местного бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

К числу штрафных санкций, являющихся источником неналоговых доходов местных бюджетов, могут быть отнесены:

поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий,

санкции за нарушение порядка применения цен,

административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использование бюджетных средств и др.

Кроме этого, в соответствии со ст. 62 БК РФ к неналоговым доходам местных бюджетов может быть отнесена плата за негативное воздействие на окружающую среду, подлежащая зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 40 %;

3) безвозмездные и безвозвратные перечисления в местные бюджеты, к которым относятся средства самообложения граждан, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи, добровольные пожертвования, субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

► Средства самообложения граждан – это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения граждан (ст. 56 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Вопросы введения и использования разовых платежей граждан в качестве источника местного бюджета решаются на местном референдуме.

Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи осуществляются в местные бюджеты в соответствии с требованиями ст. 60–62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления путем:

предоставления дотаций из соответствующих региональных или районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов и (или) поселений),

определения размеров таких дотаций для каждого поселения субъекта РФ исходя из уровня их бюджетной обеспеченности, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения и возможной их полной или частичной заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленных для бюджетов поселений,

утверждения дотаций из региональных фондов или субсидий из фонда муниципального развития законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, а дотаций из районного фонда – такого рода решением представительного органа муниципального района,

предоставления субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ из средств специально образованного фонда муниципального развития,

предоставления субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов в составе расходов бюджета субъекта РФ из средств специально образованного фонда софинансирования социальных расходов,

предоставления бюджетам муниципальных образований иной финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе, именуются в случаях их предоставления:

без каких-либо условий – дотациями,

на осуществление определенных целевых расходов – субвенциями,

на условиях долевого финансирования целевых расходов – субсидиями.

Субвенции предоставляются органам местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, в соответствии со следующими основными требованиями, установленными в ст. 63 Закона об общих принципах организации местного самоуправления:

общий размер таких субвенций определяется федеральным законом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий,

такого рода субвенции предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций,

субвенции из указанного фонда распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции,

субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта РФ с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции.